供給側(cè)視角下對增值稅改革的思考

沈彥軍

（臨沂市人民政府辦公室，山東 臨沂 276000）

一、稅及稅制的本質(zhì)

稅的本質(zhì)是租，即多吃多占要多交錢。稅收的本質(zhì)是為政府提供的服務收費，而政府應該提供的服務是市場想做，但因談判的交易費用太高而做不到的事。稅收來自企業(yè)租值，稅收制度的首要任務就是確定政府在企業(yè)租值中的產(chǎn)權(quán)。如果該制度模糊晦澀，那么企業(yè)、政府、稅務官員三者就會激烈爭奪。所以稅制的本質(zhì)就是明確三方的產(chǎn)權(quán)。如果政治產(chǎn)權(quán)不明確，那么政府內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)約束就會比較弱，稅制就會傾向于晦澀復雜。如果一個國家的稅制出現(xiàn)嚴重問題，會帶來巨大的危機。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱［1］。古往今來，各個國家都非常重視稅制改革。增值稅作為我國的第一大稅種，在我國稅收中居于主體地位，其改革不僅會影響千千萬萬市場主體的稅負，也關(guān)系到我國稅制現(xiàn)代化的進程。

二、從供給側(cè)視角解讀我國的增值稅

回溯1994年的中國，改革開放十幾年，地方政府追求自身利益最大化，地方之間也存在激烈競爭。只不過行為由競爭準則決定，而影響地方政府競爭準則最大的稅制安排由中央政府決定：當時的中國稅收以營業(yè)稅和所得稅為主。工商業(yè)的總產(chǎn)出信息遠比農(nóng)業(yè)昂貴，因此政府只愿意去服務那些盈利規(guī)模大，又沒有動機去隱瞞收入的大型國有企業(yè)，并且政府非常樂意擴大其稅基——即國有企業(yè)的收入規(guī)模。

企業(yè)的收入靠競爭力驅(qū)動，政府無法替代企業(yè)家的職能，要擴大稅基唯一的辦法就是設置行政壁壘——不允許本地區(qū)以外的競爭企業(yè)來本地銷售。這也正對應著當時中國建立全國統(tǒng)一大市場的尷尬，市場化改革十幾年，然而各地普遍堵截本地農(nóng)資外流，堵截“廣貨北伐”。

千呼萬喚的統(tǒng)一市場改革，卻被增值稅帶來的合約轉(zhuǎn)變輕易完成。增值稅的特點是抵扣，于是買方客觀上會監(jiān)督賣方開票，再配合開票稅控的措施，總產(chǎn)出的信息變得清晰。約束地方政府行為的關(guān)鍵局限稅基變了，只要能帶來新增收入，不論規(guī)模、所有制，一律來者是客。用行政壁壘推高稅基的方法得不償失，統(tǒng)一大市場不請自來。從現(xiàn)象看本質(zhì)，增值稅改革等于做了一次標準的價格理論實驗：關(guān)鍵局限轉(zhuǎn)變，行為選擇轉(zhuǎn)變。

這里需要提出一個問題，原則上營業(yè)稅也可以層層稅控開票，所得稅的抵扣原理也有監(jiān)督開票的效果，同樣可以獲得清晰的總產(chǎn)出數(shù)據(jù)，為什么沒有這么做呢？這是因為營業(yè)稅重復計稅，假設地方政府嚴格層層稅控開票，那么一條有十個分工環(huán)節(jié)的供應鏈，5.5%的營業(yè)稅率就會帶來70%的惡性稅負，嚴格實施的地方經(jīng)濟勢必完蛋。

地方政府只能接受中央政府規(guī)定的名義稅率。假定17%是接近市場均衡的稅率，分工條件下營業(yè)稅的實際稅率偏離程度驚人，政府額外投入的社會財富損失代價太大。于是地方政府轉(zhuǎn)為利用執(zhí)法力度的寬松去完成名義稅率的市場均衡，這既突出了營業(yè)稅制度的弊端，也能解釋為什么全國所有的地方政府一致沒有采用層層稅控的營業(yè)稅安排。

利用執(zhí)法力度獲得均衡有兩個直接弊端。一個弊端是模糊了總產(chǎn)出的信息，地方政府從而失去了產(chǎn)出分成的價格指引；第二個弊端是擴大了稅務局的權(quán)力，地方政府不能直接篩選產(chǎn)業(yè)。

增值稅則為政府的行為提供了清晰的市價指引，邊際上提供基礎(chǔ)設施等公共服務的成本和收入關(guān)系一目了然，政府的招商行為選擇也自然從“跑部錢進”的行政尋租，轉(zhuǎn)為面向市場競爭、提升地區(qū)要素質(zhì)量來參與產(chǎn)出分成。

由此可以清楚地看出，地方政府比中央政府貼近市場，懂得變通處理那些不合理的決定。當然中央政府并非無所作為，反而在某些合約結(jié)構(gòu)中處于十分關(guān)鍵的地位。例如某省市單獨設立增值稅，由于分工不足仍需大量向區(qū)域外采購，域外的營業(yè)稅無法抵扣，而域內(nèi)的增值稅率又高于域外的營業(yè)稅率，這樣的改革注定失敗。追求經(jīng)濟總量最大和追求利潤最大，是政府和公司自然而然的追求，但地方政府和公司的部門一樣，不可能脫離整體單獨實現(xiàn)。

稅制合約的轉(zhuǎn)變帶來了統(tǒng)一市場和政府競爭供應公共服務，更帶來了利益驚人的空前分工。市場范圍擴大固然有好處，但推到盡頭也不過是擴大到全世界，一次性的收益就不能再增加，然而分工之利卻近于無窮無盡。營業(yè)稅就好比在企業(yè)與企業(yè)之間建立關(guān)稅壁壘，會嚴重阻礙貿(mào)易和分工，明明外購優(yōu)勝，但加稅后卻需轉(zhuǎn)為自供。關(guān)稅還有國家數(shù)量的極限，營業(yè)稅面對的環(huán)節(jié)則近于沒有上限，對供應鏈的分工破壞程度驚人（所得稅沒有重復征收，但依然存在關(guān)稅性質(zhì)，只是程度有所區(qū)別而已）。增值稅層層抵扣的特點等于徹底消除了企業(yè)之間的“關(guān)稅”。雖然增值稅在零售環(huán)節(jié)收取有減少需求量的客觀后果，但其促進分工、降低成本的效果驚人，利遠大于弊，中國社會零售總額的增長遠遠高于那些自由貿(mào)易港就是明證。

中國的家電行業(yè)獨步天下，在實踐中發(fā)展出了有很多分工的獨特合約，如由主機廠統(tǒng)一采購原材料賣給其供應商再以零部件形式回購，這類合約現(xiàn)象無疑只有在以增值稅為主體的市場環(huán)境中才能得以生存。如果轉(zhuǎn)為營業(yè)稅、所得稅乃至香港的高地價等稅制合約，類似甲供這樣的精彩現(xiàn)象將消失大半。

稅制的原理永遠不變，財稅來源從根本上講只有一個，即社會總產(chǎn)出或者財富。但征繳雙方在原理上永遠不矛盾的利益立場卻受到實踐中征管成本的干擾，征管面臨的局限越多越復雜，政府與社會總產(chǎn)出的立場偏離就越大，從而會徹底模糊政府也是總產(chǎn)出的一分子，也會模糊政府功能的供給本質(zhì)。政府服務顯著具備共用品的特征，如何委托在私用品上收費，一直都是大難題。從井田制到人頭稅到增值稅，不同的稅制反映了不同的社會現(xiàn)象，反映了人類社會關(guān)于稅制知識的漫長實踐探索。

增值稅改革利用全國大市場、政府競爭供應公共服務、空前分工這三個變化，取得了有目共睹的經(jīng)濟增長效果，但應該繼續(xù)追問的是，我們在經(jīng)濟原理上做對了什么？

薩伊定律說供給創(chuàng)造了需求。供給就是個人沿著需求曲線往左移動，為了用值更高的其他需求放棄另外一個需求，追求比放棄多出來的所值就是增加的社會財富。政府鼓勵供給最好的辦法就是減少影響個人作選擇所面臨的交易費用。市場范圍擴大會帶來較高的價格，工人會因此減少休閑時間去加班，這是交易費用下降帶來的供給行為。政府因為有了清晰的市價指引從而樂于提供公共服務，這也是交易費用下降帶來的供給行為。分工的刺激效果更加強大，因為分工帶來的效率提升既能為放棄的資源出高價，又能同時降低產(chǎn)品的零售價格，分工所能創(chuàng)造的是良性循環(huán)下加倍的需求，這也是交易費用下降所帶來的供給行為。

歷史上的增值稅改革只是一個稅制的小題目，但小題大做，引發(fā)的是整個供應行為的連鎖變化。其深刻地揭示了政府供給側(cè)改革的內(nèi)涵，即通過減少交易費用增加供給的行為。

三、“十三五”期間增值稅改革回顧

2016年，營改增全面推開，營業(yè)稅退出歷史舞臺。通過營業(yè)稅改增值稅，增值稅實現(xiàn)了對貨物和服務的全覆蓋，有效避免了重復征稅。增值稅抵扣鏈條的打通，極大地促進了社會分工協(xié)作，有力推動了服務業(yè)發(fā)展，有效助推了制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。隨后，深化增值稅改革啟動，四檔稅率簡并為6%、9%、13%三檔；國內(nèi)旅客運輸服務被納入抵扣范圍，不動產(chǎn)由之前的分兩年抵扣轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮涡匀~抵扣；試行增值稅期末留抵退稅制度。此外，營改增之后，增值稅收入中央與地方按比例分成，由此前的75%∶25%改為五五分成，既保障了地方既有財力，有助于地方財政的平穩(wěn)運行，又便于調(diào)動地方大力發(fā)展經(jīng)濟的積極性，以持續(xù)鞏固和積極培植財源，緩解當前面臨的經(jīng)濟下行壓力。經(jīng)過“十三五”期間的增值稅改革，我國已經(jīng)基本建立現(xiàn)代增值稅制度。

四、關(guān)于“十四五”期間增值稅改革的幾點建議

第一，落實稅收法定原則，以法律保障增值稅征稅權(quán)不受侵犯，“十四五”期間盡快完成增值稅立法，從而保障增值稅運行機制的連貫性、嚴密性和完整性。目前，增值稅暫行條例雖幾經(jīng)修訂，但其形式仍為國務院暫行條例，這決定了其法律層級不高。為落實稅收法定原則，2019年11月，《中華人民共和國增值稅法（征求意見稿）》對外公布。啟動增值稅立法程序及完成其立法并不意味著對其改革的“凍結(jié)”。無論是對增值稅的立法還是改革，兩者都需要協(xié)同推進，目的都是優(yōu)化完善現(xiàn)代增值稅制度，使其公平、規(guī)范、簡潔。

第二，加快增值稅稅率簡并進程，盡快完成增值稅“三檔并兩檔”改革。我國增值稅稅率結(jié)構(gòu)優(yōu)化簡并的方向是由三檔并為兩檔，但2019年11月公布的《中華人民共和國增值稅法（征求意見稿）》中依然維持了現(xiàn)行6%、9%、13%三檔稅率。簡并稅率，把多稅率結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我欢惵式Y(jié)構(gòu)，能極大地降低多稅率劃分給稅制帶來的復雜性。此外，國際上越來越多采用增值稅制度的國家傾向于采用相對較低的標準稅率，因為收取增值稅將會直接減少個人需求量，從而對經(jīng)濟行為產(chǎn)生抑制作用。

第三，完善增值稅抵扣制度，進一步擴大抵扣范圍。當前，部分企業(yè)增值稅稅負相對較重的原因在于不能夠充分抵扣。進一步完善增值稅抵扣制度，擴大其抵扣范圍，其作用不亞于直接降低標準稅率。只有所有商品和服務都適用于增值稅，增值稅的抵扣鏈條才會完整，現(xiàn)代增值稅的作用才會得到更好的發(fā)揮［2］。目前，實體經(jīng)濟融資成本較高，其中一個原因是不允許對貸款利息進行抵扣以降低稅基，這顯然不符合增值稅基本原理。增值稅整個抵扣鏈條的打通，一方面需要稅收制度層面的頂層設計，另一方面也有賴于整個市場經(jīng)濟環(huán)境的改善。

第四，適應新形勢、新業(yè)態(tài)，及時對征稅對象及避免重復征稅的規(guī)則進行調(diào)整。黨的十九屆五中全會明確提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設數(shù)字中國”。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展會在一定程度上改變經(jīng)濟社會運行的格局，在更高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制中，數(shù)據(jù)將成為一種重要的市場要素，市場運行機制、交易規(guī)則和服務體系等將成為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容［3］。在經(jīng)濟數(shù)字化的背景下，將有更多新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，需要及時調(diào)整相關(guān)規(guī)則以適應環(huán)境的變化。同時，隨著國家治理水平的提升及征管現(xiàn)代化技術(shù)的推進，我們要加快推進智慧型稅務建設進程，以降低增值稅的征管成本。

五、結(jié)語

增值稅作為我國的主體稅種，是中國改革開放以來除了確立私產(chǎn)之外最大的一次供給側(cè)改革，是人類稅制上的壯舉。適當降低稅率，進一步優(yōu)化增值稅制度，是建立現(xiàn)代財政制度的應有之義，對支持穩(wěn)定我國的制造業(yè)，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，建設公平統(tǒng)一的市場，促進基本服務均等化，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局均具有重要作用。