臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展中政府職能作用研究

唐月平

（昆明航空城投資開發(fā)有限責任公司，云南 昆明 650000）

一、引言

隨著航空運輸產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，空港和航空已經(jīng)不再是單純的人流、物流的交換，而是逐漸演變?yōu)橐劳泻娇债a(chǎn)業(yè)這一巨大引擎，將關聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚合起來構建臨空經(jīng)濟區(qū)，從而撬動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型增長的重要支撐。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設通常涉及政策法規(guī)、土地規(guī)劃、財政稅收等一系列內(nèi)容，而臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園因其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的獨特性，更加突顯出地方政府的重要性。因此在臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展過程中，需要政府部門明確其職能定位，充分發(fā)揮政府部門的戰(zhàn)略引導和宏觀調(diào)控作用，做好臨空經(jīng)濟區(qū)建設所需的外部環(huán)境、市場秩序以及各方利益關系的協(xié)調(diào)，充分調(diào)動臨空經(jīng)濟區(qū)各參與主體的積極性，促進臨空經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量健康發(fā)展。

二、政府在臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展中的職能作用分析

臨空經(jīng)濟主要是依托于機場運輸而形成的多功能經(jīng)濟形態(tài)，臨空經(jīng)濟區(qū)則依靠樞紐機場的區(qū)位優(yōu)勢，對社會資本、技術人才形成虹吸效應，由內(nèi)而外按照航空核心產(chǎn)業(yè)、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)以及引致產(chǎn)業(yè)，有層次地在機場附近布局，逐步形成多功能經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。在臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展過程中，政府發(fā)揮著非常重要的作用。

首先，政府具有引導職能?？v觀國內(nèi)外成功案例，臨空經(jīng)濟區(qū)建設大多都處于國家戰(zhàn)略高度，同時還需要與地方產(chǎn)業(yè)有機結合，非企業(yè)一己之力可以完成。地方政府作為管理主體享有資源的控制權和支配權，決定了其對臨空經(jīng)濟區(qū)有著舉足輕重的戰(zhàn)略規(guī)劃引導作用。通過出臺政策、制定規(guī)劃、設定獎勵機制等，對臨空經(jīng)濟區(qū)具體的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式等進行有效引導，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，進一步形成規(guī)模效應。

其次，政府具有調(diào)控職能。臨空經(jīng)濟區(qū)在建設發(fā)展過程中，一方面需要政府建立完善的市場體系以及市場機制，對臨空經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的各資源要素進行合理配置，通過政府的行政力量優(yōu)化投融資環(huán)境，為臨空經(jīng)濟區(qū)的健康發(fā)展提供良好基礎；另一方面，臨空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展依賴于政府的宏觀調(diào)控職能，政府結合地方的城市規(guī)劃，對臨空經(jīng)濟區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃予以優(yōu)化調(diào)整，規(guī)范和協(xié)調(diào)臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展行為，促進臨空經(jīng)濟區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

最后，政府具有服務職能。臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展離不開政府的全方位支持，促進臨空經(jīng)濟區(qū)的持續(xù)繁榮發(fā)展，需要政府為臨空經(jīng)濟區(qū)提供一系列高效優(yōu)質(zhì)的公共服務，尤其是在臨空經(jīng)濟區(qū)的基礎設施建設、人才資金支持政策配套等方面，通過政府的服務職能對臨空經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的資源進行系統(tǒng)有效整合，改善臨空經(jīng)濟區(qū)營商環(huán)境。

三、政府在推動臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展中存在的問題

（一）管理模式相對落后

有的臨空經(jīng)濟區(qū)在建設發(fā)展過程中，無論在財稅政策、機構設置還是項目審批、人才引進等方面都沒有建立相對完善的管理模式與體制機制，同時在臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展過程中還存在著權責不清、職能混亂的問題，運作模式不夠科學，管理效率較低，難以對臨空經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的資源進行有效整合。

（二）支持保障力度不足

支持保障力度不足的問題在基礎配套服務方面尤為突出，由于臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展對于交通基礎設施以及教育醫(yī)療文化等公共服務配套體系要求較為全面，但是受制于基礎配套服務的投入成本高，臨空經(jīng)濟區(qū)的基礎設施以及公共服務配套方面的支撐保障明顯不足，因而難以吸引優(yōu)質(zhì)項目落地、產(chǎn)業(yè)入駐及人才集聚，不利于臨空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展壯大。

（三）政府職能發(fā)揮面臨多方面制約

在當前臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展過程中，政府職能作用發(fā)揮還存在較多不足，有的地方土地供應較為緊張，土地現(xiàn)有規(guī)劃指標難以滿足臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設；有的地方融資渠道相對較窄、建設發(fā)展資金嚴重不足；有的地方受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境以及經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型影響，經(jīng)濟下行壓力大，產(chǎn)業(yè)招商難度較大。

四、臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展過程中強化政府職能的建議

（一）突出臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展階段的政府調(diào)控與引導職能

宏觀調(diào)控與引導是政府履行職能的關鍵，具體來說應該突出以下方面：第一，強化政府在臨空經(jīng)濟區(qū)微觀經(jīng)濟活動中的作用，堅持市場導向與引導調(diào)控相結合，做好產(chǎn)業(yè)政策的制定以及要素市場的培育。第二，全面加大政策扶持力度，針對臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定系統(tǒng)完善的配套政策，對區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢資源進行整合，在航空研發(fā)制造和培訓維修領域以及商務會展、休閑旅游、智慧城市等航空引致產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，積極制定系列引導政策，強化對臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的政策引導，多種方式開展招商引資，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導扶持平臺，培育延伸產(chǎn)業(yè)鏈。第三，建立科學嚴謹?shù)恼叻ㄒ?guī)體系，規(guī)范臨空經(jīng)濟區(qū)的市場主體行為，加大對各類市場行為的監(jiān)督力度，確保臨空經(jīng)濟區(qū)運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定有序。

（二）創(chuàng)新政府管理模式，優(yōu)化政府職能

優(yōu)化政府職能以及改進管理模式是推動臨空經(jīng)濟區(qū)建設的基礎。首先，應該注重推動政府橫向職能以及縱向職能的合理配置，在政府的橫向職能配置方面對核心職能以及非核心職能進行區(qū)分，注重臨空經(jīng)濟區(qū)政府部門職能的統(tǒng)一；在政府的縱向職能配置方面，應該注重推動事權和財權的統(tǒng)一，并注重權力的適度下放，為下級決策質(zhì)量以及執(zhí)行效率的改善提供更大空間。其次，推動政府對臨空經(jīng)濟區(qū)市場體系的培育和完善，通過市場制度的創(chuàng)新和完善，提升臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的決策質(zhì)量和決策效率，提高各類主體參與的主動性積極性，促進臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群的形成。此外，在臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展過程中還應該進一步完善協(xié)調(diào)管理職能，組織臨空經(jīng)濟區(qū)建設的相關主體共同參與，及時協(xié)調(diào)處理建設發(fā)展過程中的各類問題，確保臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展推進穩(wěn)定有序。

（三）加強政府對臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的規(guī)劃引導

在臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展方面，政府應該結合地方發(fā)展實際，做好臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的頂層設計。政府應該從戰(zhàn)略高度重視臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，納入地方經(jīng)濟社會整體發(fā)展的范疇，結合地方區(qū)位條件實際、產(chǎn)業(yè)結構規(guī)模狀況、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多方面因素，綜合研究確定臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展思路，注重對地方資源以及力量的整合，支持臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展。同時，還應該做好對臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的產(chǎn)業(yè)引導，聚焦機場空港主體產(chǎn)業(yè)、航空配套產(chǎn)業(yè)以及空港輻射產(chǎn)業(yè)等，積極發(fā)展指向性相對較強的臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，做好產(chǎn)業(yè)鏈的縱向以及橫向延伸，引導和推動臨空經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的整體優(yōu)化升級。

（四）強化政府在臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展中的支持保障功能

對于臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展，第一，地方政府應當注重公共服務職能的發(fā)揮，完善臨空經(jīng)濟區(qū)的各項公共基礎設施建設。第二，應該針對臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展加大財政和資金支持力度，探索出臺力度更大的財政保障以及金融機構融資支持政策，拓寬臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的融資渠道，積極吸引外部社會資本，完善風險防控體系建設，為臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展提供必要的資金支持保障。第三，全面加強臨空經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的土地及基礎設施保障，提高土地規(guī)劃利用水平，做好土地指標的調(diào)劑以及規(guī)劃的合理調(diào)整，將地方原有的用地功能向臨空經(jīng)濟功能進行轉(zhuǎn)化提升，注重臨空經(jīng)濟區(qū)的道路交通、高鐵輕軌等運輸體系建設，增強臨空經(jīng)濟區(qū)的內(nèi)外運輸能力，為臨空經(jīng)濟區(qū)的項目建設以及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎保障。第四、完善和創(chuàng)新人才引進機制。臨空經(jīng)濟區(qū)建設需要一批既熟悉政策、規(guī)劃、市場等，又實際負責過項目運作的高素質(zhì)復合型人才，因此需要做好人才引進戰(zhàn)略規(guī)劃，在職業(yè)發(fā)展路徑和待遇方面發(fā)力，不僅讓人才進得來，更要留得住。

五、結語

政府部門在臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展過程中有著不可替代的作用，在臨空經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的構建發(fā)展過程中，應該重點關注政府職能的有效發(fā)揮，完善臨空經(jīng)濟區(qū)管理體制構建，推動臨空經(jīng)濟區(qū)管理模式創(chuàng)新優(yōu)化，加大政策資金以及人才技術的支持保障力度，通過政府的調(diào)控及引導，為臨空經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展構建完善、全面的保障體系。