基于PEST 分析的農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展研究

黃婉晴，姚中進

（廣州中醫(yī)藥大學公共衛(wèi)生與管理學院，廣東 廣州 510006）

農(nóng)村幸福院又稱為互助養(yǎng)老院，是一種農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，由政府領(lǐng)導，村級管理，立足于醫(yī)療服務、精神慰藉、休閑娛樂、日間休息等綜合性日間照料服務的公益性活動場所的農(nóng)村互助養(yǎng)老的形式之一。PEST 分析法即政治（political）、經(jīng)濟（economical）、社會（social）、技術(shù)（technique）四因素分析法，是全面分析農(nóng)村幸福院發(fā)展宏觀環(huán)境的良好工具。本文現(xiàn)對農(nóng)村幸福院的建設(shè)進行PEST 分析，總結(jié)農(nóng)村養(yǎng)老環(huán)境及存在的問題，提出合理的發(fā)展建議，以期對農(nóng)村幸福院的建設(shè)有更全面的宏觀環(huán)境認識，從而為促進農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

1 農(nóng)村幸福院建設(shè)的PEST 分析

1.1 政治因素分析 黨的十九大報告明確指出，要健全留守兒童和婦女、老年人的關(guān)愛服務體系[1]。由此可見，黨和國家都非常關(guān)注農(nóng)村的民生問題，致力于提高農(nóng)村老年人的關(guān)愛服務水平。近五年來，為應對農(nóng)村地區(qū)老齡化嚴重的問題，國家出臺了推動幸福院建設(shè)的相關(guān)政策文件，其中涉及養(yǎng)老服務建設(shè)的文件共有46 個，從養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務業(yè)建設(shè)、養(yǎng)老體系建設(shè)等角度為養(yǎng)老服務發(fā)展提供了政策支持。涉及農(nóng)村幸福院建設(shè)的有《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》和《國務院關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》等4 個文件，都提及了要補齊短板，將養(yǎng)老服務資源向農(nóng)村傾斜；鼓勵各地建設(shè)農(nóng)村幸福院，大力推動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務。這些政策文件表明了國家對建設(shè)農(nóng)村幸福院的重視，為幸福院的發(fā)展清除了政策障礙。除此之外，我國已經(jīng)從政策、法律、制度等方面建立起了較完善的社會保障體系[2]，較好地保障了農(nóng)村老人和農(nóng)村幸福院建設(shè)者的權(quán)益。

1.2 經(jīng)濟因素分析 我國老年市場的方向定位與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、經(jīng)濟實力及資金運轉(zhuǎn)程度密切相關(guān)，目前我國老年服務業(yè)建設(shè)受經(jīng)濟因素影響較大[3]。1978 年我國GDP 為3678.7 億元[4]，41 年后增至990865 億元[5]，而我國人均GDP 也從1978 的385元[4]增至2019 年的70892 元[5]。經(jīng)濟實力的增強表明我國市場有充足的資金，可為養(yǎng)老服務市場帶來大量經(jīng)濟投入，吸引大量人才資源?？沙掷m(xù)的資金支持是農(nóng)村幸福院建設(shè)的重要保障。我國養(yǎng)老消費需求能力不斷增強。總量大且增速快的人口老齡化趨勢可激發(fā)多元化、多樣化的養(yǎng)老服務消費需求；國家不斷建設(shè)養(yǎng)老服務體系，出臺一系列促進消費，加強養(yǎng)老服務供給的文件，從政府角度刺激養(yǎng)老消費[6]。2019 年民政部發(fā)布《關(guān)于進一步擴大養(yǎng)老服務供給，促進養(yǎng)老服務消費的實施意見》明確指出要激發(fā)養(yǎng)老服務業(yè)的消費，有效拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務。因此，從經(jīng)濟因素來說，幸福院建設(shè)有了可行性的良好條件。

1.3 社會因素分析 2000 年60 歲以上老年人占全國人口總數(shù)的10.33%，其中65 歲以上老年人占比6.96%[7]；2010 年60 歲及以上人口占13.26%，其中65 歲及以上占8.87%[8]。表明隨著經(jīng)濟的發(fā)展，醫(yī)療保障事業(yè)和人民生活水平改善，我國老齡化進程不斷加快?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中提出，預計到2020 年，我國60 歲以上老年人將增至2.55 億人左右，約占總?cè)丝?7.8%；高齡老年人將增至2900 萬人左右，空巢和獨居老年人將增加到1.18 億人左右[9]。表明我國老年人口基數(shù)大，將產(chǎn)生多種多樣的養(yǎng)老服務需求。目前，我國農(nóng)村現(xiàn)狀為年輕人外出務工，老年人和小孩留在農(nóng)村，且因“落葉歸根”的文化觀念，許多外出務工人員，老了就會回到農(nóng)村生活。另外，由于農(nóng)村環(huán)境污染少，空氣清新，貼近自然，注重“養(yǎng)生”觀念的老人也會前往生活，農(nóng)村可以說是老年人的聚居地。而目前大力提倡的農(nóng)村幸福院旨在提供醫(yī)療護理、日間休息、餐飲服務、休閑娛樂等綜合性日間照料服務，可以較好地滿足農(nóng)村老年人的服務需求，具有較大的市場機會。

1.4 技術(shù)因素分析 近年來，我國的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷成熟，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)都處于世界領(lǐng)先地位，5G 技術(shù)快速發(fā)展，能夠高效地整合網(wǎng)絡(luò)資源，從而提高容量，支持千倍流量的增長，實現(xiàn)頻譜的高效使用，有效提高“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)的處理效率，這也為養(yǎng)老服務業(yè)提供了技術(shù)支撐。由于“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”能夠豐富養(yǎng)老服務的供給，提高老年人的生活水平；可以快速有效地處理老年人的信息，解決供需不平衡和資源配置不合理的問題；可提高養(yǎng)老護理員的素質(zhì)等，能夠有效解決傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的弊端[10]。如云南省已經(jīng)建成和運行了“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”平臺，有效整合社會資源，為老年人提供多元化的養(yǎng)老服務。此外，四川、山東淄博、上海、蘇州等已在積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老模式，上海還將“科技養(yǎng)老”列入該市“十三五”規(guī)劃中，是2020 年要實現(xiàn)的總體目標之一。這些實踐經(jīng)驗，可被農(nóng)村幸福院借鑒，減少其在技術(shù)建設(shè)中的碰壁，提高建設(shè)效率。

2 農(nóng)村幸福院目前的發(fā)展困境

2.1 缺乏長期穩(wěn)定的資金來源，維持難度大 目前，農(nóng)村幸福院運行資金主要來源于政府財政補貼，而財政資金供給力度有限，一般從社會福利公益金中抽取部分用于幸福院的建設(shè)。但農(nóng)村幸福院的啟動、運營都需投入大量資金，而我國多數(shù)農(nóng)村居民并不富裕，出資籌辦農(nóng)村幸福院較困難。對于集體經(jīng)濟實力強的農(nóng)村地區(qū)，尚且可維持運營，而對于集體經(jīng)濟較差、農(nóng)民比較貧困的地區(qū)，啟動和維持幸福院的建設(shè)就會存在資金壓力?，F(xiàn)階段幸福院也缺少穩(wěn)定資金進駐機制，缺乏長期穩(wěn)定的資金來源。有些地區(qū)雖籌集夠資金啟動了互助幸福院，但缺乏基本生活保障和服務設(shè)施，村民不愿入??；有些因為缺乏資金支持，不得不將投入使用的幸福院強行停止，為我國資源的合理分配增加了壓力[11]。

2.2 管理不規(guī)范，政府支持力度不夠 雖然國家頒布了一系列的養(yǎng)老文件，但大多只是提出了要建設(shè)農(nóng)村幸福院，對于怎么啟動、運營尚缺少國家層面的具體政策支撐。此外，老年人的權(quán)益保障僅有2008 年啟用的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，涉及我國養(yǎng)老服務業(yè)的專項法律尚未出臺[12]。如何認定生活照料中出現(xiàn)的意外傷害、保障幸福院管理和工作人員的權(quán)利，缺乏法律的保障。在農(nóng)村互助幸福院的試點和推進工作中，基層政府應充分發(fā)揮“掌舵人”的作用，積極有序地開展和管理幸福院的建設(shè)。這種模式既不屬于家庭養(yǎng)老，又不屬于機構(gòu)養(yǎng)老，尚無具體的政策指引及建設(shè)意見來規(guī)范基層工作人員和村民委員會的建設(shè)和管理工作。且一些基層公共事務管理者對幸福院建設(shè)的重要性和必要性認識不足，不理解國家建立互助養(yǎng)老院的意圖，對于上級政府推進的養(yǎng)老服務工作缺乏主體責任意識，缺乏主動性和積極性[13]。此外，村委會和政府基層管理者主要精力是處理日常工作，較少關(guān)注如何管理運營互助幸福院，且幸福院現(xiàn)有工作人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗，在學習或接受專業(yè)培訓方面欠缺[14]。因此，村委會難以規(guī)范管理農(nóng)村幸福院，滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務需求。

2.3 服務內(nèi)容單一，不能很好滿足老人的需求 低齡老人照顧高齡老人，志愿者幫扶照料老人是幸福院主要的互助養(yǎng)老模式，我國較多的農(nóng)村幸福院只具備提供休閑場地、聊天室、棋牌娛樂室等條件，專業(yè)的教育、醫(yī)療、心理關(guān)愛、餐飲等服務比較匱乏。然而，心理關(guān)愛和醫(yī)療保健才是農(nóng)村老人最迫切需要的服務。農(nóng)村老人由于長期從事農(nóng)業(yè)勞作，多數(shù)身體肌能耗損嚴重，健康狀況欠佳，需專業(yè)的護理人員日間照料、康復治療和醫(yī)療護理。但由于農(nóng)村經(jīng)濟實力低下，交通不便，醫(yī)療水平有限，多數(shù)農(nóng)村互助幸福院的醫(yī)療資源、醫(yī)療設(shè)備和護理人員等資源配置不均衡，經(jīng)濟落后地區(qū)的幸福院甚至沒有開設(shè)醫(yī)療服務。除此之外，農(nóng)村幸福院較少開設(shè)心理關(guān)愛服務，主要原因是農(nóng)村地區(qū)缺乏專業(yè)的心理學人才，且農(nóng)村老年人思想多比較保守，不愿與心理醫(yī)生交流問題。但是，大部分農(nóng)村留守老人生活孤獨，迫切需要子女的關(guān)愛和心理的疏導來滿足他們的精神需求。

2.4 受傳統(tǒng)養(yǎng)老思想阻礙，不愿入住幸福院 家庭養(yǎng)老在我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念中占據(jù)重要地位，農(nóng)村的養(yǎng)老觀念受此影響極大，尤其是經(jīng)濟水平低下地區(qū)?；ブB(yǎng)老模式依然戰(zhàn)勝不了傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想。多數(shù)農(nóng)村老人認為入住幸福院、養(yǎng)老院等養(yǎng)老福利機構(gòu)是因子女不孝順，傳揚出去，沒有面子；少部分老人覺得是無兒無女的老年人才會住進幸福院里；甚至有村民認為無論怎樣也不會住進養(yǎng)老院，以免落下閑話?？梢?，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念及“面子”問題極大阻礙了農(nóng)村幸福院的建設(shè)發(fā)展。

3 農(nóng)村幸福院發(fā)展策略探析

3.1 建立健全相關(guān)的工作機制，完善法律法規(guī) 農(nóng)村幸福院是政府牽頭，村級管理，農(nóng)村老人參與的惠民工程。幸福院的建設(shè)不應停留在發(fā)展規(guī)劃階段，還應納入政府重要議事工程，制定相關(guān)的工作機制，健全幸福院的監(jiān)管和考核機制，拓寬幸福院的準入機制，研究推進農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的各項政策文件，認真落實上級政府的關(guān)于幸福院建設(shè)的各項要求。同時，還應加強老年人、幸福院建設(shè)的法律保障。老年人作為弱勢群體，應該制定養(yǎng)老機構(gòu)的專項法律法規(guī)，維護老年人、養(yǎng)老機構(gòu)的切身利益；明晰相關(guān)政府部門的職責，使各地養(yǎng)老機構(gòu)定位更加清晰，更好地滿足日益多元化的養(yǎng)老服務需求[12]。

3.2 加大政府財政投入，拓寬融資渠道 農(nóng)村幸福院雖是村級主辦，但可多方籌資，實現(xiàn)資金持續(xù)投入。進一步加大對幸福院的財政支持力度，適當減少稅收。設(shè)立評比制度，對于幸福院建設(shè)優(yōu)秀單位進行表彰，給予一定物資支持、資金獎勵，刺激幸福院的發(fā)展。拓寬農(nóng)村幸福院的融資渠道，合理引入社會資本。管理部門可向社會成功人士宣傳農(nóng)村幸福院的發(fā)展效益、公益性，號召更多慈善人士向農(nóng)村幸福院捐款捐物，關(guān)愛農(nóng)村老人。也可實行PPP 運營模式，由政府出資提供農(nóng)村幸福院硬件設(shè)施，社會企業(yè)家來進行經(jīng)營管理，解決幸福院建設(shè)的資金問題。合理制定收費標準，堅持非營利性原則。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟實力和勞動力成本低，農(nóng)村居民無法支付高昂的養(yǎng)老費用，因此幸福院需要堅持收支平衡、保本微利的原則，既要考慮到幸福院的發(fā)展狀況，也要考慮村民的實際情況，合理定價，從而構(gòu)建老人開心、政府放心、子女安心的良好格局[15]。

3.3 加大宣傳力度，促使老年人轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念 各地區(qū)可借助網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等宣傳農(nóng)村幸福院在娛樂、文化教育、康復護理等方面的建設(shè)成果，突出其養(yǎng)老保障作用，突顯其在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題中的重要地位，提高其社會認可度和參與度。號召廣大農(nóng)民放下“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，發(fā)揮幸福院在倡導養(yǎng)老新觀念中的價值作用，有效利用農(nóng)村地區(qū)的慈孝文化，定期組織子女參加幸福院的慈孝活動，開展義工送溫暖活動，讓農(nóng)村老人由衷地認可幸福院。此外，政府還應對農(nóng)村幸福院進行定期審核和評比，表彰優(yōu)秀的幸福院，讓群眾看得見幸福院建設(shè)的成效。

3.4 重視信息技術(shù)應用，加強人才隊伍建設(shè) 信息技術(shù)的高速發(fā)展可有效提高養(yǎng)老服務信息平臺的共享性，實現(xiàn)資源的合理配置?？珊侠硪胄畔⒓夹g(shù)為當?shù)乩夏耆私㈦娮訖n案，隨時掌握老年人的基本信息，了解并提供相應的養(yǎng)老服務。此外，政府還可借助大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢，建立電子表格，登記各地養(yǎng)老服務設(shè)備的使用情況，再根據(jù)實際情況進行合理分配，能夠有效減少資源的閑置與浪費[16]。加強農(nóng)村養(yǎng)老的人才隊伍建設(shè)，對參與農(nóng)村幸福院建設(shè)的人員進行一定的表彰，可加大農(nóng)村工作人員在經(jīng)濟、社會保障、福利政策等方面的傾斜度，吸引更多專業(yè)人才前往農(nóng)村工作，特別是老年護理、老年健康管理、老年教育方面專業(yè)人員。更好地建設(shè)農(nóng)村幸福院，有效增加幸福院在醫(yī)療護理、文化教育、心理關(guān)愛等服務內(nèi)容，改變以往的只提供棋牌室等單一服務內(nèi)容。

綜上所述，農(nóng)村幸福院建設(shè)在政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)四個方面都具有良好地發(fā)展態(tài)勢，但要改變目前發(fā)展現(xiàn)狀，更好地建設(shè)農(nóng)村幸福院，還需在政策支持、經(jīng)濟投入、思想觀念轉(zhuǎn)變及技術(shù)應用和人才保障等方面做工作，改善農(nóng)村幸福院養(yǎng)老條件，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務水平。