敏捷治理驅動的鄉(xiāng)村數(shù)字治理

韓瑞波

(華中師范大學 政治與國際關系學院,湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

數(shù)字鄉(xiāng)村是伴隨網絡化、信息化和數(shù)字化在農業(yè)農村經濟社會發(fā)展中的應用，以及農民現(xiàn)代信息技能的提高而內生的農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展和轉型進程[1]。學術界圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村的價值目標和實踐路徑已展開熱烈討論。就價值目標而言，作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設中的重要一環(huán)，數(shù)字鄉(xiāng)村建設的核心內涵是“破除區(qū)隔城鄉(xiāng)的不平等和不合理體制機制障礙，構建城鄉(xiāng)一體化和均等化的社會權利和機會體制”[2]。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不僅體現(xiàn)于經濟發(fā)展和居民收入差距方面的“經濟鴻溝”，也體現(xiàn)于城鄉(xiāng)居民之間在“信息基礎設施的接入程度、電子資源的獲取機會、信息通訊設備的支付能力、數(shù)字信息的應用意識和使用能力等方面”的“數(shù)字鴻溝”，即“信息富有者與信息匱乏者之間在信息獲取與處理方面的差距”[3]。以數(shù)字鄉(xiāng)村建設彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，有助于增加鄉(xiāng)村獲取信息資源的機會，使鄉(xiāng)村擺脫“數(shù)字化生存”的危機，進一步發(fā)揮信息技術創(chuàng)新的擴散效應、信息和知識的溢出效應以及數(shù)字技術釋放的普惠效應[4]。

就實踐路徑而言，在鄉(xiāng)村建設過程中，國家的總體目標是不可忽視的決定性和方向性力量[5]。中共中央辦公廳、國務院辦公印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》為數(shù)字化、信息化、網絡化和智能化的鄉(xiāng)村數(shù)字治理做出了頂層設計。這種頂層設計的導向性意義在于，以技術治理手段將互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術成功嵌入鄉(xiāng)村社會之中，賦予鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的組織行為體系，構建新型治理模式與治理規(guī)則，“以推進鄉(xiāng)村數(shù)字經濟社會建設和實現(xiàn)村民數(shù)字化美好生活的新型智能治理活動”[6]。國家主導下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理所依賴的技術治理模式，“使基層社會的實質空間和數(shù)字空間交叉融合，并結合信息化和數(shù)字化發(fā)展的規(guī)律和特點，將復雜的社會運行體系映射在多維、動態(tài)的數(shù)據(jù)體系之中，實時、量化、可視化地觀測社會運行規(guī)律、社會訴求變化以及政府回應效果，進而提升社會治理的有效性”[7]。

國家的整體規(guī)劃在鄉(xiāng)村數(shù)字治理的推進過程中發(fā)揮著主導性作用，“數(shù)字化變革主要由中央政府推進，較低層級的政府缺乏實現(xiàn)技術變革的技能或能力”[8]。2020年7月，中央網信辦等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》，以政策試點推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設由點到面的轉換。政策試點作為政策試驗和創(chuàng)新的典型模式，是中央引導和支持下的地方和基層進行政策求解和自主創(chuàng)新的有效工具[9]。在政策試點過程中，地方自主試驗是中央政策學習的來源，能夠為國家改革事業(yè)提供源源不斷的靈感和選擇性方案，為中央制定正式的制度規(guī)范供給多樣化的地方經驗和樣本[10]。由此，數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略在具體施行過程中的地方自主性同樣是我們審視鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐樣態(tài)的一個關鍵變量。

全國各地區(qū)的基層政府在鄉(xiāng)村數(shù)字治理領域已貢獻了多元化的實踐形式，例如在線政務服務平臺、政府服務熱線、政務云、互聯(lián)網+黨建、智慧社區(qū)、智慧村莊綜合管理平臺、農村“雪亮工程”、數(shù)字農業(yè)、電商扶貧等。這些都是基層政府以鄉(xiāng)村治理數(shù)字化和智能化為導向，以回應、解決地方性問題為目標，創(chuàng)新其組織機制形式和工作方法的積極探索?；鶎诱淖灾餍院湍軇有允蛊淠軌蛴行ёR別地方性問題并選擇合理的治理形式，主動適應制度要求和環(huán)境變化[11]?；鶎诱柚诂F(xiàn)代信息技術和治理手段，將敏捷治理(Agile Governance，AG)應用到鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐場域之中，使基層治理體系運轉更為靈活高效。

敏捷治理是一種針對人工智能、大數(shù)據(jù)和云計算等新興產業(yè)進行監(jiān)管而提出的治理理念。該理念強調政府需要通過創(chuàng)建新的數(shù)字系統(tǒng)以適應內外部環(huán)境的變化，使其能夠清晰地審視社會發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，預測這種發(fā)展對政府組織本身的潛在影響，并快速地學習如何改變其運作方式與程序。政府組織在流程設計、項目管理、軟件開發(fā)、公共服務等方面越來越多地采用了敏捷方法[12]。有學者將敏捷治理定義為“一套具有柔韌性、流動性、適應性的行動或方法，是一種自適應、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)性的決策過程”[13]。 這種治理范式的優(yōu)勢可歸結為以下幾個方面：其一，強調治理情境的復雜性與不穩(wěn)定性；具有超越行政層級和克服信息不對稱的自適應結構；賦予足夠的自由裁量權以增強組織行動的靈活性；鼓勵持續(xù)性的自我反思和快速學習；為形塑新的治理流程提供必要的程序和知識[14]。敏捷治理理念為政府治理轉型設定了方向，要求政府基于社會公共價值的表達和實現(xiàn)來主動接受改革，在數(shù)字化治理進程中，將“敏捷”方法嵌入治理空間和工作流程之中，以更有效的方式應對和整合不斷變化的社會需求。治理空間的彈性、治理機制的靈活性以及治理流程的協(xié)同性，構成敏捷治理的核心要素。

近年來，浙江、湖北、貴州等地的基層治理實踐是敏捷治理驅動下的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的典型案例。本文以浙江D縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”(以下簡稱“一張圖”)為個案，嘗試討論基層政府如何將敏捷治理嵌入鄉(xiāng)村治理體系，進而形塑鄉(xiāng)村治理智治新模式的問題。

二、敏捷治理驅動的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺建設

浙江省D縣以“全域數(shù)字化治理試驗區(qū)”建設為契機，以“發(fā)現(xiàn)問題智能化、處理過程自動化、事件管理全流程”為導向，面向政府部門、村級組織、市場組織和村民等治理主體，著力打造數(shù)據(jù)資源整合集聚的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，劃分出“一張圖”、鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)字生活服務平臺、治理決策中樞等板塊。“一張圖”是依托地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)技術、數(shù)字孿生技術等打造的多場景、多業(yè)務協(xié)同、動態(tài)交互的數(shù)字鄉(xiāng)村全景圖，用于實時動態(tài)呈現(xiàn)和分析鄉(xiāng)村規(guī)劃、經營、環(huán)境、服務、治理的運行狀況，成為鄉(xiāng)村治理的展示分析單元和輔助決策工具。目前，D縣已基本實現(xiàn)“一張圖”在全域內行政村的全覆蓋，制定和實施了《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺建設地方規(guī)范》和《鄉(xiāng)村數(shù)字治理指南》兩項縣級地方標準規(guī)范，以現(xiàn)代信息技術手段不斷推動數(shù)字鄉(xiāng)村的迭代升級，形成了可借鑒、復制和推廣的地方經驗。本文將基于敏捷治理理論對“一張圖”的整體智治模式加以解讀，探討該模式下的鄉(xiāng)村治理空間、治理機制與治理流程。

(一)彈性再造鄉(xiāng)村治理空間

鄉(xiāng)村治理有效性與基層政府擁有的治理空間緊密相關。鄉(xiāng)村治理空間的再造，是指基層政府“在履行國家治理職能、形塑國家治理合法性的過程中，建構一個相對獨立的、完整的政策執(zhí)行體系”，其合法性“不僅源于國家治理體系的制度供給，也源于對鄉(xiāng)村治理需求的有效回應”[15]。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設政策執(zhí)行過程中，基層政府致力于加大數(shù)字化基礎設施建設投入力度，建立鄉(xiāng)村治理各領域數(shù)據(jù)采集、共享、傳輸?shù)确矫娴臉藴鼠w系，解決業(yè)務管理條塊化、政務服務分割化、“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”等問題，加強數(shù)據(jù)安全管理，以特定的技術手段再造彈性化的鄉(xiāng)村治理空間?！爸茍D”作為官僚體系進行公共事務治理的一種技術工具，是將紛繁復雜的實際空間簡化為可分析和控制的抽象空間，并對其進行計算、規(guī)劃、控制和監(jiān)督的過程，這一空間重組的過程體現(xiàn)了制圖者的主觀意圖[16]。

基層政府以“制圖”的方式力求將紛繁復雜的基層治理事務加以分類和簡化，由此實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村治理空間的分解和再造，同時打造了新的鄉(xiāng)村治理形態(tài)?！耙粡垐D”力求對鄉(xiāng)村公共事務進行模塊處理，以個性化定制治理和服務項目。例如，在應急管理方面，通過遙感監(jiān)測、衛(wèi)星定位、基礎測繪等技術統(tǒng)一采集數(shù)據(jù)，對人口、房屋、自然資源等地理要素進行統(tǒng)計，實施水域環(huán)境、火災隱患、空氣質量、地質災害的實時監(jiān)測和反饋；在疫情防控期間，運用“一張圖+健康碼”圖碼結合的網格化精密智控系統(tǒng)，結合電子圍欄和視頻監(jiān)測，使轄區(qū)內人員“健康碼”動態(tài)自動標注。在產業(yè)發(fā)展方面，將從事水產養(yǎng)殖的水田以圖斑的形式錄入數(shù)據(jù)庫，并配有翔實的地理坐標，與衛(wèi)星圖片進行疊加后即可探測水域動態(tài)。

鄉(xiāng)村治理空間的彈性再造反映出基層政府在數(shù)字平臺設計中針對區(qū)域特點靈活應對鄉(xiāng)村公共事務的敏捷思維。基層政府根據(jù)各區(qū)域不同的公共需求進行應用程序的開發(fā)與應用，以數(shù)字化技術的創(chuàng)新運用來尋求公共治理和服務供給的績效改善。對于公共需求的精準識別、整合與分析，是敏捷治理的初始環(huán)節(jié)，也是基層政府由被動回應轉向主動治理的前提條件。與“回應性治理”不同的是，敏捷治理不再滿足于“通過提高服務效率來提升民眾體驗，通過加強問責來約束治理偏誤”[17]，而是基于公共需求的多元化來設計數(shù)字技術的應用情境，追蹤需求的變化以彌合回應滯后的缺陷，從而提高鄉(xiāng)村治理的靶向能力。

治理空間的情境化預示著政府治理在目標制定和操作程序等方面趨于專業(yè)化[18]。具體而言，數(shù)字化的基層政府可以通過建構不同的治理情境來準確收集治理需求，在需求矛盾大規(guī)模集聚之前就可捕捉到公共問題，系統(tǒng)挖掘和分析問題的特征、實質與成因，進而形成服務供給對公共需求的精準匹配，有效解決矛盾集聚后的治理滯后問題。

(二)靈活設置鄉(xiāng)村治理機制

國家政權建設進程中的“行政下鄉(xiāng)”[19]將國家權力下沉至鄉(xiāng)土社會，使科層體制嵌入傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局之中。鄉(xiāng)村治理逐漸突破村莊基本治理單元的范疇，并依賴于縣、鄉(xiāng)、村不同層級的協(xié)同[20]。為推動鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化，國家向鄉(xiāng)村社會持續(xù)性輸入現(xiàn)代公共規(guī)則，制定了愈發(fā)具體而復雜的資源使用規(guī)范以防止基層資源的濫用，極大限制了村級治理主體的主動性[21]。日益行政化的村級組織和職業(yè)化的村干部，不僅要遵守來自科層制的組織規(guī)定和權力規(guī)則，也要應對自上而下的痕跡管理與督查考評，這無疑進一步加強了鄉(xiāng)村治理的行政屬性。在當下的鄉(xiāng)村治理格局中，以第一書記為核心的黨政統(tǒng)合權力極易造成對村級自治權力的替代和覆蓋，抑制鄉(xiāng)村內生的自治動力，進而導致鄉(xiāng)村治理機制僵化的問題[22]。

此外，在鄉(xiāng)村數(shù)字治理情境中，新興信息技術逐步融入鄉(xiāng)村治理機制，通過上下級之間的信息聯(lián)通強化對治理終端數(shù)字化信息的獲取，以事本主義為主要原則建立了一套標準化、規(guī)范化、程序化的技術治理機制[23]。這一機制在強化國家對基層權力的監(jiān)控能力、規(guī)范村級治理行為的同時，也帶來了政府責任無限化、基層治理能力弱化以及農村居民自治體系瓦解的風險。在此背景下，調整鄉(xiāng)村治理機制，實現(xiàn)機制本身的“策略性自我重組”[24]，被置于基層治理變革的優(yōu)先位置。鄉(xiāng)村治理機制的優(yōu)化升級要求其從僵化轉向靈活，改變傳統(tǒng)由政府主導的線性管理模式無法對復雜的鄉(xiāng)村事務給出有效應對方案的局面，不斷增加村級組織的治理權力，打破村級組織“權小責大”的失衡性權責配置格局，使其真正發(fā)揮治理與服務功能，以有效應對現(xiàn)代治理技術對鄉(xiāng)村自治的消解。

據(jù)觀察，“一張圖”系統(tǒng)為鄉(xiāng)村治理機制的優(yōu)化以及村級組織充分發(fā)揮其治理效能創(chuàng)造了可能。一方面，村級組織的治理技術得以強化，對村民利益訴求的回應度顯著攀升。以“一張圖”系統(tǒng)和其他輔助類數(shù)字化平臺為載體，村民的個體利益訴求、村務監(jiān)督訴求和村務管理訴求得到實時呈現(xiàn)和分類處置。另一方面，村級組織的服務效能得以提升。例如，在“一張圖”的鄉(xiāng)村服務模塊，圍繞村民出生、入學、就業(yè)、醫(yī)療、教育等“一生事”，村級組織會進行主動跟蹤服務，并展示村民辦理事項的詳細說明。總之，鄉(xiāng)村數(shù)字治理實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理事項和服務事項的清晰分類，使村級組織積極承擔起維系鄉(xiāng)村公共秩序和供給鄉(xiāng)村公共服務的治理責任。

由觀察可知，治理機制的優(yōu)化主要基于對村級組織的技術賦權以及對鄉(xiāng)村事務的模塊建構。技術賦權依托社會全面信息主義的轉向，通過在信息網絡中的各個物理節(jié)點(各類組織或個體)之間建立關聯(lián)，使組織或個體之間產生協(xié)作效能，這不僅使公共治理活動樣態(tài)得以改變，也在一定程度上催生了某種權力功能，遏制并矯正政府對于其他治理主體自上而下的僵化的指令式控制[25]。技術賦權使村級組織成為信息技術的應用主體與鄉(xiāng)村治理實體性的權力主體，在增強鄉(xiāng)村治權的同時，也分擔了基層政府的屬地管理職責，形塑出一種新型的協(xié)作治理機制。以治權重塑為導向的鄉(xiāng)村治理機制優(yōu)化過程體現(xiàn)了敏捷治理思維所強調的“多元合作治理”內涵，即“治理主體或多元利益相關方之間的協(xié)同合作”，“在面對難以預知的風險和復雜情境時，多元合作治理是一種提高適應性并有效規(guī)避風險的治理機制”[26]。

(三)協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理流程

基層政府處于科層體制的最末端，當其承接自上而下的任務和政策時，在壓力型體制和目標管理責任制的多重壓力下，必須保證治理任務的精準落實[27]。從當下的鄉(xiāng)村治理實踐來看，基層政府所要完成的治理任務極為多元且繁重，然而有限的治理資源和能力使基層治理績效無法得到保障。鄉(xiāng)村治理中的“包干責任制”便于村級組織進行任務發(fā)包，化解自上而下的治理壓力，但在督辦、考核等行政手段影響下，包干村干部出于減壓或避責的動機，往往會出現(xiàn)對治理任務的選擇性執(zhí)行，將不納入督辦或考核范圍的村莊“小微”事務置于治理末位。但這些事務又與村民的生活緊密相關，如若得不到及時處理，村民便會通過投訴或上訪等方式直接向政府部門表達訴求[28]。同時，開放式信息發(fā)布平臺和網絡空間極大降低了社會輿情的生成和傳播成本，民眾的態(tài)度、情緒、觀點、意見均可通過網絡無限放大，進一步滋生了基層政府的退縮、卸責和回避行為[29]。

數(shù)字鄉(xiāng)村建設作為一項系統(tǒng)工程，涉及開展數(shù)字鄉(xiāng)村整體規(guī)劃設計、完善鄉(xiāng)村新一代信息基礎設施、探索鄉(xiāng)村數(shù)字經濟新業(yè)態(tài)、探索鄉(xiāng)村數(shù)字治理新模式、完善“三農”信息服務體系、完善設施資源整合共享機制以及探索數(shù)字鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展機制等方面的內容。政策內容的廣泛性意味著基層政府和村級組織在政策執(zhí)行層面將背負巨大的科層制問責壓力。為抑制基層避責行為，提升政策執(zhí)行的有效性，需將更多的治理主體納入鄉(xiāng)村數(shù)字治理的行動框架之中，創(chuàng)建協(xié)同參與的治理流程。敏捷的政府對于治理有效性的追求，要求“在政府與非政府行動者之間建立決策、參與和問責的共享流程”[30]，以減輕科層制運作的成本與負擔，有效回應社會個體的利益偏好。

數(shù)字鄉(xiāng)村建設要建立“政府負責、社會協(xié)同、村民參與”的治理模式，因地制宜地發(fā)揮好政府、市場和村民在鄉(xiāng)村數(shù)字治理流程中的主體性功能。作為數(shù)字平臺開發(fā)與運維的主體，市場企業(yè)應為鄉(xiāng)村治理的結構性變革和智能化改造提供必要的技術性支持。在“一張圖”開發(fā)過程中，政府以購買服務的方式委托相關技術企業(yè)完成了信息平臺的總體架構。在村民參與方面，“一張圖”系統(tǒng)為村民搭建了網上決策與監(jiān)督的平臺，保障其對鄉(xiāng)村公共事務決策進行投票和評判的權力。村民也可在微信小程序上以“隨手拍”“隨心問”的形式反映問題和提出建議，形成了“收集—交辦—辦理—反饋”的閉環(huán)處理流程。可見，治理流程中的協(xié)同參與正在改變政府與其他治理主體之間的互動形態(tài)。多元主體在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的協(xié)同參與，一方面能夠充分發(fā)揮市場組織在技術供給方面的優(yōu)勢，另一方面也為民眾表達訴求提供有效空間，進而打破科層治理的阻礙、遲滯和資源限制，整合基層治理資源。

三、敏捷治理驅動下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐取向

現(xiàn)如今，互聯(lián)網帶來的信息社會是“正在加速變成現(xiàn)實的技術形態(tài)”[31]。為回應并適應復雜多元的信息社會，數(shù)字鄉(xiāng)村建設的實踐探索力圖將新型技術工具嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，建構出有效的鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式。D縣的“一張圖”平臺建設將敏捷治理思維和方法運用于鄉(xiāng)村治理轉型和變革進程中，貢獻了治理空間情境化、治理機制協(xié)作化、治理流程協(xié)同化等思路的經驗樣本。具體而言，在敏捷治理驅動下，基層政府基于區(qū)域特點和公共需求的多樣化，彈性再造治理空間；基于強化鄉(xiāng)村治權以及對鄉(xiāng)村事務的模塊建構，靈活設置治理機制；基于政策執(zhí)行的有效性與整合治理資源，使多元主體協(xié)同參與治理流程。可以說，D縣的數(shù)字平臺建設經驗為我們更加深入地探討我國鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐取向提供了有力注腳。本文將這種實踐取向解讀為以下幾個方面：

(一)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的智治主義取向

敏捷治理承認現(xiàn)代信息社會復雜的技術變化，主張運用互聯(lián)網和大數(shù)據(jù)等技術進行機制建構和數(shù)據(jù)分析，不斷增強社會治理的精準性?！耙粡垐D”數(shù)字化平臺是以“平臺基礎層—服務支持層—應用擴展層”的多層次的信息技術架構為支撐的。具體而言，平臺基礎層為數(shù)字化平臺提供必需的信息基礎設施，包括物聯(lián)感知設備、各委辦局業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)、第三方廠家業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及其他基本軟硬件設備；服務支持層為數(shù)字化平臺提供數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，包括數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)清洗和數(shù)據(jù)歸集；應用擴展層為數(shù)字化平臺提供各類業(yè)務功能系統(tǒng)與接口，包括鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務和鄉(xiāng)村治理等應用領域。這一技術架構使現(xiàn)代信息技術得以具象化，改變了治理空間內信息的生產、傳輸和處理方式，推進了信息技術與鄉(xiāng)村治理的有效耦合，打造了“整體智治”的鄉(xiāng)村治理實踐形態(tài)。

“整體智治”是“整體治理”與“智慧治理”的有機結合，強調政府部門、社會組織、民眾個人和市場機構等治理主體之間的有效協(xié)調，以及治理主體對數(shù)字技術的廣泛運用，突破信息傳遞的物理空間限制，將信息技術用于分析公共治理數(shù)據(jù)，輔助治理主體更加精細地梳理、整合、回應治理需求，減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱[32]。該模式下的鄉(xiāng)村治理旨在實現(xiàn)基層政府內部各部門及與上級政府和各村居之間的信息共享，“在推進信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互惠的基礎上對部門主義帶來的‘孤島效應’進行技術化和工具化的修正，提高信息對接的有效性，以此擺脫條線銜接碎片化的困局”[33]。同時，整體智治導向下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理將公共需求的多元化視為鄉(xiāng)村治理情境設計的參照標準，對區(qū)域治理特點和民眾個性化需求進行實時和可視化地觀測，在此基礎上完成鄉(xiāng)村治理的模塊建構，個性化定制治理和服務項目以實現(xiàn)“靶向治理”[34]。

(二)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的簡約主義取向

技術治理對現(xiàn)代信息技術的追求，以及技術工具與社會治理的不斷耦合，形塑了社會治理的事本主義邏輯。其潛在風險在于，以治理手段標準化和規(guī)范化為基礎的科層行政理性思維進一步擴散，進而強化了政府不同層級之間與政府對基層社會的控制力度[35]?；鶎诱畬Υ寮壗M織的指令式控制、村級組織的行政事務密集與治權萎縮成為鄉(xiāng)村治理的常態(tài)。行政力量主導的鄉(xiāng)村治理格局使鄉(xiāng)村社會的內生力量游離于治理流程之外，基層組織的行政性與鄉(xiāng)村社會的公共性相沖突，多元主體之間的協(xié)同效應發(fā)揮受到抑制。如何在鄉(xiāng)村治理的利益相關主體之間平衡權責、尋求共識與合作，是鄉(xiāng)村數(shù)字治理能否取得成效的關鍵命題。敏捷治理主張吸納更多的利益相關者參與到治理流程之中，達成治理者與多元利益相關方的協(xié)同合作，以強化治理體系的適應性和風險規(guī)避能力。

敏捷治理驅動下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理試圖以鄉(xiāng)村主體性替代政府本位，通過數(shù)字化平臺的建構為村級組織配備技術化的治理資源和手段，有針對性地解決村民在日常生產生活中所遇到的各項難題，提升其回應村民訴求和公共服務供給的能力。這種村級權力的再造在一定程度上體現(xiàn)出鄉(xiāng)村數(shù)字治理的簡約主義取向。這一取向可追溯至基層治理的簡約主義傳統(tǒng)，呼吁一種簡約的正式官僚機構，強調國家與社會之間的互動合作和相互依賴關系，以及社會內生性力量的基層治理功能[36]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理場域中的簡約主義要求正視基層行政與基層自治的結構性沖突，尊重鄉(xiāng)村作為基層治理單元的相對自主性，而不是將其看作是嵌套于行政治理系統(tǒng)中的底層環(huán)節(jié)；要求以技術賦權的方式給予鄉(xiāng)村足夠的與其責任相匹配的治權，實現(xiàn)村級組織在公共事務治理中的真正在場，推進行政輸入式治理資源向內生性社會治理活力的轉化。基于治權重構的鄉(xiāng)村數(shù)字治理，不僅有利于減輕科層制運作的負擔，規(guī)避政策執(zhí)行無效的困境，也有利于做到鄉(xiāng)村公共事務的“細事細治”[37]，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村服務的精細化。

(三)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的人本主義取向

數(shù)字化治理面臨的一項難題是，如何消除“數(shù)字化中的不平等”[38]，使信息技術福利普遍惠及民眾。信息技術及其運算邏輯帶有標準化的性質，存在“數(shù)據(jù)暴政”和“技術霸權”隱患?；谛畔⒓夹g的權力運作將技術掌握者的權力意志以標準化的形式下沉至基層社會，強制性規(guī)定了民眾表達和參與的內容和形式，也制造了大量的“信息弱勢群體”[39]。數(shù)字化治理蘊含的“技術治國”思維容易導致決策者在面臨某項政策議題時求助于少數(shù)的研究者、專家或技術人員，而不是組織民眾共同參與議題的討論，進而造成社會民主性的缺失[40]。敏捷治理理念試圖對這一社會現(xiàn)象做出修正，即秉持社會平等和民主的價值觀，將民眾需求和偏好作為決策的出發(fā)點和落腳點，重視“公民的聲音”[41]，平等地對待社會群體及其變化的需求，構建政府與民眾之間的良性協(xié)作關系。

從個案中可以看出，“一張圖”系統(tǒng)為村民參與治理流程和評判治理績效提供了數(shù)字化平臺。這無疑打通了信息傳遞和政情民意雙向互動的通道，將政策執(zhí)行效果和基層行政組織的作為置于民意或輿論的劇場中，使民意表達快速上升為公共議題成為可能。借助數(shù)字化平臺，民意自下而上的傳遞也更為直接，由此減少了人為干預下治理需求信息生產、表達以及處理機制的扭曲，進而有效提升了民意的可見度和準確性。公共議題在網絡技術空間中的深入討論和廣泛傳播，正不斷發(fā)揮著治理信息的生產和處理、理性民眾的培育和訓練，以及良性政民互動方式的形成等功能[42]?；诿褚獗磉_的民眾參與，是形成“積極公民”[43]必要路徑，也是維系鄉(xiāng)村社會民主性和公共性的前提條件，體現(xiàn)了“人本主義”的實踐取向。這一取向強調“以民眾為中心”的治理原則，要求公共服務以民眾需求作為設計和供給的首要標準，依賴民眾與政府的共同生產，盡可能地實現(xiàn)公共服務供給與民眾真實需求的匹配。能否依循“人本主義”的核心價值，尊重民眾在鄉(xiāng)村治理中的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，捍衛(wèi)民眾的利益共識與合理訴求，是衡量治理有效性的重要參照指標。

四、結論與討論

在中國鄉(xiāng)村建設的歷史進程中，始終展示出“一種反應性和保護性的多元化實踐”[44]。數(shù)字鄉(xiāng)村建設正是這種“多元化實踐”的當代呈現(xiàn)，它是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下圍繞農村全域和生產生活各個面向開展大規(guī)?！皵?shù)字革命”的整體性部署。鄉(xiāng)村數(shù)字治理是推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。如果說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應的是“鄉(xiāng)村如何更好發(fā)展”[45]的議題，那么鄉(xiāng)村數(shù)字治理回應的則是“鄉(xiāng)村如何更好治理”的議題。浙江D縣的基層治理實踐探索表明，敏捷治理在推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的進程中扮演著重要角色?；鶎诱ㄟ^整合和運用現(xiàn)代信息技術和治理手段，將敏捷治理方法成功嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，借助數(shù)字化平臺彈性再造鄉(xiāng)村治理空間、靈活設置鄉(xiāng)村治理機制、有效形塑鄉(xiāng)村治理流程，不斷強化鄉(xiāng)村治理體系的回應性和適應性，建構了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的獨特模式。

進一步反思實踐取向，有助于為典型經驗的推廣提供參照。敏捷治理驅動下的鄉(xiāng)村數(shù)字治理表現(xiàn)出智治主義、簡約主義和人本主義的實踐取向。智治主義的實踐取向指涉運用先進的信息技術工具建造鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化平臺，打造完善的信息基礎架構和治理模塊，變革治理信息的生產、傳遞和處理方式，在此基礎上構建“整體智治”的鄉(xiāng)村治理實踐形態(tài)；簡約主義的實踐取向指涉重拾鄉(xiāng)村主體性，增強鄉(xiāng)村治權，賦予村級組織必要的治理權力和資源，不斷激活社會內生性力量的基層治理活力；人本主義的實踐取向指涉基于“以民眾為中心”的基本原則，秉持社會平等和社會民主的價值觀，使民眾成為參與治理流程和評判治理績效的主體，將民眾的需求和偏好作為鄉(xiāng)村數(shù)字治理的決策依據(jù)和運行基點。

有鑒于此，在實踐中回答“鄉(xiāng)村如何更好治理”的問題，應堅持敏捷治理思維，不斷升級和優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理的行動和方法，著眼于以下三種關系的調適：第一，技術與治理的關系。加強數(shù)字技術與鄉(xiāng)村治理的耦合性，著力優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化平臺，更加精準地觀測公共需求的變化，更加科學地設計數(shù)字技術的應用情境。第二，行政與自治的關系。緩解基層行政和基層自治的結構性張力，改變鄉(xiāng)村治理以事為本、權威為主的運行邏輯，以技術賦權的形式強化村級組織在鄉(xiāng)村治理中的自治主體性地位，構建行政組織與自治組織之間的協(xié)同合作機制。第三，政府與民眾的關系。調整政府與民眾之間單向的、固定的、被動的、靜態(tài)的和信息不對稱的關系，利用數(shù)字技術加強與民眾之間的溝通和聯(lián)系，廣泛聽取民眾的意見和建議，了解民眾變化中的公共服務的需求，創(chuàng)新及改進公共服務方式，通過數(shù)字化路徑擴大民眾對鄉(xiāng)村公共事務的參與。