關(guān)于排污許可實(shí)施與監(jiān)管的思考

馬艷華

（濰坊市生態(tài)環(huán)境局諸城分局，山東 諸城 262200）

1 引言

排污許可制是固定污染源監(jiān)管制度體系的核心，全面實(shí)施排污許可制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項(xiàng)重要部署。作為生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容，排污許可制度按照“先試點(diǎn)、后推開，先發(fā)證、后到位”的總要求，對(duì)固定污染源實(shí)施“一證式”管理。污染源底數(shù)不清且管控不到位一直是環(huán)保工作的一塊短板，排污許可制度改革就是解決環(huán)境管理短板，提高固定污染源管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。

2 排污許可證申領(lǐng)與核發(fā)

生態(tài)環(huán)境部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，對(duì)排污單位按污染物產(chǎn)生量、排放量、對(duì)環(huán)境的影響程度等因素實(shí)施分類管理。2019年公布新版《固定污染源排污許可分類管理名錄》在重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的基礎(chǔ)上，將單個(gè)對(duì)環(huán)境影響很小，數(shù)量巨大，長(zhǎng)期游離于環(huán)保監(jiān)管視野之外的排污單位納入登記管理，從而實(shí)現(xiàn)固定污染源監(jiān)管全覆蓋[1]。

排污單位按照相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求，在全國(guó)排污許可證信息管理平臺(tái)上填報(bào)排污許可證申請(qǐng)表，到生態(tài)環(huán)境主管部門申請(qǐng)取得排污許可證。實(shí)行登記管理的排污單位不需要申請(qǐng)取得排污許可證，應(yīng)當(dāng)填報(bào)排污登記表，如實(shí)填報(bào)基本信息、污染物排放去向、執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及采取的污染防治措施等信息。排污單位應(yīng)按照排污許可證的要求建立環(huán)境管理制度，規(guī)范排污口、設(shè)置標(biāo)志牌；開展自行監(jiān)測(cè)，建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度，提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，如實(shí)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開污染物排放信息等[2]。核發(fā)人員對(duì)排污單位提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，對(duì)符合發(fā)證條件的企業(yè)頒發(fā)由全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)生成統(tǒng)一排污許可證編碼的排污許可證。排污許可強(qiáng)化源頭控制，過(guò)程監(jiān)管，將環(huán)保管理融入生產(chǎn)全過(guò)程，申領(lǐng)與核發(fā)排污許可證的過(guò)程，也是幫助管理人員理清每一個(gè)行業(yè)基本設(shè)備、工藝流程以及產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)的過(guò)程。

3 排污許可實(shí)施與監(jiān)管中存在的問(wèn)題

3.1 排污許可證申領(lǐng)審核水平有待提高

排污許可證申領(lǐng)登記工作由企業(yè)自行填報(bào)，實(shí)現(xiàn)“零費(fèi)用”申領(lǐng)。由于排污許可證表格較多，對(duì)專業(yè)知識(shí)水平要求較高、政策性強(qiáng)，部分企業(yè)中因缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，只好委托第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)填報(bào)，讓企業(yè)對(duì)排污許可申領(lǐng)存在抵觸心理，不積極、不主動(dòng)，甚至需要多次催辦。一部分企業(yè)害怕排污登記后被納入全面監(jiān)管，要接受全面檢查。還有企業(yè)因本身存在環(huán)境違法行為，不敢進(jìn)行排污登記。企業(yè)專業(yè)技術(shù)力量薄弱，第三方機(jī)構(gòu)魚龍混雜，難以按照要求開展填報(bào)工作，填報(bào)質(zhì)量難以保障。從2016年到2020年，生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布了75個(gè)排污許可技術(shù)規(guī)范和26個(gè)自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南，排污許可核發(fā)人員要在短時(shí)間內(nèi)掌握核發(fā)內(nèi)容，面臨極大的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致核發(fā)質(zhì)量參差不齊。部分企業(yè)存在填報(bào)內(nèi)容不完整、不規(guī)范、不真實(shí)等問(wèn)題[3]。后發(fā)證時(shí)代，通過(guò)組織技術(shù)服務(wù)的形式對(duì)排污許可證核發(fā)質(zhì)量進(jìn)行復(fù)核，對(duì)企業(yè)的填報(bào)進(jìn)行指導(dǎo)，勢(shì)在必行。

3.2 證后管理與監(jiān)管水平亟待提高

排污許可制要求企業(yè)按證自行監(jiān)測(cè)、自我管理、自證守法，環(huán)保部門依規(guī)核發(fā)、按證監(jiān)管。在各級(jí)環(huán)保部門的共同努力下，排污許可持證排污概念已逐步深入人心，環(huán)保部門核發(fā)隊(duì)伍逐漸成熟，但按證管理和按證監(jiān)管方面仍有很多不足。排污許可證包括了企業(yè)的生產(chǎn)工藝、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染治理設(shè)施、污染物種類及許可限值等一系列專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容，對(duì)企業(yè)和執(zhí)法人員要求較高。部分企業(yè)對(duì)排污許可認(rèn)識(shí)不足，重申領(lǐng)輕落實(shí)，按證管理落實(shí)不到位，部分企業(yè)存在改正或整改問(wèn)題未按期完成，未按時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告等現(xiàn)象。甚至有些企業(yè)將排污許可工作全權(quán)委托三方機(jī)構(gòu)代理，自身完全不了解排污許可證的內(nèi)容，不知道需要“按證管理”，更不知道如何“按證管理”。證后監(jiān)管方面，環(huán)境執(zhí)法部門參與排污許可審核少，未接受過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，依證監(jiān)管意識(shí)和能力普遍欠缺。加之基層技術(shù)力量不足、認(rèn)為排污許可證較為復(fù)雜，依證監(jiān)管缺乏經(jīng)驗(yàn)和操作性指導(dǎo)。

4 排污許可實(shí)施與監(jiān)管的完善對(duì)策

4.1 加大宣傳力度

2021年新實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》是構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，是落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任的有力舉措。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門通過(guò)宣傳標(biāo)語(yǔ)、宣傳海報(bào)等形式加大社會(huì)宣傳，拓展學(xué)習(xí)維度，充分利用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體等平臺(tái)，有針對(duì)性地組織開展宣傳工作，讓《條例》的核心內(nèi)容家喻戶曉，讓廣大群眾不但能了解排污許可制度，更是能積極利用排污許可這個(gè)平臺(tái)參與監(jiān)督，提供建議、意見，參與環(huán)保的共治。通過(guò)組織企業(yè)人員開展線上或線下培訓(xùn)，確保企業(yè)知曉其權(quán)利義務(wù)，促進(jìn)企業(yè)更好地落實(shí)相關(guān)要求。讓企業(yè)的環(huán)保意識(shí)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。以此為契機(jī)，大力推動(dòng)排污許可工作，全面落實(shí)排污許可一證式管理[4]。

4.2 強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任

排污許可證制度改革的目的之一是摒棄政府對(duì)企業(yè)“家長(zhǎng)式”和“保姆式”監(jiān)督把關(guān)，企業(yè)本著誠(chéng)信原則，通過(guò)承諾守法的方式落實(shí)污染治理，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律都對(duì)企業(yè)持證排污、按證排污做出了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于沒(méi)有取得排污許可證的，不得排放污染物，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。排污許可證是每個(gè)排污單位必須持有的“身份證”，排污許可“全覆蓋”的目的就是為排污單位營(yíng)造公平統(tǒng)一的守法環(huán)境，把污染物排放控制責(zé)任落實(shí)到具體排污單位頭上，通過(guò)加嚴(yán)要求、規(guī)范生產(chǎn)運(yùn)行和污染治理，推動(dòng)排污單位守法。排污許可證內(nèi)容既是排污單位所需要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保義務(wù)，也是一個(gè)守法的公開承諾，排污單位應(yīng)通過(guò)自行監(jiān)測(cè)、記錄臺(tái)賬、提交執(zhí)行報(bào)告等手段記錄污染排放情況，并按照規(guī)定將有關(guān)信息公開，自覺(jué)接受監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)按證排污。要通過(guò)排污許可證實(shí)施，建立從過(guò)程到結(jié)果的完整守法鏈條，不斷改進(jìn)治理和管理水平，主動(dòng)減少污染物排放。

4.3 強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

排污許可制度的改革，并不是某一個(gè)職能部門的事，而是涉及固定源管理的所有部門的事。核發(fā)排污許可證僅僅是管理的開端而不是結(jié)束，生態(tài)環(huán)境各部門應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境管理事前、事中、事后的協(xié)同配合。排污許可證核發(fā)部門要定期向環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)移交已核發(fā)排污許可證企業(yè)清單，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定具體執(zhí)法計(jì)劃，按照要求開展執(zhí)法檢查，對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的涉及排污許可證的問(wèn)題及時(shí)反饋至核發(fā)部門，核發(fā)部門核實(shí)后及時(shí)依法調(diào)整排污許可證，形成閉環(huán)管理，核發(fā)部門全面開展排污許可證核發(fā)質(zhì)量復(fù)核，提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加大對(duì)排污許可證后監(jiān)管工作的投入，加強(qiáng)監(jiān)管人員培訓(xùn)，完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力，將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計(jì)劃，探索執(zhí)行報(bào)告審計(jì)式檢查，實(shí)現(xiàn)排污許可證常態(tài)化執(zhí)法檢查。

5 結(jié)語(yǔ)

排污許可制度是被各國(guó)驗(yàn)證了的科學(xué)有效的環(huán)境管理工具，是我國(guó)環(huán)保管理由粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)化的結(jié)果。我國(guó)的排污許可制度經(jīng)過(guò)不斷的改革實(shí)踐，摸索積累，不斷完善，但還存在許多制度缺陷與技術(shù)難點(diǎn)，需要進(jìn)一步整合現(xiàn)有的各項(xiàng)管理制度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，通過(guò)核發(fā)和監(jiān)管，摸清固定污染源家底，真正做到“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)排放一個(gè)行業(yè)”，實(shí)現(xiàn)真正“全覆蓋”。