關(guān)于對龍華區(qū)排污許可證核發(fā)和管理的思考

張 宇

（深圳市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，廣東 深圳 518000）

從20世紀80年代后期開始，我國開始試點實施污染物排放許可制度，同時陸續(xù)發(fā)放排污許可證，由于缺乏具體的法律制度和政策保障，使得排污許可制度定位不明確，排污許可證的核發(fā)與實際監(jiān)管體制存在一定程度的脫節(jié)。直至近幾年，隨著人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的需求日益增長與周圍環(huán)境遲遲未能得到改善的矛盾不斷加深，國家相關(guān)部門發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》等文件，以及《排污許可管理辦法（試行）》，《排污許可管理條例》等管理性法規(guī)。

1 排污許可證的研究歷程與政策分析

1.1 排污許可證制度的研究歷程

我國排污許可制度的發(fā)展經(jīng)歷了三十多年，從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革，直到現(xiàn)在的全覆蓋，可以說開啟了固定污染源管理的新時代。

1.1.1 排污許可制度立法的產(chǎn)生階段（1972—1989年）

我國排污許可制度最早萌芽于上海。1985年4月19日通過的《上海市黃浦江上游水源保護條例》，標志著我國排污許可制度的產(chǎn)生。1988年發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》是第一部在國家層面規(guī)范排污許可證管理的規(guī)范性文件。1989年下發(fā)的《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》，這是排污許可制度首次涉足大氣污染防治領(lǐng)域。

1.1.2 排污許可制度立法的發(fā)展階段（1990—2012年）

自1990年起，全國許多地市陸續(xù)制定了排放水污染物許可證的管理辦法。1996年，《水污染防治法》中首次規(guī)定了排污申報登記制，第一次寫入法律。2003年，《中華人民共和國行政許可法》出臺，確立了行政許可制度。2004年發(fā)出《關(guān)于開展排污許可證試點工作的通知》，開展排污許可證試點工作，開啟了對于綜合許可的探索。2008年《水污染防治法》規(guī)定“國家實行排污許可制度”，由此開始，排污申報和排放許可證制度改為排污許可制度[1]。

1.1.3 排污許可制度立法的改革階段（2013—2019年）

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第一次在規(guī)定中確立排污許可管理制度。2015年修訂的《大氣污染防治法》明確規(guī)定“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定”，這是《排污許可管理條例》的直接立法依據(jù)。2017年，發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確了發(fā)放范圍與申請時限。2019年發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》，相較于2017版，主要是擴大了管理范圍，增加了登記管理類別，刪除了行業(yè)發(fā)放的時限要求。2020年發(fā)布并于2021年3月實施的《排污許可管理條例》是我國第一部專門規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)。

1.2 關(guān)于排污許可制度歷程和政策的思考

從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革成型，排污許可證立法是從水污染防治領(lǐng)域開始的，然后延伸至大氣污染防治領(lǐng)域，從最根本的水、氣出發(fā)，控制污染物排放總量，但是并沒有統(tǒng)一的行政許可規(guī)范。排污許可制度立法的發(fā)展階段經(jīng)歷了二十多年，也是逐步在探索和試點中，但并未在全國范圍內(nèi)推行。

排污許可制度在我國歷經(jīng)了幾十年的探索，制定了《排污許可管理條例》，這也是我國第一部專門規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)，也為執(zhí)行管理提出了更加明確的實施細則。在當前生態(tài)環(huán)境保護的形勢下，這部行政法規(guī)對打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)具有重要的推進作用。

2 龍華區(qū)排污許可制度的實施現(xiàn)狀和特點

2.1 龍華區(qū)排污許可制度的實施現(xiàn)狀

龍華區(qū)作為深圳的產(chǎn)業(yè)大區(qū)，企業(yè)規(guī)模僅次于寶安和龍崗等工業(yè)大區(qū)，轄區(qū)擁有電子信息、人工智能、生命健康、時尚創(chuàng)意四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》實施之前，排污許可制度在龍華區(qū)乃至整個深圳市的實施，基本上都是按照《廣東省排污許可管理辦法》的要求申領(lǐng)廣東省排污許可證的，并核發(fā)了一大批省排污許可證。2017年，對龍華區(qū)僅有的火力發(fā)電行業(yè)大唐寶昌公司申領(lǐng)核發(fā)了轄區(qū)內(nèi)第一張國家排污許可證；2018年對企業(yè)核發(fā)了國家排污許可證；2019年開展了對富士康區(qū)域內(nèi)企業(yè)及部分重污染企業(yè)核發(fā)工作，同年12月發(fā)布實施了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；直至2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》，要求各地區(qū)摸清2017年至2019年已完成排污許可證核發(fā)任務(wù)的火電、造紙等33個行業(yè)排污單位情況，清理無證排污單位，開展固定污染源清理整頓工作，并根據(jù)2019年版名錄，做好2020年排污許可發(fā)證和登記工作，做到“應(yīng)發(fā)盡發(fā)，應(yīng)登盡登”，最終實現(xiàn)全覆蓋[2]。

2.2 龍華區(qū)排污許可核發(fā)的特點

2020年，龍華區(qū)根據(jù)國家、廣東省和深圳市的要求，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)全面排查，以“二污譜”、“環(huán)評審批”、“竣工驗收”等各項數(shù)據(jù)為依據(jù)，通過制定行業(yè)模板、分行業(yè)對接、分批次指導(dǎo)、集中答疑解惑、企業(yè)一對一輔導(dǎo)等多方式，幫扶企業(yè)切實解決申報中的問題，逐步形成了行之有效的工作流程，提高了企業(yè)填報的成功率，確保排污許可的技術(shù)審核及登記發(fā)證的高效推進，做到逐個銷號、應(yīng)發(fā)盡發(fā)，不留死角，以新形式、新方法，新服務(wù)為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)送技術(shù)、送法規(guī)、送服務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)完成核發(fā)和登記工作，基本實現(xiàn)排污許可全覆蓋。

2020年是排污許可核發(fā)的收官之年，完成排污許可全覆蓋的同時，也是全面落實排污許可的開始之年。從龍華區(qū)核發(fā)企業(yè)的特點來看，核發(fā)企業(yè)基數(shù)大、行業(yè)多，簡化管理和重點管理的企業(yè)主要還是以紙制品制造類、印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)，金屬制品業(yè)、計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)為主，登記管理企業(yè)規(guī)模巨大，主要是以一些電子工業(yè)、塑料制造業(yè)、金屬制品業(yè)等行業(yè)為主。

3 龍華區(qū)排污許可實施過程中存在的問題以及核發(fā)和監(jiān)管對策研究

3.1 龍華區(qū)排污許可實施過程中存在的問題

從近幾年國家排污許可證的核發(fā)情況來看，龍華區(qū)企業(yè)還存在一定的問題。一是中小微企業(yè)管理水平低、環(huán)保意識相對薄弱，對自身的主體責任認識不到位，在排污許可證申領(lǐng)或登記時不積極、不主動，甚至出現(xiàn)不配合的現(xiàn)象。二是大部分企業(yè)按證執(zhí)行意識不強，缺乏相關(guān)專業(yè)環(huán)保人員和技術(shù)支撐，重申領(lǐng)輕落實，對許可證上要求的執(zhí)行報告和管理臺賬以及信息公開等工作，企業(yè)仍一無所知，部分企業(yè)產(chǎn)生“排污證就是一發(fā)了之，發(fā)完證就是一了百了，拿到證就是萬事大吉”的僥幸心理，并不能規(guī)范做到“按證排污”、“按證自管”，不能切實地把排污許可工作成效轉(zhuǎn)化為排污許可“一證式”管理的長效機制。三是對于政策執(zhí)行力度不夠，國家和地方均發(fā)布和修訂或者廢止了較多的制度和法規(guī)，但是企業(yè)缺乏對這些信息的掌握和了解，對排污許可制度政策比較陌生，誤以為辦理環(huán)評手續(xù)或持有地方污染物排放許可證即已完成排污許可證工作，無需再辦理或變更其他手續(xù)，往往是執(zhí)法上門才發(fā)現(xiàn)問題，才知曉需對自身手續(xù)進行完善[3]。這些問題都給證后監(jiān)管等工作帶來了很大的困難。

從制度上來看，龍華區(qū)乃至全國范圍內(nèi)的現(xiàn)狀也是值得思考的。一是環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接不足。出現(xiàn)了《深圳市建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批和備案管理名錄》（2021年版）和《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）之間存在部分行業(yè)無法對應(yīng)銜接的情況。環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目作為申請排污許可證的前提和重要依據(jù)；二是環(huán)評信息平臺與排污許可信息平臺銜接不足。環(huán)評審批平臺與排污許可管理平臺為兩套平臺，兩個平臺互不相通，需要分別提交資料，兩項制度在申請?zhí)峤毁Y料方面存在重復(fù)性，環(huán)評是排污許可的前提，但在排污許可平臺無法查看企業(yè)環(huán)評的相關(guān)信息和資料，導(dǎo)致信息不連通、不對稱、不銜接。

3.2 排污許可證核發(fā)和管理的對策思考

《排污許可管理條例》，是我國第一部專門規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)，為排污許可證的管理提供了更為詳細的細則和規(guī)定，填補了之前的空白，應(yīng)以貫徹落實《排污許可管理條例》為重要抓手，以排污許可“一證式”管理為目標，在強化監(jiān)督執(zhí)法、加快制度融合、提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、做好企業(yè)普法等方面加大力度。通過排污許可證核發(fā)監(jiān)管以實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與“三同時”制度的有機融合，將環(huán)?！叭瑫r”要求一并納入排污許可證管理，減少管理環(huán)節(jié)，強化排污許可證事中監(jiān)管，實現(xiàn)閉環(huán)管理模式。