“三線一單”在國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用

胡曉婉

（深圳市源清環(huán)境技術(shù)服務(wù)有限公司，廣東 深圳 518000）

“三線一單”是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)精細(xì)化管理、強(qiáng)化國(guó)土空間環(huán)境管控、推進(jìn)綠色發(fā)展高質(zhì)量的一項(xiàng)重要工作。2015年7 月，中央深改組第十四次會(huì)議提出“落實(shí)嚴(yán)守資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求。2017年中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)明確了“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，形成綠色發(fā)展方式和生活方式?！?018年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中，將“落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線硬約束，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為基本原則第一條。2019年1月18日，李干杰部長(zhǎng)在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)全面推進(jìn)全國(guó)“三線一單”編制和落地并制定指導(dǎo)意見?！苯刂?021年4月，全國(guó)31個(gè)省級(jí)單位“三線一單”生態(tài)環(huán)境管控方案內(nèi)容已經(jīng)全部公布。

“三線一單”為重大生態(tài)環(huán)境管理決策的實(shí)施和國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入等工作提供支撐，對(duì)提升生態(tài)環(huán)境管理能力、健全國(guó)土空間管理制度、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 “三線一單”管控體系與規(guī)劃環(huán)評(píng)的關(guān)系

1.1 “三線一單”對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)作用

生態(tài)環(huán)境部2019年12月發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ130-2019），此次發(fā)布的版本是對(duì)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ130-2014）的修訂，與原標(biāo)準(zhǔn)相比，新增了與“三線一單”工作的銜接，明確要求分析規(guī)劃實(shí)施后能否滿足生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。

從定位上看，“三線一單”是規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的上層次決策準(zhǔn)則。規(guī)劃環(huán)評(píng)是承上啟下的環(huán)境影響預(yù)防性準(zhǔn)入制度，對(duì)上銜接區(qū)域“三線一單”成果，論證規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)模和功能布局等的環(huán)境合理性，對(duì)下細(xì)化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單管控要求，為項(xiàng)目環(huán)評(píng)提供準(zhǔn)入指導(dǎo)[1]。

1.2 “三線一單”與國(guó)土空間規(guī)劃體系的銜接與反饋

根據(jù)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，編制國(guó)土空間規(guī)劃，要在全面摸清國(guó)土空間本底條件的基礎(chǔ)上，以資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)網(wǎng)格化適宜性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的規(guī)劃目標(biāo)。

“三線一單”中的“生態(tài)保護(hù)紅線”、與國(guó)土空間規(guī)劃中“三條控制線”劃定的“生態(tài)保護(hù)紅線”是完全銜接、保持一致的。此外、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線均是國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的重要規(guī)劃依據(jù)。“三線一單”劃定的環(huán)境管控單元與國(guó)土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)功能分區(qū)應(yīng)保持協(xié)調(diào)一致。鑒于兩者之間的反饋?zhàn)饔?，建議可以協(xié)同開展“三線一單”、國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作。

此外，按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第559號(hào)）的規(guī)定，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ130-2019）要求，規(guī)劃編制時(shí)需同步開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。規(guī)劃環(huán)評(píng)可以作為橋梁與反饋途徑，有助于更好地銜接“三線一單”與國(guó)土空間規(guī)劃[2]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃環(huán)評(píng)編制方法探索

2.1 國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)核心內(nèi)容識(shí)別

2020年實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ130-2019），為規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制提供了基本思路，規(guī)定了開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一般性原則、工作程序、內(nèi)容、方法和要求。國(guó)土空間規(guī)劃是宏觀層面的戰(zhàn)略性全域規(guī)劃，是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，是國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)和指導(dǎo)各類建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)。從內(nèi)容上看，規(guī)劃核心是劃定分區(qū)、空間布局，并未設(shè)置明確的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)指標(biāo)。編制國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，無(wú)法完全按照導(dǎo)則總綱要求進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，需要結(jié)合規(guī)劃的特點(diǎn)，識(shí)別評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，再據(jù)此找到評(píng)價(jià)方法。

以市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃為例，其核心工作是劃定“三區(qū)三線”——“三區(qū)”指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間；“三線”是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)也是圍繞這個(gè)核心，識(shí)別并評(píng)估環(huán)境影響。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系中“雙評(píng)價(jià)”對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用與影響

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)是“三區(qū)三線”，更側(cè)重空間尺度，通過(guò)對(duì)自然環(huán)境要素開展單項(xiàng)評(píng)價(jià)、集成評(píng)價(jià)，綜合反映區(qū)域資源環(huán)境承載能力的實(shí)際及其變化情況。適應(yīng)性評(píng)價(jià)則是根據(jù)資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)成果，對(duì)區(qū)域內(nèi)資源情況進(jìn)行檢驗(yàn)，并劃定區(qū)域內(nèi)土地合適的用地類型[3]。

國(guó)土空間規(guī)劃體系中的“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”，是通過(guò)對(duì)土地資源、水資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害、區(qū)位、海洋八項(xiàng)因素單項(xiàng)評(píng)價(jià)后再開展集成評(píng)價(jià)與綜合分析，最終判斷不同區(qū)域在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)方向的承載規(guī)模。

規(guī)劃環(huán)評(píng)中的“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”，更側(cè)重于總量尺度，是將“三線一單”作為生態(tài)環(huán)境方面規(guī)劃實(shí)施的總體指導(dǎo)要求，分析規(guī)劃實(shí)施支撐性、資源可利用（配置）上線和規(guī)劃實(shí)施主要環(huán)境影響要素（大氣、水等）污染物的允許排放量，結(jié)合現(xiàn)狀利用排放量、區(qū)域削減量，分析各評(píng)價(jià)時(shí)段剩余可利用資源量和剩余污染物的允許排放量。

兩者雖然側(cè)重不同，但目的一致，均是論證國(guó)土空間規(guī)劃方案環(huán)境影響合理性的工具和方法。且“雙評(píng)價(jià)”中集成評(píng)價(jià)分析的“生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)”，將全域范圍劃分生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)，生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能越重要，或水土流失等生態(tài)敏感性越高，且生態(tài)板塊的規(guī)模和集中程度越高，生態(tài)廊道的連通性越好，生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)越高。“雙評(píng)價(jià)”的部分成果可以作為國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)除“三線一單”中的生態(tài)保護(hù)紅線以外的生態(tài)方面的評(píng)價(jià)依據(jù)。

3 “三線一單”在國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

3.1 對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)指標(biāo)的應(yīng)用

“三線一單”強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，為空間的發(fā)展和管控發(fā)揮約束性起到了指引作用，對(duì)于區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、污染控制、風(fēng)險(xiǎn)防控等可提前謀劃、預(yù)先布局[4]。國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)充分吸收“三線一單”的成果和要求，并通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃主體的溝通反饋機(jī)制，傳遞到規(guī)劃編制過(guò)程中。

“三線一單”劃定了資源利用上線與環(huán)境質(zhì)量底線，這兩條線主要以能耗水耗總量強(qiáng)度控制目標(biāo)及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為體現(xiàn)形式，由上至下傳達(dá)環(huán)境質(zhì)量底線及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染控制最低要求。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域污染防治計(jì)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃，綜合設(shè)置國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.2 對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)的作用

規(guī)劃環(huán)評(píng)中的預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)部分，主要針對(duì)環(huán)境影響識(shí)別出的資源、生態(tài)、環(huán)境要素，開展多情景的影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃特點(diǎn)，建議以規(guī)劃時(shí)段（近期、遠(yuǎn)期）為情景，結(jié)合規(guī)劃中不同時(shí)段的規(guī)劃指標(biāo)及主要建設(shè)內(nèi)容，以發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局為核心，判斷規(guī)劃實(shí)施的人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模增加、城市功能布局對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

從總量上，重點(diǎn)分析人口變化、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模增大對(duì)生態(tài)環(huán)境的沖擊，采用定性與定量分析相結(jié)合方式，預(yù)測(cè)城市水、土地、能源等規(guī)劃實(shí)施支撐性資源的需求量和主要污染物的產(chǎn)生量、排放量，分析是否滿足資源利用上線與環(huán)境質(zhì)量底線。

從空間上，從城市總體格局方面分析城市建設(shè)空間結(jié)構(gòu)是否符合生態(tài)環(huán)保要求，“三線”劃分是否合理，重大設(shè)施布局是否合理等，對(duì)比城市功能布局與“三線一單”環(huán)境管控單元空間的位置關(guān)系?！叭€一單”最終劃定為三類——優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元、一般管控單元，并從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源開發(fā)效率四個(gè)維度形成生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

規(guī)劃環(huán)評(píng)可運(yùn)用GIS疊加分析國(guó)土空間總體規(guī)劃分區(qū)、功能布局與“三線一單”中大氣管控分區(qū)、水環(huán)境管控分區(qū)及綜合管控單元的位置關(guān)系，統(tǒng)計(jì)規(guī)劃分區(qū)與“三線一單”重疊區(qū)域面積，識(shí)別“三線一單”中的優(yōu)先保護(hù)單元與規(guī)劃功能分區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)的空間位置關(guān)系，判斷是否有功能定位不協(xié)調(diào)、管控要求相矛盾的區(qū)域。若有，則建議與規(guī)劃編制單位溝通調(diào)整規(guī)劃方案，或明確提出該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)要求。判斷重點(diǎn)管控單元、一般管控單元內(nèi)的規(guī)劃功能，規(guī)劃實(shí)施應(yīng)符合對(duì)應(yīng)的重點(diǎn)管控單元、一般管控單元的管控要求。

4 結(jié)論

“三線一單”是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的核心，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土資源開發(fā)、保護(hù)與利用的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性指導(dǎo)，國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)評(píng)可作為兩者的橋梁與反饋途徑，有助于更好的銜接“三線一單”與國(guó)土空間規(guī)劃。

在編制國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)，應(yīng)基于總綱的要求，并結(jié)合規(guī)劃特點(diǎn)，圍繞“三區(qū)三線”，以發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局為核心，判斷規(guī)劃實(shí)施的人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模增加、城市功能布局對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。充分利用“雙評(píng)價(jià)”中的生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)估結(jié)果，作為規(guī)劃方案對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)方面影響的評(píng)價(jià)依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)評(píng)價(jià)“三線一單”中環(huán)境管控單元與規(guī)劃功能分區(qū)的相符性，并對(duì)不一致的地方提出規(guī)劃調(diào)整建議。