煙草商業(yè)系統(tǒng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)部規(guī)制及落地路徑研究*

文/朱炎炳 楊鵬飛（湖南省煙草專賣局[公司]）

在中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下，“法治中國(guó)”建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)下國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中最重要的命題之一。煙草行業(yè)要緊跟時(shí)代步伐，“全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)，進(jìn)一步提高行業(yè)工作法治化水平”?！蛾P(guān)于全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)的意見》要求煙草行業(yè)“構(gòu)建法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系”，樹立法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，為法律風(fēng)險(xiǎn)防控創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)施有效的法律風(fēng)險(xiǎn)控制。目前，在煙草行業(yè)存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)隱患，部分干部職工法治意識(shí)不強(qiáng)，不善于用法治思維想問題、用法治方式解決問題，導(dǎo)致不規(guī)范問題時(shí)有發(fā)生；法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系存在“兩張皮”現(xiàn)象，法律風(fēng)險(xiǎn)防控未真正融入日常業(yè)務(wù)工作中，致使法律風(fēng)險(xiǎn)未能真正防控到位，如行政執(zhí)法中還存在不作為、亂作為現(xiàn)象，企業(yè)資金監(jiān)管不到位導(dǎo)致擅自挪用現(xiàn)象等。在煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中，需要警惕行業(yè)內(nèi)的這些法律風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)之進(jìn)行嚴(yán)格防控，做到對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，對(duì)自己和手中的權(quán)力負(fù)責(zé)。

目前，雖然已有部分學(xué)者對(duì)煙草行業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控問題進(jìn)行了初步探索，例如左勝超針對(duì)重慶市煙草行業(yè)的現(xiàn)狀總結(jié)了重慶市煙草行業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)，并有針對(duì)性地提出了部分解決方案，尹文虎則對(duì)山東省煙草行業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)作了分析與論證，胡蕊對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研判。另外也已經(jīng)存在一些關(guān)于煙草商業(yè)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制的文章，例如有學(xué)者建議開展法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系督導(dǎo)工作，并將具體落實(shí)情況納入年度考核，實(shí)施相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施等；也有學(xué)者提到要加強(qiáng)管理、完善考核；還有學(xué)者提出了監(jiān)控機(jī)制的建立以及考核等方式。但這些文章的研究探討不夠深入?？傮w來說，現(xiàn)有研究仍然不足，一方面對(duì)克服煙草行業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的理論面不夠開闊，使問題解決的理論體系不夠充實(shí)，另一方面從內(nèi)容上看有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的線性問題，缺乏整體性、全局性的問題解構(gòu)思路。

一、煙草商業(yè)系統(tǒng)法律風(fēng)險(xiǎn)檢視

法律風(fēng)險(xiǎn)由于具體行業(yè)和環(huán)境不同，風(fēng)險(xiǎn)來源不同，具有不同的含義，例如當(dāng)情景為境外投資時(shí)，李飛將法律風(fēng)險(xiǎn)定義為“因?yàn)閷?duì)東道國(guó)法律不熟悉，以及對(duì)其變化的不適應(yīng)而帶來的風(fēng)險(xiǎn)?！痹跓煵萆虡I(yè)系統(tǒng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)防控中，則可以采用馮延超、梁萊歆對(duì)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的定義，該定義較為全面地歸納了在企業(yè)中對(duì)法律防控的內(nèi)容和特征，他們認(rèn)為“法律風(fēng)險(xiǎn)是指企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，由于疏于法律審查，未按法律法規(guī)和合同約定行使權(quán)利、履行義務(wù)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛、訟訴仲裁和違規(guī)處分，可能造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)和名譽(yù)上的重大損失。”煙草商業(yè)系統(tǒng)的法律風(fēng)險(xiǎn)主要由經(jīng)營(yíng)性法律風(fēng)險(xiǎn)與行政性法律風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成。

（一）經(jīng)營(yíng)性法律風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)營(yíng)性法律風(fēng)險(xiǎn)指的是煙草商業(yè)系統(tǒng)在維護(hù)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和對(duì)外商業(yè)貿(mào)易中可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)性法律風(fēng)險(xiǎn)涵蓋面極廣，涉及煙草商業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)中的方方面面，也隨著不同系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)習(xí)慣而有所不同，難以具體細(xì)致地羅列，卻逃不開以下幾個(gè)領(lǐng)域。

（1）營(yíng)銷領(lǐng)域。重點(diǎn)防范濫用專賣法賦予的市場(chǎng)壟斷地位，卷煙銷售中的不規(guī)范行為；不規(guī)范煙草廣告行為，在法律法規(guī)禁止的場(chǎng)所、媒體發(fā)布煙草廣告等法律風(fēng)險(xiǎn)。

（2）煙葉生產(chǎn)領(lǐng)域。重點(diǎn)防范煙葉種植收購(gòu)合同不規(guī)范、與煙農(nóng)合作社的經(jīng)營(yíng)和法律關(guān)系梳理不清、煙草公司直接插手合作社業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理、煙草系統(tǒng)員工直接在合作社任職等法律風(fēng)險(xiǎn)，具體包括烤煙種植合同法律風(fēng)險(xiǎn)等。

（3）合同管理領(lǐng)域。合同管理是一件極為復(fù)雜的事情，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往是合同雙方為了己方利益而激烈爭(zhēng)奪的戰(zhàn)場(chǎng)，雖然煙草公司（或?qū)Ｙu局）具有足夠強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)地位，使在合同的商議和簽訂中具有較高的話語權(quán)，但也需要根據(jù)《民法典》合同編的法律規(guī)范以及相關(guān)司法解釋等法律文件謹(jǐn)防合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其要注意使用規(guī)范的法律用語和時(shí)限，例如區(qū)別“定金”與“訂金”，注意訴訟時(shí)效的期限，受到欺詐的撤銷權(quán)必須在知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由的一年內(nèi)行使等。

（4）勞動(dòng)用工領(lǐng)域。勞動(dòng)用工領(lǐng)域往往也是發(fā)生法律糾紛的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)員工的管理一定要符合《勞動(dòng)法》的要求，從員工聘用到辭退，再到員工的考核、晉升與獎(jiǎng)懲，例如，要在員工入職一個(gè)月內(nèi)簽訂勞動(dòng)合同以防止加倍支付勞動(dòng)報(bào)酬，對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公司利益的員工解除勞動(dòng)合同需要事先在規(guī)章制度或員工手冊(cè)中對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)、重大損害等情形作出明確量化的規(guī)定，并保留相關(guān)依據(jù)以避免出現(xiàn)舉證不能的風(fēng)險(xiǎn)等。另外，還要注意關(guān)鍵崗位員工的強(qiáng)制休假制度、定期崗位輪換制度和掌握國(guó)家秘密或重要商業(yè)秘密的員工離崗的限制性規(guī)定，簽訂保密協(xié)議和競(jìng)業(yè)限制條款以防止員工離職后對(duì)公司的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等造成損害和泄露等。

（5）重大決策經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)領(lǐng)域。對(duì)于重大決策需要保持高度警惕，要注重國(guó)家政策與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，注意法律合規(guī)性。

（6）管理規(guī)范領(lǐng)域。一方面對(duì)公司的日常經(jīng)營(yíng)要保持有序，例如嚴(yán)格把關(guān)有關(guān)公章保管、使用的制度，杜絕盜蓋偷蓋等可能嚴(yán)重危及企業(yè)利益的行為。另一方面，對(duì)于公司內(nèi)部的爭(zhēng)議和分歧要通過公司章程規(guī)定的程序解決，并按照規(guī)定通知股東，以避免所形成的決議無效。

（7）知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。一方面需要保護(hù)自己公司的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，對(duì)內(nèi)部的商業(yè)秘密進(jìn)行物理性的隔離，防止被他人竊取，及時(shí)申報(bào)著作權(quán)、專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)，防止被他人搶先注冊(cè)，另一方面要尊重他人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，避免在宣傳資料上使用他人的產(chǎn)品圖片和文字說明等。

（二）行政性法律風(fēng)險(xiǎn)

行政性法律風(fēng)險(xiǎn)是煙草商業(yè)系統(tǒng)在履行行政法律法規(guī)賦予的法律職責(zé)時(shí)可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)，這是由煙草商業(yè)系統(tǒng)的獨(dú)特地位決定的，根據(jù)《煙草專賣法》以及相關(guān)條例的規(guī)定，國(guó)家對(duì)煙草行業(yè)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，煙草商業(yè)系統(tǒng)和煙草專賣局實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”的運(yùn)營(yíng)模式，即煙草商業(yè)系統(tǒng)和煙草專賣局是合署辦公，分別行使企業(yè)銷售經(jīng)營(yíng)和專賣執(zhí)行管理兩種職能。在部分零售商或者在公眾看來，這兩塊牌子其實(shí)是“一回事”，煙草商業(yè)系統(tǒng)要做的并非是解釋此種說法的嚴(yán)謹(jǐn)與否，這樣的行為似乎有推皮球、甩責(zé)任的嫌疑，畢竟煙草商業(yè)系統(tǒng)和煙草專賣局確實(shí)存在著并不簡(jiǎn)單的聯(lián)系，而是要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)防控相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，凈化市場(chǎng)環(huán)境，為煙草行業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，從行為上給公眾一個(gè)滿意的答復(fù)。因此，煙草商業(yè)系統(tǒng)有著獨(dú)特的地位需要對(duì)行政性法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。

行政性法律風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于對(duì)行政法律法規(guī)的合規(guī)性要求，而這些法律淵源大部分為煙草專賣法律法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法》等。這些法律法規(guī)賦予了煙草行政監(jiān)管部門對(duì)煙草市場(chǎng)行政監(jiān)管的權(quán)力，但行政權(quán)力與民法所賦予的權(quán)利不同，權(quán)利行使與否本身也屬于權(quán)利的范圍，而行政權(quán)力要求“法無明文授權(quán)不可為，法有明文規(guī)定必須為”，法律的賦權(quán)對(duì)行政監(jiān)管部門而言必須履行相應(yīng)的職責(zé)。這對(duì)行政監(jiān)管部門來說，就產(chǎn)生了第一類法律風(fēng)險(xiǎn)，不履職或者履職不力的風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力是一把雙刃劍，權(quán)力不恰當(dāng)?shù)男惺箤?duì)行政相對(duì)人乃至社會(huì)都可能造成不可挽回的損害，例如湖南某城管在執(zhí)法時(shí)用秤砣打死了瓜農(nóng)事件，引起了輿論的軒然大波，對(duì)被害人、政府形象、公權(quán)力都造成了巨大的傷害。權(quán)力的行使必須要受到限制，必須遵守相應(yīng)的法律程序，正義需要用看得見的方式來行使，這即是第二類法律風(fēng)險(xiǎn)，違反“正當(dāng)程序”原則。煙草行政監(jiān)管部門在行使職權(quán)中，需要重視在執(zhí)法過程中的細(xì)節(jié)，尤其是煙草監(jiān)管部門由于掌控著零售商的貨源因而相對(duì)于其他監(jiān)管部門更具有強(qiáng)權(quán)力的屬性，更需要保持克制。然而總有部分行政監(jiān)管人員由于自身法律素質(zhì)不夠，或者“重實(shí)體，輕程序”的錯(cuò)誤觀念，在執(zhí)法過程中表現(xiàn)得非?！半S意”，穿著不規(guī)范、證件佩戴不規(guī)范甚至不佩戴證件檢查，法律文書記錄不全不準(zhǔn)等問題，無疑這些程序性的問題都是可以避免的，然而總有類似不規(guī)范的問題出現(xiàn)，留下執(zhí)法合法性的隱患，同時(shí)也對(duì)部門形象和公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。而第三類法律風(fēng)險(xiǎn)最不應(yīng)該發(fā)生但卻總是無法避免的，那就是行政監(jiān)管人員知法犯法、濫用職權(quán)、徇私舞弊，將權(quán)力作為為自己圖謀不法利益的工具。煙草監(jiān)管管理部門作為“強(qiáng)權(quán)力”部門，外部接觸少，很少成為輿論監(jiān)管的矛頭所在，缺乏外部有效制衡，零售商畏懼權(quán)力，尤其煙草具有較高的利潤(rùn)空間，在利益的驅(qū)使下，一些意志不夠堅(jiān)定、權(quán)力觀念不正確的人員，容易被腐蝕，產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗行為。這類法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府形象、社會(huì)和市場(chǎng)的危害最大，主觀惡性也最為強(qiáng)烈，需要極為警惕。

二、內(nèi)部規(guī)制理論防控法律風(fēng)險(xiǎn)的主要理論與機(jī)制

煙草商業(yè)系統(tǒng)防控法律風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)不同的法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)癥下藥固然是需要的，但更重要的是從結(jié)構(gòu)和根本上出發(fā)，提升治理水平，優(yōu)化治理模式，建構(gòu)治理體系。國(guó)家煙草局負(fù)責(zé)我國(guó)煙草行業(yè)的煙草專賣管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，是煙草行業(yè)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。而中國(guó)煙草總公司則負(fù)責(zé)煙草專賣品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口貿(mào)易，對(duì)煙草行業(yè)的監(jiān)管亦負(fù)有職責(zé)。兩個(gè)單位合署辦公，要探究煙草行業(yè)治理能力與治理體系的現(xiàn)代化途徑，需要從公司內(nèi)部的規(guī)制和治理研究中汲取養(yǎng)分。

（一）企業(yè)內(nèi)部控制理論

2008年，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范〉的通知》，要求上市公司、鼓勵(lì)非上市公司施行該規(guī)范。企業(yè)內(nèi)部控制理論是指企業(yè)董事會(huì)、管理層和其他員工在一定的控制環(huán)境下，通過履行牽制與約束、防護(hù)與引導(dǎo)、監(jiān)督與影響、衡量與評(píng)價(jià)等職能，旨在實(shí)行企業(yè)報(bào)告的可靠性、法律的遵循性、經(jīng)營(yíng)的效率性、資產(chǎn)的安全性和發(fā)展的戰(zhàn)略性等目標(biāo)而產(chǎn)生的一項(xiàng)企業(yè)管理活動(dòng)。企業(yè)內(nèi)部控制理論用于防范企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這與煙草商業(yè)系統(tǒng)防范法律風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)相一致，能夠有效武裝煙草商業(yè)系統(tǒng)對(duì)提升治理水平的理論彈藥庫(kù)。美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告全國(guó)委員會(huì)的發(fā)起組織委員會(huì) (COSO) 于2004年9月發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架》，是企業(yè)控制理論的重要成果，為企業(yè)風(fēng)控提供重要參考，而我國(guó)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》立足我國(guó)國(guó)情指導(dǎo)企業(yè)分別從以下五個(gè)方面來防控風(fēng)險(xiǎn)。第一，建立職責(zé)分工和科學(xué)制衡的治理結(jié)構(gòu)和決議規(guī)則，以創(chuàng)造效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力兼?zhèn)涞膬?nèi)部環(huán)境；第二，在全面收集信息的基礎(chǔ)上，展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第三，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，通過有效地控制方法和措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。第四，通過建立明確且有效的信息與溝通制度，保證各項(xiàng)程序的銜接和運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，信息傳遞真實(shí)準(zhǔn)確。最后，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)且明確職責(zé)權(quán)限，及時(shí)發(fā)掘和抑制正在產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，公司在建立內(nèi)控制度時(shí)，并不是將內(nèi)控強(qiáng)度設(shè)置得越高越好，而是要考慮到公司對(duì)內(nèi)控制度的執(zhí)行力問題，內(nèi)控強(qiáng)度過高而無法執(zhí)行或者嚴(yán)重影響公司的運(yùn)營(yíng)時(shí)，對(duì)公司的發(fā)展反而是負(fù)面的，因此必須重視內(nèi)控中成本與效益的問題，掌握好風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的“尺度”問題。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化管理理論

“標(biāo)準(zhǔn)化管理是指通過對(duì)重復(fù)性事物和概念的制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的一種管理方法。”煙草商業(yè)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化管理要求對(duì)技術(shù)、管理、工作等重復(fù)活動(dòng)建立規(guī)則和程序，并在宣貫實(shí)施、監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)和改進(jìn)的閉環(huán)管理過程中建立標(biāo)準(zhǔn)化的文件。法律風(fēng)險(xiǎn)管理是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制的核心內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)化理論嚴(yán)格來講并不完全屬于企業(yè)內(nèi)部規(guī)制理論范圍內(nèi)，但卻可以在內(nèi)部規(guī)制中發(fā)揮作用，因此將該理論也作為內(nèi)部規(guī)制的理論來探討。利用標(biāo)準(zhǔn)化管理模式可以降低操作人員面對(duì)問題的不確定性與不穩(wěn)定性，將法律法規(guī)的內(nèi)容具化到工作人員的行為標(biāo)準(zhǔn)之中，從而減少工作人員因法律知識(shí)不足或主觀誤判而出現(xiàn)違規(guī)違法行為的情況。煙草行業(yè)安全生產(chǎn)工作通過標(biāo)準(zhǔn)化管理，降低了煙草行業(yè)各類重特大安全責(zé)任事故的發(fā)生率，也證實(shí)了標(biāo)準(zhǔn)化管理的作用。

標(biāo)準(zhǔn)化管理要求建立一套具有科學(xué)性、規(guī)范性、可操作性的“標(biāo)準(zhǔn)”，首先需要通過深入調(diào)研，廣泛吸收各方包括業(yè)務(wù)主管單位的工作人員、客戶以及其他相關(guān)參與人等主體的意見，確定標(biāo)準(zhǔn)體系，了解實(shí)踐真實(shí)狀況，才能使標(biāo)準(zhǔn)不脫離實(shí)際、可操作，再以法律相關(guān)規(guī)定為指導(dǎo)，研制標(biāo)準(zhǔn)，邀請(qǐng)專家學(xué)者充分論證與仔細(xì)評(píng)審，以工作范式或規(guī)則的形式形成標(biāo)準(zhǔn)。通過試點(diǎn)驗(yàn)證，如得到良好的效益，則對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行廣泛推廣、收集反饋以完善標(biāo)準(zhǔn)，最終形成具有地區(qū)指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行為。在當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)化管理文件的操作規(guī)則中，雖然已經(jīng)包含了法律風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，但可能存在不完整、不充分等情形，現(xiàn)在煙草農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與物流標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成果，但煙草商業(yè)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的研究深度與精細(xì)化水平不足，現(xiàn)行法律風(fēng)險(xiǎn)清單存在一些問題，包括法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不盡充分或表述不盡合理、法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施針對(duì)性不強(qiáng)或不夠規(guī)范等問題，需要在融入業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)過程中，對(duì)業(yè)務(wù)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)防控措施等進(jìn)一步梳理和完善。

三、株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控落地路徑

煙草商業(yè)系統(tǒng)通過豐富的實(shí)踐，對(duì)運(yùn)營(yíng)和交易出現(xiàn)的法律問題進(jìn)行總結(jié)和分析可以判斷出具體法律風(fēng)險(xiǎn)的來源與程度大小，而通過經(jīng)驗(yàn)可以減少在相同或類似行為中法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損害的頻率，但如果僅以經(jīng)驗(yàn)防控法律風(fēng)險(xiǎn)是不足的，也是不負(fù)責(zé)任的，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在“快車道”中，社會(huì)的變化極快，僅靠經(jīng)驗(yàn)難以應(yīng)對(duì)社會(huì)變化產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)，例如電子煙的出現(xiàn)曾風(fēng)靡一時(shí)，直到發(fā)現(xiàn)其危害甚于卷煙制品而被國(guó)家所禁止，因此，需要站在煙草行業(yè)宏觀全局再探討如何提升法律風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（一）運(yùn)用企業(yè)內(nèi)部控制理論加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)性

企業(yè)內(nèi)部控制理論是在企業(yè)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的理論，如何綜合性地提升法律風(fēng)險(xiǎn)防控能力需要運(yùn)用企業(yè)內(nèi)部控制理論，而株洲市在這一方面做出積極探索，并取得了明顯的成效，具有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)可用于其他地區(qū)的煙草商業(yè)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，在制度中明確職責(zé)，將權(quán)利和職責(zé)落實(shí)到各責(zé)任單位。株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)一方面將法律風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的方針、目標(biāo)融合，修改企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范，讓標(biāo)準(zhǔn)化管理、法律風(fēng)險(xiǎn)防控成為全員日常行為；另一方面將法律風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的組織機(jī)構(gòu)融合，確定相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)，通過組織制度來確保法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施的落地執(zhí)行。第二，全方位地展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)通過對(duì)全省系統(tǒng)內(nèi)營(yíng)銷、煙葉生產(chǎn)、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、勞動(dòng)用工、重大決策經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)、管理規(guī)范、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信訪、網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警和處置等全方位領(lǐng)域中的法律風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，充分了解了湖南省煙草行業(yè)所存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，運(yùn)用多種科學(xué)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)建立和實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)內(nèi)部各責(zé)任單位和全體員工的業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核和客觀評(píng)價(jià)，將考評(píng)結(jié)果作為確定員工薪酬以及職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)、降級(jí)、調(diào)崗、辭退等的依據(jù)。第四，通暢信息與溝通，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)通過構(gòu)建信息平臺(tái)，將所有煙草零售商的守法與違法信息進(jìn)行歸集和整合，該系統(tǒng)還可自動(dòng)分析某煙草零售商的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)與區(qū)域內(nèi)、行業(yè)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，通過該平臺(tái)，增強(qiáng)了信息收集和整合的能力。第五，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)認(rèn)真落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨委和紀(jì)委對(duì)公司成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，通過參加民主生活會(huì)、述職述廉、民主評(píng)議等方式，督促領(lǐng)導(dǎo)人員謹(jǐn)慎用權(quán)。

（二）加深標(biāo)準(zhǔn)化文件精細(xì)化為法律風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警

實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理是落實(shí)國(guó)家局及省局關(guān)于提升煙草商業(yè)企業(yè)規(guī)范化管理水平的客觀要求，是煙草商業(yè)企業(yè)提升運(yùn)作水平、提高客戶滿意度的必然選擇，也是保障煙草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求和塑造行業(yè)良好社會(huì)形象的舉措。在標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)施過程中，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)將法律風(fēng)險(xiǎn)管理的落地應(yīng)用與標(biāo)準(zhǔn)化體系融合，一方面，將法律風(fēng)險(xiǎn)管理與標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)現(xiàn)協(xié)同一體化，例如將法律風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督檢查與標(biāo)準(zhǔn)化體系監(jiān)督檢查兩種機(jī)制同時(shí)統(tǒng)一開展，將法律風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)化體系一體化實(shí)施等；另一方面，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施融入標(biāo)準(zhǔn)化文件的操作流程，例如將有關(guān)合同效力的法律風(fēng)險(xiǎn)融入對(duì)合同相對(duì)人主體資格審核的標(biāo)準(zhǔn)化文件中。兩者一動(dòng)一靜，相輔相成，動(dòng)靜結(jié)合，既提高了工作效率，也有效提高了法律風(fēng)險(xiǎn)的防控和規(guī)避能力。

在管理模式方面，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范》進(jìn)行了修訂，并同時(shí)編制了《法律風(fēng)險(xiǎn)管理指南》，其中，風(fēng)險(xiǎn)管理歸口部門與標(biāo)準(zhǔn)化體系歸口部門協(xié)調(diào)合作，共同編修兩個(gè)文件以及共同完成培訓(xùn)宣貫、監(jiān)督檢查、改進(jìn)評(píng)價(jià)方式等工作，同時(shí)，在法律風(fēng)險(xiǎn)管理和標(biāo)準(zhǔn)化管理制度中明確組織協(xié)調(diào)、機(jī)制協(xié)同等相關(guān)內(nèi)容的要求，并將法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施融入到標(biāo)準(zhǔn)化體系文件的具體操作規(guī)程中，在一系列工作中，實(shí)現(xiàn)了“組織協(xié)調(diào)、機(jī)制協(xié)同、制度規(guī)范”的要求。具體而言，在參考國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)文件《企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理指南》的基礎(chǔ)上，結(jié)合煙草企業(yè)特點(diǎn)及省局《商業(yè)系統(tǒng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控辦法》相關(guān)規(guī)定，在落實(shí)法律風(fēng)險(xiǎn)管理與標(biāo)準(zhǔn)化管理一體化管理的要求下，制定《法律風(fēng)險(xiǎn)管理指南》，該文件的主要內(nèi)容包括：術(shù)語和定義、法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架和要素、法律風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制和主要方法工具說明等。

在融合方法方面，株洲市煙草商業(yè)系統(tǒng)在“法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施與標(biāo)準(zhǔn)化文化融合方法及示例說明”、《法律風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施規(guī)范》兩個(gè)文件中，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施嵌入到標(biāo)準(zhǔn)化文件的流程環(huán)節(jié)，作為流程活動(dòng)的基本組成，并規(guī)范法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施在標(biāo)準(zhǔn)化文件中流程環(huán)節(jié)的工作要求和具體操作規(guī)程，明確流程環(huán)節(jié)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵崗位責(zé)任和相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)“流程嵌入、操作標(biāo)準(zhǔn)、崗位落地”的要求。具體而言，在《法律風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施規(guī)范》中，規(guī)范法律風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)化要求的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法律風(fēng)險(xiǎn)防控與標(biāo)準(zhǔn)化管理融合的方法與其相應(yīng)的實(shí)例說明。同時(shí)，針對(duì)不同業(yè)務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)情形、管理特點(diǎn)和各地市公司實(shí)際情況，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控落地的措施融合進(jìn)各個(gè)單位的標(biāo)準(zhǔn)化文件、制度體系文件、法律風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)且專業(yè)化程度較高領(lǐng)域（如廣告、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)用工等）的專項(xiàng)指引和法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較為零散但責(zé)任相對(duì)集中的重要崗位的崗位責(zé)任書中，以提高煙草商業(yè)系統(tǒng)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

注釋

①經(jīng)營(yíng)性法律風(fēng)險(xiǎn)可參考國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)發(fā)布的《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與實(shí)施指南》（GB/T24353-2009）。

②2013年湖南郴州臨武縣城管局工作人員廖某在執(zhí)法過程中，與該縣南強(qiáng)鎮(zhèn)蓮塘村村民鄧某夫婦發(fā)生沖突，造成鄧某死亡，案號(hào)：（2014）郴刑一終字第16號(hào)。

③要素包括管理原則、組織職責(zé)、管理流程、溝通報(bào)告、法治文化、制度文件與信息系統(tǒng)等。

④法律風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制包括法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制（定期/不定期）、重大法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與監(jiān)督檢查機(jī)制、法律風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)審查機(jī)制、法律風(fēng)險(xiǎn)變化提示或預(yù)警機(jī)制、法律風(fēng)險(xiǎn)事件（糾紛案件等）報(bào)告機(jī)制、法律風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)改進(jìn)機(jī)制等。

⑤《法律風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施規(guī)范》是為全省的標(biāo)準(zhǔn)化文件，是對(duì)《企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理指南》的實(shí)施細(xì)則規(guī)定。