超長期特別國債與國家發(fā)展戰(zhàn)略：分析與展望1

摘要：2024年《政府工作報告》提出，將于今年發(fā)行1萬億元超長期特別國債，并且將會在未來幾年連續(xù)發(fā)行。我國過往數(shù)次發(fā)行超長期特別國債，都是為了應(yīng)對當(dāng)時的重大經(jīng)濟挑戰(zhàn)。從資金投向和發(fā)行程序執(zhí)行效率等來看，本輪特別國債的發(fā)行是為了呼應(yīng)國家未來的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是提高新質(zhì)生產(chǎn)力、增強發(fā)展新動能的重大舉措。

關(guān)鍵詞：超長期特別國債 新質(zhì)生產(chǎn)力 發(fā)展新動能

2024年《政府工作報告》提出，為更好地推進我國強國建設(shè)及民族復(fù)興進程，將于今年開始連續(xù)發(fā)行超長期特別國債。此前，超長期特別國債作為不納入財政赤字核算的政策工具，多用于補充財政收入。充分發(fā)揮其時限長、靈活性強等特點，這與我國當(dāng)前正在積極推進的多項國家級重點項目的資金需求十分切合。這些項目普遍具有項目年限長、資金需求大等特點，從而可能對當(dāng)前財政系統(tǒng)造成一定壓力。超長期特別國債的發(fā)行，搭配抵押補充貸款（PSL）、地方政府專項債等政策工具，有助于緩解央地財政壓力，提高財政收支靈活性，為我國現(xiàn)代化事業(yè)提供堅實的資金保障。

本輪超長期特別國債發(fā)行的特點

超長期特別國債主要特點可以歸納為兩個：債券發(fā)行期限不短于10年，即“超長期”；用途不同于普通國債，主要用于國家重大戰(zhàn)略實施等特殊用途，即“特別”。

（一）超長期

本輪超長期特別國債期限不短于10年，具有較長的時間跨度。我國的超長期國債首次發(fā)行于2001年，期限為15年期與20年期；2009年，我國首次發(fā)行期限為50年期的超長期國債；自2016年以來，超長期國債的發(fā)行規(guī)模明顯增加，且以30年期和50年期為主。時間上的大跨度，使得超長期國債具有優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)、持續(xù)有效推動長期大型項目建設(shè)、有力支持民生及經(jīng)濟等作用。本輪超長期特別國債，期限基本覆蓋了當(dāng)前正在大力推進的幾大長期重點國家級項目，例如“三大工程”與“東數(shù)西算”等，發(fā)行期限上的匹配，為國家級重點項目建設(shè)提供了有力財政支持。此外，超長期國債的持續(xù)發(fā)行有助于優(yōu)化我國存量債券的期限和品種結(jié)構(gòu)，為債券與其他財政工具的搭配使用提供靈活補充。

（二）特別

本輪超長期國債屬于“特別國債”范疇，籌集資金主要用于特殊用途，這也是我國第四次發(fā)行此類債券。2024年《政府工作報告》中提及1萬億元特別國債將是本輪特別國債發(fā)行的“先頭部隊”，預(yù)計今后幾年將會持續(xù)發(fā)行。本輪發(fā)行與此前歷次發(fā)行在管理與功能上具有共同點：納入政府性基金預(yù)算管理，不納入財政赤字，籌集資金主要用于支持國家重點項目建設(shè)，非補充一般性財政收入。值得注意的是，首批發(fā)行規(guī)模即幾乎達到了2007年為設(shè)立中投公司而發(fā)行特別國債規(guī)模（1.55萬億元）的三分之二，可以預(yù)見本輪總體籌資規(guī)模較大，表明我國使用超長期特別國債與其他財政工具形成組合拳，積極創(chuàng)新政策工具，持續(xù)推進強國建設(shè)、民族復(fù)興的堅定決心。

（三）幾輪特別國債發(fā)行的比較分析

我國于1998年發(fā)行超長期特別國債，期限為30年，規(guī)模為2700億元。這是我國首次發(fā)行大規(guī)模、長期限的特別國債。從功能上看，這次發(fā)行對化解Nzy6VJKjY97OzwQScYuj9pNVfHerb4K2e93bWARnzLw=金融系統(tǒng)性風(fēng)險、促進金融業(yè)改革，推動我國金融系統(tǒng)與國際接軌等方面產(chǎn)生了重要作用。

第二次發(fā)行是在2007年7月至12月，分8期累計發(fā)行1.55萬億元特別國債，期限有10年和15年兩種。其中，1.35萬億元為定向發(fā)行，2000億元為公開發(fā)行；籌集資金主要用于成立中投公司。此次發(fā)行的部分超長期特別國債于2017年進行了續(xù)發(fā)。

第三次是2020年的抗疫特別國債，采用市場化方式面向記賬式國債承銷團成員公開招標發(fā)行，以10年期為主，適當(dāng)搭配5年期、7年期，累計發(fā)行1萬億元?；I集資金全部轉(zhuǎn)給地方政府，用于公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出，期限相對較短。此外，抗疫特別國債的發(fā)行節(jié)奏相對較快，從當(dāng)年3月末中共中央政治局會議首次提出發(fā)行特別國債，至7月末完成發(fā)行，總發(fā)行周期不到4個月，這為特殊時期向地方提供抗疫資金、保障抗疫工作高效開展打下了堅實資金基礎(chǔ)。

除上述三輪超長期特別國債的發(fā)行（見表１），我國曾多次發(fā)行多種不同用途的特殊國債，例如1989年至1991年的特種國債、1998年至2007年的長期建設(shè)國債等。

本輪超長期特別國債發(fā)行充分借鑒了此前的發(fā)行及管理經(jīng)驗，具有如下特點：

第一，在發(fā)行背景上，本輪超長期特別國債更接近于1998年至2007年的長期建設(shè)國債，主要是為多項國家級重點建設(shè)項目籌集資金。考慮到當(dāng)前國際政治經(jīng)濟形勢紛繁復(fù)雜、國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步推進等宏觀背景，本輪超長期特別國債發(fā)行將發(fā)揮重要支持作用。

第二，從發(fā)行效率看，本輪超長期特別國債與2020年抗疫特別國債及2023年末的增發(fā)國債具有相似性。從2023年末開始，就有關(guān)于發(fā)行特別國債的討論，至2024年《政府工作報告》明確提出，時間不足4個月。2020年的抗疫特別國債從提出到完成發(fā)行歷時不足4個月， 2023年的續(xù)發(fā)特別國債則進一步壓縮至兩個月。預(yù)計本輪首批1萬億元超長期特別國債將于今年上半年完成發(fā)行。

本輪超長期特別國債的重點關(guān)注領(lǐng)域

本輪超長期特別國債的資金投放領(lǐng)域?qū)⒅攸c聚焦科技創(chuàng)新、化解房地產(chǎn)風(fēng)險，以及糧食、能源、產(chǎn)業(yè)鏈安全等，基本覆蓋了高質(zhì)量發(fā)展和強國建設(shè)中的重點與核心領(lǐng)域。

（一）激勵科技創(chuàng)新

2024年《政府工作報告》提出，中央財政將支持深入實施科教興國戰(zhàn)略。當(dāng)前國際政治經(jīng)濟競合復(fù)雜，中國式現(xiàn)代化正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，高質(zhì)量發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，而推動科技創(chuàng)新需要穩(wěn)定、充沛的資金支持。同時，科技創(chuàng)新領(lǐng)域不乏項目抓手，其中最為重要的便是“東數(shù)西算”工程。自2022年2月啟動建設(shè)以來，“東數(shù)西算”工程在各地迅速推進，到2022年9月，計劃中的8個國家級算力樞紐節(jié)點建設(shè)方案全部進入深化實施階段，項目總投資額超過4000億元?！皷|數(shù)西算”工程的項目時限之長、所需資金之龐大，使其成為超長期特別國債投向科技創(chuàng)新領(lǐng)域、推動實施科教興國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

除了傳統(tǒng)意義上的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一概念引人關(guān)注。今年前兩個月，制造業(yè)投資增速快于整體投資，同比增長9.4%，其中裝備制造業(yè)和高技術(shù)制造業(yè)投資增長最為顯著，同比增長分別為14.3%和10%。這些數(shù)據(jù)表明，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐正在不斷加快，制造業(yè)正向高科技、高效能、高質(zhì)量穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，這同樣離不開政策引導(dǎo)與資金支持。

（二）化解房地產(chǎn)風(fēng)險

自2023年以來，積極穩(wěn)妥化解房地產(chǎn)風(fēng)險，滿足不同類型房地產(chǎn)企業(yè)的融資需求，促進形成房地產(chǎn)市場健康發(fā)展新生態(tài)，逐漸成為國家發(fā)展的重要議題之一，而被定位為房地產(chǎn)發(fā)展新模式重要組成部分的“三大工程”（保障性住房工程、城中村改造項目、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）成為重要發(fā)力點?！叭蠊こ獭钡暮诵倪壿嬙谟?，通過保障性住房工程為中低收入階層提供可負擔(dān)的住房解決方案，通過城中村改造項目引導(dǎo)、釋放城鎮(zhèn)內(nèi)需，通過“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提高我國應(yīng)對大規(guī)模衛(wèi)生事件、環(huán)境事件等的抗災(zāi)能力。

化解房地產(chǎn)風(fēng)險也是緩解地方財政壓力的重要環(huán)節(jié)。隨著房地產(chǎn)市場供需局面的轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)的“土地財政”模式不可為繼，地方財政需要新的收入補充渠道。從這一角度出發(fā)，推動實施“三大工程”、打造新的房地產(chǎn)市場生態(tài)，有助于拓展地方財政收入來源?；诖?，超長期特別國債可以以此為切入點，搭配PSL、中央預(yù)算內(nèi)投資及各類地方政府債，探索形成政策組合拳，緩解地方財政支出壓力。

（三）保障糧食、能源、產(chǎn)業(yè)鏈安全

近年來國際政治局勢日趨復(fù)雜，全球化浪潮正在經(jīng)受前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，保障我國民生、經(jīng)濟安全成為重要任務(wù)，尤其是糧食安全、能源安全與產(chǎn)業(yè)鏈安全。中美貿(mào)易摩擦、芯片制裁等事件進一步佐證了我國堅持自主發(fā)展的必要性，而這些投入大、周期長、非營利屬性強的產(chǎn)業(yè)天然需要財政資金支持。因此，超長期特別國債成為籌集資金保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全的重要手段。

本輪發(fā)行超長期特別國債的分析與展望

（一）短期執(zhí)行情況分析

與以往不同，本輪超長期特別國債或?qū)Φ胤截斦纬擅黠@支持。一方面，圍繞土地出讓金收入形成的“土地財政”模式不可為繼，地方財政急需新的收入來源，預(yù)計本輪超長期特別國債有望與長期限地方債、中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府轉(zhuǎn)型債券等形成合力，有效緩解當(dāng)前地方政府財政收入壓力。另一方面，2020年以來，地方政府的財政支出壓力居高不下；2021年先后開展的國家級重點工程也對地方政府財政支出形成一定壓力。超長期特別國債作為中央發(fā)行、專為特殊用途籌集資金的政策工具，有利于明確支出責(zé)任，帶動地方政府建設(shè)積極性，提高央地各類財政資金的使用效率。

綜上，本輪超長期特別國債需求強烈，提高發(fā)行程序執(zhí)行效率、迅速實現(xiàn)落地是中央與地方財政的共同要求。結(jié)合以往類似屬性的特別國債的發(fā)行實踐來看，本輪超長期特別國債或?qū)⒃谳^短時間內(nèi)落地，預(yù)計不晚于今年6月。

（二）長期發(fā)展情況展望

今年《政府工作報告》提出，將從2024年起連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，這或許表明超長期特別國債這一政策工具正從“應(yīng)急性”向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。一方面，常態(tài)化發(fā)行的超長期特別國債有利于發(fā)揮其自身時限長、靈活性高的特點，與我國建設(shè)中的多個長期重點項目適配度更高；另一方面，我國的超長期特別國債的比例在國債結(jié)構(gòu)當(dāng)中仍屬低位，常態(tài)化發(fā)行超長期特別國債能夠有效優(yōu)化我國國債結(jié)構(gòu)，釋放財政收支潛力，進而提高財政資金使用效率。

此外，在今年3月21日的國新辦新聞發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委提出，將進一步推動出臺超長期特別國債的配套措施，包括但不限于中央預(yù)算內(nèi)投資及地方政府專項債券，再加上上年末增發(fā)的1萬億元特別國債及PSL等，配合一系列民間投資的鼓勵措施，本輪超長期特別國債的資金使用效率有望進一步提高，進而更好發(fā)揮我國財政體系的制度優(yōu)越性。

結(jié)合往期超長期特別國債的使用效果來看，本輪發(fā)行將為未來一段時間內(nèi)的財政政策奠定積極的基調(diào)。

（三）潛在風(fēng)險分析

超長期特別國債作為國債并不計入財政赤字，有利于保障財政在不突破3%赤字率的情況下持續(xù)運行，提高靈活性，但常態(tài)化發(fā)行需要穩(wěn)健的資金管理，以預(yù)防廣義財政赤字率的無序擴大。2015年以來，我國廣義財政赤字率穩(wěn)步提升；2021年以后基本維持在6%上下（見表２）。常態(tài)化大規(guī)模發(fā)行超長期特別國債有可能打破這一數(shù)字，2020年抗疫特別國債發(fā)行當(dāng)年的廣義財政赤字率為8.4%。廣義財政赤字無序擴張會造成財政系統(tǒng)對國債的過度依賴，典型案例如20世紀70年代的日本。日本自1977年遭美國施壓以來，愈發(fā)依賴特別赤字國債（此國債原本的作用在于補充建設(shè)國債發(fā)行不足產(chǎn)生的資金缺口），基本年年都安排發(fā)行。特別赤字國債的余額常年保持在日本一般財政支出的30%上下，已經(jīng)客觀上形成“財政不足，國債來補”的政策慣性。

我國在超長期特別國債將轉(zhuǎn)入常態(tài)化發(fā)行的當(dāng)下，必須嚴格控制支出規(guī)模，關(guān)注廣義財政赤字率，防范相關(guān)系統(tǒng)性風(fēng)險。

結(jié)論

本輪超長期特別國債發(fā)行逐步轉(zhuǎn)為常態(tài)化，標志著我國對超長期特別國債這一政策工具的認識發(fā)生重大變化，進一步重視其為長期、重大項目籌資的屬性，這是我國宏觀政策工具使用上的進步。然而在常態(tài)化發(fā)行之外，仍需關(guān)注廣義財政赤字率，嚴格控制財政支出規(guī)模，防范此類政策工具濫用導(dǎo)致的政府廣義赤字無序擴大。與此同時，還應(yīng)適時推出一系列配套政策，提高超長期特別國債資金使用效率，緩解財政壓力，激勵地方投資動力，充分發(fā)揮超長期特別國債的優(yōu)勢。

參考文獻

[1]王合軍. 我國國債功能及其效應(yīng)研究[D]. 杭州：浙江大學(xué)，2009.

[2]鄭聯(lián)盛，白云凱，王波. 特別國債：中國實踐、抗疫應(yīng)用與制度優(yōu)化 [J]. 西部論壇，2020，30（6）.

[3]張瑜，楊軼婷. 特別國債國內(nèi)外應(yīng)用情況及發(fā)行展望 [J]. 債券， 2020（5）：19-23. DOI： 10.3969/j.issn. 2095-3585.2020.05.007．

[4]葉美林. 特別國債發(fā)行回顧、影響分析及未來展望 [J]. 中國貨幣市場， 2022（9）.