檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟諸問題
——從“檢例第29號”談起

石春雷

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

行政附帶民事公益訴訟是行政附帶民事訴訟的一種具體形式，是為解決公害領(lǐng)域行政爭議與民事爭議交織案件而發(fā)展起來的一種特殊訴訟模式。在理論和實務(wù)界尚未對是否有必要構(gòu)建行政附帶民事訴訟達(dá)成一致意見，立法和司法規(guī)范性文件又未明確認(rèn)可這一訴訟類型的背景下，最高人民檢察院通過指導(dǎo)性案例，在公益訴訟領(lǐng)域?qū)⑵渫葡驅(qū)嵺`，不可避免地會引發(fā)各種討論。但必須承認(rèn)的是，將行政公益訴訟與民事公益訴訟一并審理，可以讓侵權(quán)行為人直接承擔(dān)責(zé)任進而讓訴訟形成制裁的威懾力，彌補了司法程序僅追究單一責(zé)任的缺陷，同時可以在必要時替代行政執(zhí)法，達(dá)到與行政管理相同的治理功效①劉藝《：論國家治理體系下的檢察公益訴訟》《，中國法學(xué)》2020年第2期，第160頁。。從價值上看，這種附帶型的訴訟模式對優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善行政、民事訴訟制度具有重要意義，也有利于公益訴訟的多樣化發(fā)展。然而，由于行政附帶民事公益訴訟尚缺乏制度規(guī)范，諸多問題有待厘清，所以現(xiàn)階段的實踐探索并未引發(fā)規(guī)模效應(yīng)。從健全公益訴訟制度，繁榮公益訴訟實踐的角度考量，未來有關(guān)行政附帶民事公益訴訟制度構(gòu)建中的適格主體、案件范圍、程序規(guī)范等關(guān)鍵問題，應(yīng)當(dāng)引起理論界和實務(wù)界的共同關(guān)注。

一、案情回顧與問題的提出

2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布第八批指導(dǎo)性案例，圍繞“檢察機關(guān)提起公益訴訟”的主題將一批典型案例升格為指導(dǎo)性案例②徐日丹：《公益訴訟案例“升格”背后有何深意——最高檢有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就第八批指導(dǎo)性案例回應(yīng)媒體關(guān)切》，《檢察日報》2017年1月5日第2版。，用以指導(dǎo)公益訴訟實踐和檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能?！啊畽z例第29號’：吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”是其中之一，該案也是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點期間全國范圍內(nèi)首例行政附帶民事公益訴訟案件。2017年6月修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》正式建立檢察公益訴訟制度后，該案依然受到理論界的廣泛關(guān)注，同時也在實踐中發(fā)揮著重要影響，對檢察機關(guān)辦理類似案件具有一定的指導(dǎo)意義。盡管距離案例發(fā)布已逾三年，但該案因其典型意義依然有進一步探討的價值，其中涉及并由此引發(fā)的一些問題對豐富和發(fā)展檢察公益訴訟理論與實踐有著重要作用。在黨的十九大報告明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”的時代背景下，本文以“檢例第29號”為切入點，對檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟涉及的幾個主要議題展開探討，以期為檢察機關(guān)以公益訴訟方式參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供智力參考。

（一）案情回顧

2015年，吉林省白山市江源區(qū)檢察院在履行職責(zé)的過程中，發(fā)現(xiàn)江源區(qū)中醫(yī)院建設(shè)綜合樓時未按要求配備污水處理設(shè)施，綜合樓未經(jīng)環(huán)保驗收即投入使用，并將醫(yī)療污水經(jīng)消毒粉處理后直接排入院內(nèi)滲井及院外滲坑，污染了周邊地下水及土壤①“檢例第29號：吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”，吉林省白山市中級人民法院行政附帶民事判決書（2016），北大法寶CLI.C.8727486。。隨后，江源區(qū)檢察院向區(qū)中醫(yī)院主管部門衛(wèi)生和計劃生育局發(fā)出檢察建議，建議該局立即采取有效監(jiān)管措施，制止區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為。江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局收到檢察機關(guān)的監(jiān)督建議后，并未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，未能及時有效制止區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水②彭波《：全國首例行政附帶民事公益訴訟案件宣判》《，人民日報》2016年8月3日第10版。。2016年2月29日，白山市檢察院以公益訴訟人身份向白山市法院提起行政附帶民事公益訴訟，請求法院判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水，確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局校驗監(jiān)管行為違法，并要求江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局立即履行法定監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令區(qū)中醫(yī)院有效整改，建設(shè)污水凈化設(shè)施。同年7月15日，白山市法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局于2015年5月18日對江源區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗合格的行政行為違法；判令江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局履行監(jiān)督管理職責(zé)，監(jiān)督江源區(qū)中醫(yī)院在三個月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改。民事判決判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。一審宣判后，江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、中醫(yī)院均未上訴，判決已發(fā)生法律效力。

（二）問題的提出

探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。檢察公益訴訟從2014年提出到2017年全面實施，歷經(jīng)頂層設(shè)計、法律授權(quán)、局部試點、立法保障、全面推進五個階段，現(xiàn)已發(fā)展成為新時代“四大檢察”職能中的重要一項，是檢察機關(guān)以法律監(jiān)督的方式保護國家利益和社會公共利益的創(chuàng)新舉措，逐步形成公益司法保護的“中國方案”。民事、行政兩部訴訟法正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度前，圍繞著檢察機關(guān)能否提起公益訴訟、如何提起公益訴訟的問題，法學(xué)界的爭議就一直持續(xù)不斷。反對者認(rèn)為，檢察機關(guān)與負(fù)有公益保護職能的行政機關(guān)各有其法定職責(zé)范圍，權(quán)能和分工不同，如果允許檢察機關(guān)提起公益訴訟，將導(dǎo)致二者在職能上的重疊與沖突，擾亂我國現(xiàn)行法律體系和訴訟程序結(jié)構(gòu)③章禮明《：檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》《，法學(xué)》2011年第6期，第138-139頁。；有學(xué)者從程序正義理念出發(fā)，認(rèn)為檢察機關(guān)提起公益訴訟有違司法現(xiàn)代化，是對程序正義的削弱④王蓉，陳世寅《：關(guān)于檢察機關(guān)不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的法理分析》，《法學(xué)雜志》2010年第6期，第70頁。；還有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，以公權(quán)力主體身份提起非刑事訴訟，有越俎代庖之嫌，會摧毀訴訟原有的“等腰三角形”結(jié)構(gòu)，造成權(quán)力體系的混亂，這也違背了法治思維和法治方法⑤呂忠梅《：環(huán)境司法理性不能止于天價賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評析》《，中國法學(xué)》2016年第3期，第249-250頁。。當(dāng)然，隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改以及《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）的出臺，檢察機關(guān)提起公益訴訟已獲得法律授權(quán)，支持的聲音也越來越多。他們除了論證檢察機關(guān)參與公益訴訟的法理基礎(chǔ)外，也從不同角度駁斥反對者的觀點。盡管檢察機關(guān)參與公益訴訟的理論不斷得到豐富，但仍比較薄弱，尚未形成共識。從檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的視角觀察，“檢例第29號”涉及如下幾個值得探討的問題：第一，行政附帶民事公益訴訟的成立有何理論支撐，當(dāng)前檢察機關(guān)緣何成為該類型訴訟的唯一適格原告；第二，檢察機關(guān)可否自主決定是否提起行政附帶民事公益訴訟，訴訟范圍是否有必要作出明確界定；第三，檢察機關(guān)啟動行政附帶民事公益訴訟有哪些前置程序，其訴訟權(quán)利應(yīng)否受到限制。以上三個問題，是檢察機關(guān)以行政附帶民事公益訴訟的方式保護國家利益和社會公共利益必須面對的三個議題。

二、檢察機關(guān)作為行政附帶民事公益訴訟訴權(quán)主體之證立

檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟，在理論上面臨兩個基礎(chǔ)性問題，一是行政附帶民事公益訴訟能否成立，二是檢察機關(guān)是否可以作為適格主體提起行政附帶民事公益訴訟。

（一）行政附帶民事公益訴訟模式之生成

行政訴訟和民事訴訟分屬不同性質(zhì)的兩種訴訟，通常相互獨立，分別由法院行政審判庭和民事審判庭依據(jù)行政訴訟法和民事訴訟法予以解決。但在司法實踐中，也經(jīng)常會遇到行政爭議與民事爭議相互關(guān)聯(lián)、相互影響的案件，這類案件被稱為行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件。對于行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件的處理，學(xué)理上的觀點并不一致，既有學(xué)者主張分開審理，也有學(xué)者主張建立行政附帶民事訴訟模式審理，還有學(xué)者主張區(qū)分案件關(guān)聯(lián)程度作出不同處理①江偉范，躍如《：民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究》《，中國法學(xué)》2005年第3期，第168-169頁。。本文所涉案例中，檢察機關(guān)針對既涉及行政公益訴訟又涉及民事公益訴訟的環(huán)保案件，選擇了行政附帶民事訴訟的制度模式。

行政附帶民事訴訟，是指人民法院在審理行政案件的同時，對與引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關(guān)系的總稱。我國《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！毙姓V訟立法沒有直接取“附帶民事訴訟”的表述而是采用“可以一并審理”的措辭，這與2014年《行政訴訟法》修訂時理論界和實務(wù)界對是否在立法中直接引入行政附帶民事訴訟制度尚未形成共識有一定關(guān)聯(lián)。實際而言，此處的一并審理就等同于附帶審理，而且采用行政附帶民事訴訟這一訴訟程序解決行政管理中發(fā)生的與行政管理相關(guān)的民事爭議，與行政訴訟制度本身并不矛盾②應(yīng)松年《：行政訴訟法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社2015年版，第192-193頁。。為了貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》關(guān)于行政爭議與民事爭議一并審理的規(guī)定，2018年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）進一步細(xì)化了審理程序的具體規(guī)則，明確了兩種案件一并審理所涉及的提出時間、立案、管轄、審判組織、裁判、上訴以及不予準(zhǔn)許一并審理的情形等問題。

行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，法院在審理行政爭議的同時事實上已經(jīng)對民事爭議進行了審理，因為法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當(dāng)事人之間的民事爭議。如果將此類案件分別審理，則可能出現(xiàn)相矛盾的判決。在“檢例第29號”中，如果檢察機關(guān)先以區(qū)中醫(yī)院的排污行為破壞生態(tài)環(huán)境損害公共利益為由提起民事公益訴訟，區(qū)中醫(yī)院即使以區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局已對《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗為合格作為抗辯事由，法院也可不中止案件審理，因為“行政機關(guān)給予的許可僅僅代表行政法上的認(rèn)可，并不必然等于民事行為合法”③何海波《：行政行為對民事審判的拘束力》，《中國法學(xué)》2008年第2期，第110頁。。此時法院只需對區(qū)中醫(yī)院違法排污的行為及其產(chǎn)生的后果進行調(diào)查，就可以作出要求區(qū)中醫(yī)院承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的判決。此外，檢察機關(guān)還可單獨對區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局在明知區(qū)中醫(yī)院缺少合格的污水處理系統(tǒng)且缺少環(huán)評報告的情況下向其頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可并校驗許可證且評定為合格的行為提起行政公益訴訟，法院將支持檢察機關(guān)的訴訟請求，判令區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的行政許可行為違法。前后兩起訴訟中，因為訴訟請求的不同，民事公益訴訟并未判定區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的行政行為違法，而行政公益訴訟卻判令其違法，兩種結(jié)果并不一致。相較而言，行政附帶民事訴訟的制度模式則可以協(xié)調(diào)行政訴訟與民事訴訟之間的沖突，避免法院因適用不同程序而作出相互矛盾的判決；同時，一并審理還可以節(jié)省人力、物力、時間，減少當(dāng)事人的訴累，避免司法資源的浪費，符合訴訟經(jīng)濟和訴訟程序效益的要求④楊海坤，章志遠(yuǎn)：《行政訴訟法專題研究述評》，北京：中國民主法制出版社2006年版，第675-677頁。。因此，即使當(dāng)前理論上對這一附帶審理的程序模式還存在爭議與質(zhì)疑，相關(guān)規(guī)則也還不盡完善，但其顯著的制度價值的確不容忽視。特別是在現(xiàn)階段社會矛盾日益復(fù)雜、公益保護日趨迫切的時代背景下，行政附帶民事公益訴訟順應(yīng)了發(fā)展潮流，是公益司法保護中國方案中不可或缺的一部分。

從發(fā)展的眼光來看，“如果由于社會變化或者其他情況，導(dǎo)致原有的訴訟模式不適應(yīng)現(xiàn)實的要求，就必須創(chuàng)造并引入新的訴訟模式?！雹賹O洪坤，陶伯進：《檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重考察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，《東方法學(xué)》2013年第5期，第120頁。行政附帶民事公益訴訟中的行政公益訴訟與民事公益訴訟之間也具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，但二者無主次之分，均可單獨成立，這與一般意義上的行政附帶民事訴訟有所區(qū)別，不是一種真正意義上的附帶訴訟。但從必要性和可行性的角度考察，這種附帶型的訴訟模式在公益訴訟中同樣可以成立。

（二）檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的正當(dāng)性與優(yōu)勢

檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)，學(xué)界討論已久，“法律監(jiān)督機關(guān)”說和“公益代表人”說是其中的兩種代表性學(xué)說。盡管行政附帶民事公益訴訟與行政公益訴訟、民事公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟相比有其獨特性，但檢察機關(guān)在作為訴訟主體時所依據(jù)的基本法理和產(chǎn)生的功效與其他類型的公益訴訟并無本質(zhì)差別。

其一，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。“法律監(jiān)督權(quán)說”因其與我國憲法文本的契合，并能實現(xiàn)對各項具體檢察職權(quán)的集中統(tǒng)領(lǐng)，成為被實務(wù)部門普遍接受的通說②苗生明《：新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》《，中國法學(xué)》2019年第6期，第226頁。。從文本上看，《憲法》第134條③《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！焙汀度嗣駲z察院組織法》第2條④《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行。”不僅揭示了檢察機關(guān)的憲法定位，也明確了檢察機關(guān)的基本任務(wù)和法律監(jiān)督的價值所在。新時代建設(shè)中國特色社會主義法治國家和全面依法治國背景下，檢察權(quán)被賦予了新的歷史定位和時代坐標(biāo)，即以代表公共利益為職責(zé)使命，以司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的交互融合為基本屬性⑤苗生明《：新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》《，中國法學(xué)》2019年第6期，第225頁。。黨的十八大以來，檢察監(jiān)督被賦予了新的時代使命。黨的十八屆四中全會指出，“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”⑥參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)要加強對法律實施的監(jiān)督，并提出“拓展公益訴訟案件范圍”⑦參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題的決定》。。同時，檢察機關(guān)提出“四大檢察”并行的法律監(jiān)督總體布局，公益訴訟檢察是其中一項重要職能。檢察機關(guān)提起公益訴訟與檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位具有一致性，“檢察機關(guān)的訴權(quán)是以法律監(jiān)督為依歸的，它是由法律監(jiān)督職能延伸出的一項具體性職權(quán)而非權(quán)利?！雹嗔壶欙w《：檢察公益訴訟:法理檢視與改革前瞻》《，法制與社會發(fā)展》2019年第5期，第116頁。立法機關(guān)將公益訴訟的職能賦予檢察機關(guān)，就是因為檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，其基本職責(zé)是維護憲法法律的正確統(tǒng)一實施，這就包括了維護社會公共利益⑨胡衛(wèi)列《：深化理論研究，豐富制度實踐推動檢察公益訴訟可持續(xù)發(fā)展》《，中國檢察官》2019年第7期，第66頁。。檢察機關(guān)的公益訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的延伸，不是另外一種全新職能。在檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的制度語境下，“監(jiān)督和訴訟兩者之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，都具有維護法制的作用，訴訟是監(jiān)督的主要手段，而監(jiān)督又可以通過訴訟來實現(xiàn)”⑩孫謙:《設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想》《，中國社會科學(xué)》2011年第1期，第156頁。。概括而言，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)對公益性法律的遵守情況進行監(jiān)督。如果某一行為違反公益性法律，檢察機關(guān)就有權(quán)提起相應(yīng)的訴訟。

其二，檢察機關(guān)是社會公益的代表人。在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置中，檢察機關(guān)承擔(dān)著保護國家利益和社會公共利益的重要職能，代表國家對各類違法行為進行監(jiān)督?，F(xiàn)代社會對國家作用有了重新認(rèn)識，形成兩種不同理論，一是國家積極作為論；二是國家輔助性理論。兩種理論雖對國家作用有著不同理解，但都突破“國家無為而治論”，強調(diào)國家在實現(xiàn)公共利益上的廣泛責(zé)任?肖建國《：民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國為中心的比較法考察》《，中國法學(xué)》2007年第5期，第141頁。。對于侵害社會公共利益的行為，負(fù)有公益維護責(zé)任的國家理應(yīng)適時適度干預(yù)。但從訴訟實施的可行性上來講，國家作為抽象主體，在社會公共利益受到損害時，是不能直接作為原告出現(xiàn)在司法程序中的。此時，通常需要具體的國家機關(guān)作為代表，擔(dān)當(dāng)維護國家利益和社會公共利益的原告來提起訴訟。而在我國所有國家機關(guān)中，檢察機關(guān)是最適合的可以代表國家利益和社會公共利益的訴訟主體①蔡彥敏《：中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)》《，中外法學(xué)》2011年第1期，第165頁。。進一步分析，檢察機關(guān)作為公益訴訟原告的確從根本上改變了民事訴訟和行政訴訟當(dāng)事人的概念。隨著訴訟理論的發(fā)展，特別是公益訴訟制度的建立，當(dāng)事人適格理論在我國有了新突破，訴訟擔(dān)當(dāng)成為確定公益訴訟原告的理論支撐。訴訟擔(dān)當(dāng)理論發(fā)端于德國，后被大陸法系國家繼受，成為解釋群體訴訟原告資格的通說②張陳果《：論公益訴訟中處分原則的限制與修正——兼論〈新民訴法解釋〉》第289、290條的適用》《，中外法學(xué)》2016年第4期，第909頁。。檢察機關(guān)參與公益訴訟，并非基于實體法上的請求權(quán)，所針對的也不是具有利害關(guān)系的公益損害行為，而是以保護純粹的公益為目的，作為法定訴訟擔(dān)當(dāng)人③蔡守秋，張文松《：檢察機關(guān)在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則建構(gòu)——基于公益訴訟改革試點方案的思考》《，中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第3期，第28頁。。同時，檢察機關(guān)參與公益訴訟旨在督促公益破壞者積極采取某些促進公益的法定作為，而不是僅僅為了個案的救濟；且其判決的效力也不只是限于訴訟當(dāng)事人④葉俊榮《：環(huán)境政策與法律》，臺北：臺灣元照出版有限公司2010年版，第240頁。。檢察機關(guān)參與民事公益訴訟時，享有與法律規(guī)定的其他機關(guān)、有關(guān)組織競合的訴訟實施權(quán)，彼此并不互相排斥，不會對其他機關(guān)或有關(guān)組織的訴權(quán)造成侵蝕；檢察機關(guān)參與行政公益訴訟時，不同于基于利害關(guān)系而提起訴訟的原告，其行使的是訴訟實施權(quán)，而非基于利害關(guān)系的訴訟救濟權(quán)⑤劉藝《：檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》《，國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第13頁。。換言之，檢察機關(guān)作為公益代表人參與公益訴訟，是《民事訴訟法》中“直接利害關(guān)系人”和《行政訴訟法》中“利害關(guān)系人”范圍的拓展，雖對傳統(tǒng)訴訟理論有所突破，但符合公益保護的時代趨勢和要求。“檢例第29號”是因生態(tài)環(huán)境受到損害而引發(fā)的公益訴訟，生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，破壞和維護不力所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害具有公共性，檢察機關(guān)代表國家追究侵害人的責(zé)任具有正當(dāng)性。

除了法理上的正當(dāng)性外，檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟還具有明顯的制度優(yōu)勢。第一，檢察機關(guān)擁有獨立的法律地位。公益案件牽扯范圍廣，涉及利益多，容易受到地方行政機關(guān)干擾?！稇椃ā返?31條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！睓z察機關(guān)不受干擾的獨立法律地位決定了其適格主體地位，可以有效解決公益訴訟立案難的問題，尤其在行政公益訴訟中。第二，檢察機關(guān)擁有獨立的調(diào)查權(quán)。證據(jù)調(diào)查權(quán)是檢察機關(guān)的法定職權(quán)之一，這對于解決公益訴訟取證難問題具有重要意義。檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中能及時獲取掌握在各方主體手中的證據(jù)，降低取證上的阻礙和難度，與其他主體相比優(yōu)勢明顯。第三，檢察機關(guān)擁有專業(yè)優(yōu)勢。一方面，檢察機關(guān)擁有精通訴訟業(yè)務(wù)的專業(yè)隊伍，并在履行檢察職能過程中積累了豐富的訴訟經(jīng)驗，這有助于解決公益訴訟勝訴難的問題⑥李艷芳，吳凱杰：《論檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案〉》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第2期，第4頁。；另一方面，檢察機關(guān)還擁有專業(yè)的法律監(jiān)督隊伍，能審慎行使公益訴權(quán)，相較其他主體可有效減少濫訴，避免對行政秩序和司法權(quán)威造成沖擊⑦徐全兵《：檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》《，國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第5期，第161頁。。除此之外，檢察機關(guān)提起公益訴訟還具有明確的政策和法律依據(jù)。黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，習(xí)近平總書記在全會上專門對建立這一制度作了說明，突出強調(diào)“由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)”。隨后，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，在全國13省、自治區(qū)、直轄市檢察院開展檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點工作。經(jīng)過兩年的試點，在吸收理論成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會發(fā)布修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式以立法的形式將公益訴權(quán)賦予檢察機關(guān)，解決了其作為適格主體的訴權(quán)問題，這為檢察機關(guān)突破傳統(tǒng)限制、順應(yīng)現(xiàn)實需求而提起行政附帶民事公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。

三、檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的案件范圍

附帶型公益訴訟主要有兩種實踐樣態(tài)，即刑事附帶民事公益訴訟和行政附帶民事公益訴訟。附帶型公益訴訟由主程序和從程序組成，二者只有適用不同實體法和程序制度的區(qū)別，在保護公益的目標(biāo)和訴訟價值上并無高低和優(yōu)劣之分。附帶型公益訴訟的模式?jīng)Q定了該類訴訟在適用時，必須同時滿足前后兩種訴訟程序受案范圍的要求。如前所述，行政附帶民事公益訴訟由行政公益訴訟和民事公益訴訟結(jié)合而成，同時又是從行政附帶民事訴訟演變而來，所以行政附帶民事公益訴訟同時受到《行政訴訟法》有關(guān)行政附帶民事訴訟、行政公益訴訟和《民事訴訟法》有關(guān)民事公益訴訟以及公益訴訟相關(guān)司法解釋的規(guī)范。從案件類型上看，檢察機關(guān)提起的行政附帶民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)同時符合《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定的行政訴訟受案范圍和《行政訴訟法》第25條第4款、《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定的行政和民事公益訴訟受案范圍。具體而言，《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定的可以附帶提起民事訴訟的行政訴訟受案范圍包含行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政裁決五種，此外還需排除《行政訴訟法司法解釋》第139條規(guī)定的不予準(zhǔn)許一并審理的幾種情形①《行政訴訟法司法解釋》第139條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的決定，并告知當(dāng)事人可以依法通過其他渠道主張權(quán)利：（一）法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)先行處理的；（二）違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的；（三）約定仲裁或者已經(jīng)提起民事訴訟的；（四）其他不宜一并審理民事爭議的情形。對不予準(zhǔn)許的決定可以申請復(fù)議一次?！??！缎姓V訟法》第25條第4款將檢察行政公益訴訟的案件范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，《民事訴訟法》第55條第2款將檢察民事公益訴訟案件范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域。當(dāng)然，檢察公益訴訟案件范圍是一個開放領(lǐng)域，尚存在進一步拓展的空間，上述列舉只是現(xiàn)階段實踐中常見的案件類型?！皺z例第29號”中，檢察機關(guān)在訴求中請求法院判令“確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局校驗監(jiān)管行為違法”，這其中的校驗監(jiān)管行為是前期核發(fā)《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》行為的延續(xù)，該行為從類型上看屬于行政許可，檢察機關(guān)的訴訟請求是確認(rèn)行政許可違法，符合行政附帶民事訴訟的受案范圍。同時，“檢例第29號”中，檢察行政公益訴訟針對的是行政機關(guān)在“生態(tài)環(huán)境和資源保護”領(lǐng)域違法行使職權(quán)和不作為的行為，檢察民事公益訴訟針對的是“生態(tài)環(huán)境和資源保護”領(lǐng)域的破壞行為，同時符合行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍。綜合來看，“檢例第29號”符合行政附帶民事公益訴訟受案范圍，而且該案件類型在實踐中最為常見。

從案件重要程度上看，檢察機關(guān)介入公益訴訟，應(yīng)當(dāng)保持一定的謙抑性，特別是以直接提起訴訟的方式。只有當(dāng)案件的重要性達(dá)到一定程度，檢察機關(guān)才有提起公益訴訟的必要，這有利于檢察機關(guān)集中力量處理重大案件。具體而言，以環(huán)境公益訴訟為例，下列兩種情形首先應(yīng)被排除在檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的受案范圍之外：第一，政府及其環(huán)境行政主管部門不作為，但在檢察機關(guān)正式起訴前已經(jīng)積極履行環(huán)境監(jiān)管、維護職責(zé)；第二，對于可能造成環(huán)境損害的環(huán)境違法行為，行為人在檢察機關(guān)正式起訴前已停止了環(huán)境違法行為或采取了其他足以消除環(huán)境隱患的措施②陳陽：《檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制》，濟南：山東人民出版社2009年版，第173頁。。這兩種情形不可訴的理論支撐可以借鑒美國法院受理憲法訴訟案件的“失權(quán)原則”。該原則提出的問題是：法院要處理的是真實的案件，但如果爭議的事實已經(jīng)不存在，那么即使曾經(jīng)存在過這種爭議，法院也不能受理③程潔：《美國憲法訴訟中的可訴性檢驗研究》，見張慶福：《憲政論叢》（第4卷），北京：法律出版社2004年版，第179頁。。但導(dǎo)致案件失權(quán)的被告如果只是暫時自動停止被起訴的行為，有種種跡象表明這種行為仍將再次發(fā)生，則原告不喪失訴權(quán)，法院仍應(yīng)依法受理。

對于上述兩種情形以外的案件，也應(yīng)區(qū)分案件嚴(yán)重程度合理限定檢察機關(guān)的訴訟范圍。就案件種類而言，從《民事訴訟法》第55條第2款和《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是基于維護“社會公共利益”，而提起行政公益訴訟則以維護“國家利益”與“社會公共利益”為事由。綜合民事公益訴訟和行政公益訴訟的受案范圍，現(xiàn)階段檢察機關(guān)應(yīng)主要針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全案件提起行政附帶民事公益訴訟。對于這兩類案件，檢察機關(guān)在判斷是否有必要提起訴訟時，應(yīng)進一步劃分為強制訴訟范圍和任意訴訟范圍，以此作為參考依據(jù)。對于涉案范圍廣、人數(shù)多、金額大、影響深、后果重的疑難案件”①李湘剛《：論檢察機關(guān)啟動我國行政公益訴訟程序》《，南京社會科學(xué)》2012年第7期，第100頁。由檢察機關(guān)強行啟動訴訟程序。這類案件屬于嚴(yán)重?fù)p害或威脅公共利益的違法民事行為與行政行為②李艷芳，吳凱杰：《論檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案〉》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第2期，第10頁。，由以國家為后盾的檢察機關(guān)介入，其擁有強大的訴訟力量，可以與行政機關(guān)及大中型企業(yè)進行實力相稱的博弈，對于及時、有效地保護社會公益大有裨益。基于此，當(dāng)檢察機關(guān)在履職過程中自行發(fā)現(xiàn)或經(jīng)由公眾舉報獲悉存在侵害公益的違法行為時，必須主動、及時進行干預(yù)。強制訴訟范圍以外的其他案件，屬于檢察機關(guān)任意訴訟的范圍，這類案件由于沒有達(dá)到一定的嚴(yán)重程度，檢察機關(guān)可以在接受行政監(jiān)管部門移交或受理社會公眾舉報后，對案件作出形式審查，判斷是否有介入的必要。依照《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，現(xiàn)階段有權(quán)提起行政公益訴訟的主體只有檢察機關(guān)，這就意味著目前檢察機關(guān)同樣是行政附帶民事公益訴訟的唯一適格主體。但應(yīng)當(dāng)指出的是，我們在探討檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟有其正當(dāng)性和優(yōu)勢時，并未否定社會組織的主體資格，只是從規(guī)范依據(jù)出發(fā)，社會組織尚不具備提起訴訟的制度條件。而且我國公益保護社會組織尚處于發(fā)展階段，大多欠缺參與公益訴訟的能力，所以立法和司法解釋并未賦予其訴權(quán)。但從理論上看，隨著公益訴訟制度的發(fā)展，各類公益訴訟訴權(quán)主體都可能適度擴張，社會組織可能獲得法律授權(quán)參與行政附帶民事公益訴訟，這也與一些學(xué)者的主張相契合。若行政附帶民事公益訴訟有多個起訴主體，檢察機關(guān)在介入時還面臨著順位問題。此時，對于任意訴訟范圍內(nèi)的案件，如果檢察機關(guān)認(rèn)為社會組織（或其他適格主體）有能力和條件提起公益訴訟，就不必自行啟動公益訴訟程序，公益保護組織享有優(yōu)先訴訟順位，檢察機關(guān)可以為配合訴訟提供必要的幫助，但不作為第一順位原告直接提起公益訴訟。需要強調(diào)的是，當(dāng)賦予檢察機關(guān)自由裁量權(quán)后，勢必存在權(quán)力濫用的擔(dān)憂。因此，為防止檢察機關(guān)怠于履行職權(quán)，立法上應(yīng)賦予行政監(jiān)管部門與舉報人對于檢察機關(guān)不予立案、不予起訴的決定向上級檢察機關(guān)申請復(fù)核的權(quán)利，以監(jiān)督和規(guī)范檢察機關(guān)的裁量權(quán)。

從立法層面來看，未來在構(gòu)建行政附帶民事公益訴訟時，要重點關(guān)注案件范圍問題，這關(guān)系到該類訴訟能否順利走向?qū)嵺`、能否切實發(fā)揮制度價值。黨的十九大報告明確提出拓展公益訴訟案件范圍后，檢察機關(guān)在實踐中積極探索，在眾多新興領(lǐng)域行使公益訴訟檢察權(quán)，檢察行政公益訴訟得到明顯豐富。對應(yīng)到檢察行政附帶民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)作為空間也將大大拓展，將不再僅僅局限于傳統(tǒng)的環(huán)境資源保護和食品藥品安全領(lǐng)域。對于檢察機關(guān)介入行政附帶民事公益訴訟的時機而言，無論是在立法、司法解釋還是最高人民檢察院的規(guī)范文件中，應(yīng)明確檢察機關(guān)在哪些情形下可以提起訴訟。結(jié)合上文，我們可以依照如下思路確定案件范圍：第一步，檢察機關(guān)保持適度謙抑，若侵害公益的違法行為在訴前已得到排除，檢察機關(guān)就沒有介入的必要，反之則應(yīng)及時介入。第二步，對于檢察機關(guān)具備起訴條件的案件，可進一步劃分為必須由檢察機關(guān)提起訴訟的案件和可由檢察機關(guān)支持起訴的案件。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要考慮案件復(fù)雜、重要程度和檢察機關(guān)是否具有顯著的訴訟優(yōu)勢等因素，具體的案件范圍可在規(guī)范性文件中通過“概括式定義肯定式列舉”的方式為檢察實踐提供指引。但具體到個案中，檢察機關(guān)的自由裁量權(quán)也將發(fā)揮重要作用。

四、檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的訴前程序

從制度功能上看，前置程序的設(shè)置首先是為了給公益侵害人及有關(guān)國家行政機關(guān)一個緩沖期，由侵害人自行停止侵害行為或者國家機關(guān)徑行行使行政職權(quán)糾正違法行為。在公害案件中，除少數(shù)國家未對公益訴訟的前置程序作出特別規(guī)定外，大多數(shù)國家均有相關(guān)的限制性規(guī)定，但具體內(nèi)容上存在一定差異。英美法系國家采取前置審查起訴模式。對于原告提起公益訴訟，無論是英國的“檢舉人訴訟”還是美國的“私人檢察官”訴訟，立法都設(shè)置了一定的訴前程序。英國的法律規(guī)定公民提起公益訴訟前，必須通知并要求有關(guān)國家機關(guān)制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，當(dāng)有關(guān)國家機關(guān)不作為時，公民才可徑行提起訴訟。美國的聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款，要求公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)先履行起訴前通知的前置程序，即在通知發(fā)出后一定期限內(nèi)，不得提起公民訴訟。美國《清潔水法》規(guī)定，公民提起公益訴訟前必須提前60天告知聯(lián)邦環(huán)保局，否則禁止其提起訴訟，這60天被稱為通告期。規(guī)定通告期是為了給聯(lián)邦環(huán)保局一個機會補救，以便環(huán)保局能夠采取有力措施制止違法行為。美國的司法審查強調(diào)窮盡行政救濟原則，即當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟之前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。這一原則存在的理由之一便是行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯誤的機會，減少司法審查的需要，使法院有限的人力和財力更有效地利用①王名揚《：法國行政法》，北京：中國政法大學(xué)出版社1987年版，第651-653頁。。大陸法系國家同樣設(shè)置了一定的前置程序。德國法律為了發(fā)揮行政權(quán)在執(zhí)行法律中的主導(dǎo)地位，也規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟必須以已經(jīng)申請了行政救濟為前提。日本公益訴訟法律規(guī)定，如果要提起居民訴訟，應(yīng)先履行監(jiān)察請求程序。即只有居民提起了監(jiān)察請求，但對于監(jiān)察委員會及公共團體的應(yīng)對措施仍然不服，才可提起居民訴訟②陳陽《：檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制》，濟南：山東人民出版社2009年版，第164-165頁。。由此可見，訴前程序作為特定條件下啟動公益訴訟的必經(jīng)程序，已經(jīng)得到多數(shù)國家認(rèn)可。

雖然我國和域外公益訴訟制度設(shè)計有所不同，訴訟主體存在差異，但僅就檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴前程序而言，程序機理與域外公民個人提起公益訴訟的訴前程序并無差異。無論哪一主體提起公益訴訟，都必須窮盡行政或其他救濟途徑，司法只能作為最后的選擇。檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)同時履行行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序，如果兩種訴前程序產(chǎn)生的效果一致，則可擇一適用。檢察行政公益訴訟訴前程序設(shè)計是檢察機關(guān)提起公益訴訟的獨特程序設(shè)計，也是中國特色檢察公益訴訟的重要經(jīng)驗。從已有的公益訴訟實踐來看，訴前程序具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多個職能部門綜合治理的獨特優(yōu)勢，對于公益保護作用顯著，達(dá)到了以較少的司法資源投入獲取較大產(chǎn)出的社會效果?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》顯示，2017年7月至2019年9月，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件214 740件，辦理訴前程序案件187 565件，行政機關(guān)回復(fù)整改率達(dá)97.37%③張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告——2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上》，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，2020年3月12日訪問。。在整個公益訴訟案件中，行政訴前程序案件占比95%左右④胡衛(wèi)列《：國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期，第12頁。。從數(shù)據(jù)上來看，近年來檢察公益訴訟所取得的顯著成效，在很大程度上體現(xiàn)在行政公益訴訟訴前程序中。訴前程序的制度設(shè)計與檢察公益訴訟的本質(zhì)、定位、目的完全契合，其在行政附帶民事公益訴訟中穩(wěn)定運行還有賴于具體規(guī)則的優(yōu)化。檢察民事公益訴訟訴前程序是檢察權(quán)謙抑性的重要體現(xiàn)，對于補強社會組織的訴訟能力、培育更多合格訴訟主體、增強檢察機關(guān)與社會組織間的協(xié)同能力具有促進作用?！皺z例第29號”中，江源區(qū)檢察院在提起公益訴訟前曾就區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局沒有依法對區(qū)中醫(yī)院違法排污履行監(jiān)管職責(zé)發(fā)出檢察建議，依法履行了行政公益訴訟前置程序。同時，檢察機關(guān)依據(jù)吉林省環(huán)保廳，白山市民政局、環(huán)保局出具的書面證明材料證實了吉林省內(nèi)沒有符合法律規(guī)定條件的可以提起公益訴訟的社會公益組織，依法履行了民事公益訴訟前置程序。因此，檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟滿足了法律和司法解釋對前置程序的要求。

我國檢察公益訴訟前置程序是按照民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型區(qū)別規(guī)定，從理論上講，檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟時，需分別履行民事公益訴訟訴前程序和行政公益訴訟訴前程序的相關(guān)要求。檢察機關(guān)在履行兩種訴前程序時并無時間上的先后順序，但二者也不可相互取代，必須獨立進行。對于檢察民事公益訴訟訴前程序而言，盡管現(xiàn)階段尚無其他適格主體可以提起行政附帶民事公益訴訟，檢察機關(guān)在實際操作上似乎并無履行訴前程序的必要，但從附帶型公益訴訟的法理和檢察公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，檢察機關(guān)并非被固定為行政附帶民事公益訴訟的唯一適格原告。既然行政附帶民事公益訴訟尚有待于立法的進一步認(rèn)可，其訴訟主體也仍有探索余地，我們在探討相關(guān)規(guī)則時不可僅局限于現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定。因此，在討論檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的訴前程序問題時，也不可回避檢察機關(guān)在起訴前需履行民事公益訴訟訴前程序的要求。這種探討為未來立法或司法解釋全面構(gòu)建行政附帶民事公益訴訟以及拓展行政附帶民事公益訴訟起訴主體預(yù)留了制度空間，可為立法和司法實踐提供參考，具有一定價值。

檢察公益訴訟訴前程序主要規(guī)定在《檢察公益訴訟司法解釋》中，考察上述文本并結(jié)合實踐需求可以發(fā)現(xiàn)，無論是檢察民事公益訴訟訴前程序還是檢察行政公益訴訟訴前程序，在制度設(shè)計上均存在一定不足，有待進一步完善。

對于檢察民事公益訴訟，《檢察公益訴訟司法解釋》確立了訴前公告程序，即督促法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織及時提起公益訴訟。經(jīng)過上述訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)才可以自行提起公益訴訟?！稒z察公益訴訟司法解釋》對訴前程序的設(shè)計存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是訴前程序發(fā)現(xiàn)案件線索來源有限。依照《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索限于“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，這種制度設(shè)計嚴(yán)格限制了檢察公益訴訟案件線索來源，大量潛在的侵害社會公益的行為可能無法進入檢察機關(guān)視野。二是訴前程序限于公告過于單一?！稒z察公益訴訟司法解釋》要求檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索后應(yīng)通過公告的形式督促相關(guān)主體提起訴訟，對于這項不具有強制性的建議，如其他主體未做出回應(yīng)，檢察機關(guān)就只能自行提起訴訟。三是將訴前公告程序的期限限定為30日不盡合理?！稒z察公益訴訟司法解釋》從效率角度出發(fā)將公告期限確定為30日，起到了及時制止公益損害行為的作用。但不區(qū)分具體情況嚴(yán)格限制在30日缺乏科學(xué)性，與公益訴訟實踐的復(fù)雜性和多樣性特征不相符。

針對檢察民事公益訴訟訴前程序存在的上述問題，未來如果行政附帶民事公益訴訟起訴主體得到拓展，相應(yīng)的檢察公益訴訟司法解釋可以考慮從以下三方面對訴前程序予以完善：第一，為了拓展檢察民事公益訴訟案件線索，相關(guān)司法解釋應(yīng)當(dāng)放寬線索來源，具體可采用如下方式：設(shè)立公益訴訟案件線索舉報獎勵制度，細(xì)化、量化公益訴訟案件線索舉報獎勵方式和數(shù)額，激勵社會民眾即時發(fā)現(xiàn)并報告公益侵害行為；以省或市為單位成立公益訴訟舉報中心，集中受理管轄區(qū)域內(nèi)的公益訴訟案件線索舉報；運用高科技手段和工具，如利用“無人機大數(shù)據(jù)”的方式開展“網(wǎng)格化”“地毯式”排查，最大限度擴大線索來源；推進“智慧檢務(wù)”建設(shè)，將智能系統(tǒng)運用于線索的收集和調(diào)查；在轄區(qū)內(nèi)掛牌專門檢察室，聘請人大代表、政協(xié)委員、村民為公益訴訟信息聯(lián)絡(luò)員，建立“院—室—員”的公益訴訟保護體系①參見《2018年海南省檢察機關(guān)公益訴訟工作總結(jié)》，內(nèi)部資料。。第二，為了避免檢察機關(guān)在訴前程序陷入只能以公告形式督促其他主體起訴甚至最終不得不自行起訴的尷尬處境，充分發(fā)揮訴前程序糾正違法行為的制度價值，程序設(shè)置上應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)一定的選擇權(quán)，提供多種措施供其參考。實際上一項公益侵害行為往往同時涉及民事責(zé)任和行政責(zé)任，而行政措施相較于司法手段更有效率，更加靈活，成本也更低。因此，檢察機關(guān)在訴前除了建議其他適格主體起訴外，也可參照行政公益訴訟訴前程序督促行政主管機關(guān)依法履行職責(zé)，盡可能地將爭議解決在訴前。當(dāng)然，如果檢察機關(guān)針對民事公益訴訟采用了此種訴前程序，就無需再履行行政公益訴訟訴前程序。第三，為了更好地應(yīng)對公益訴訟檢察實踐中可能出現(xiàn)的各種不同情形，訴前公告程序的期限不宜一刀切的限定在30日，而應(yīng)當(dāng)留下一定的浮動空間。公益案件往往牽涉面廣，案情復(fù)雜，檢察機關(guān)發(fā)出公告后，適格主體需要進行調(diào)查取證、損害評估、風(fēng)險衡量，以決定是否有能力提起訴訟。復(fù)雜情況下，為慎重起見，應(yīng)當(dāng)允許適當(dāng)延長公告期限。而對于情況緊迫，需要立即采取相關(guān)措施制止公益損害的案件，則可以適當(dāng)壓縮公告期限。因此，《檢察公益訴訟司法解釋》可以規(guī)定公告期限一般為30日，特殊情況下可以酌情延長或縮短，以便靈活應(yīng)對實踐中的各種情況。

對于檢察行政公益訴訟，《檢察公益訴訟司法解釋》將檢察建議設(shè)定為訴訟的前置程序。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)?！稒z察公益訴訟司法解釋》對檢察行政公益訴訟的前置程序設(shè)計同樣存在一些問題，應(yīng)當(dāng)進一步完善。一是訴前程序的獨立價值未充分彰顯。《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟司法解釋》均明確規(guī)定：“行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從立法意圖與司法解讀上看，在判斷是否具備起訴條件時，現(xiàn)行規(guī)范體系采用的是“行為標(biāo)準(zhǔn)”，即審查行政機關(guān)是否依法履職，而非同時采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，即審查行政機關(guān)是否造成國家利益或社會公共利益的損害。如果采用雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，即使行政機關(guān)已經(jīng)糾正違法行為或依法履行職責(zé)，但不足以保護國家利益或社會公益，檢察機關(guān)依然可以提起行政公益訴訟①劉超《：環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2018年第1期，第121頁。。從實踐中的具體案例可知，行政機關(guān)不僅要履行程序上的職責(zé)，檢察機關(guān)還會考量行政機關(guān)糾正違法行為或者履行職責(zé)的期限、勤勉程度、是否窮盡所有法定手段，以及履職的實際效果等②劉藝《：構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》《，法學(xué)研究》2018年第3期，第44-45頁?！，F(xiàn)實中這種堅持嚴(yán)苛的實質(zhì)判斷和結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)所帶來的后果就是訴前程序被架空，獨立性不復(fù)存在，程序價值難以體現(xiàn)。二是訴前程序行政機關(guān)履職期限過于僵化?！稒z察公益訴訟試點辦法》規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。而《檢察公益訴訟司法解釋》則將上述期限調(diào)整為兩個月，并規(guī)定緊急情形下的回復(fù)期限為15日。《檢察公益訴訟司法解釋》在吸收學(xué)界意見、總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對行政機關(guān)的履職期限作出調(diào)整，一方面通過延長回復(fù)期限保證行政機關(guān)有充足的時間履行職責(zé)、自我糾錯，另一方面規(guī)定緊急情況下的特殊回復(fù)期限保證在確有必要時能及時制止公益損害行為③張雪樵：《〈最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》,http://www.spp.gov.cn/spp/tt/201803/t20180316_371107.shtml，2020年3月20日訪問。。然而，由于公益案件復(fù)雜性、潛在性、廣泛性等特點，檢察機關(guān)在糾錯和消除公益侵害的過程中可能需與其他部門溝通交涉，難以始終在一個不變期間內(nèi)履行法定職責(zé)。

針對檢察行政公益訴訟訴前程序存在的上述兩點不足，檢察公益訴訟司法解釋可以從以下兩方面予以完善：第一，通過細(xì)化訴前程序判斷檢察機關(guān)是否符合起訴條件的標(biāo)準(zhǔn)來提高訴前程序的獨立性，將其與訴訟程序相分離。訴前程序的設(shè)置很大程度上就是希望將違法行為在訴前予以糾正，發(fā)揮行政機關(guān)的履職積極性，減少進入訴訟程序的案件，節(jié)約司法資源。訴前程序是訴訟程序的必經(jīng)程序，但二者相互獨立，功能各異。經(jīng)過訴前程序后檢察機關(guān)是否還有必要提起行政公益訴訟，主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機關(guān)是否在限期內(nèi)依法履職。如果行政機關(guān)及時糾正了違法行為或依法履行了法定職責(zé)，且做出的行為符合法律要求，此時檢察機關(guān)就不具備提起行政公益訴訟的法定條件?！稒z察公益訴訟司法解釋》需進一步明確檢察機關(guān)是否提起行政公益訴訟的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將形式審查標(biāo)準(zhǔn)、行為審查標(biāo)準(zhǔn)寫入具體規(guī)則，并細(xì)化識別依據(jù)。同時，在實踐中應(yīng)要求檢察機關(guān)嚴(yán)格遵循立法和司法解釋的要求，該起訴時堅決起訴，不該起訴時及時結(jié)案。第二，增強訴前程序行政機關(guān)履職期限的靈活性?！稒z察公益訴訟司法解釋》除了規(guī)定緊急情況下的特殊回復(fù)期限外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的履職“可變期間”，而不是機械的限定在兩個月。除了堅持兩個月的履職基本期限外，還有必要重視客觀影響和實際阻滯行政機關(guān)依法履行職責(zé)的具體情形，豐富訴前程序履職期限的彈性范圍④劉超《：環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2018年第1期，第122頁。。此外，部分地方法院還存在訴前檢察建議流于形式，內(nèi)容不具有指向性和操作性等問題。這要求檢察建議應(yīng)避免過于僵化，要進行充分的說理和論證，內(nèi)容要明確，措施要有針對性，并且要多形式的跟蹤落實，保證實效。

總體而言，盡管檢察公益訴訟訴前程序在實踐中發(fā)揮了重要作用，但如同檢察公益訴訟本身一樣，作為一項新生制度，在程序規(guī)則和實踐操作上存在一些不科學(xué)不規(guī)范之處，仍然是未來發(fā)展完善行政附帶民事公益訴訟的重要議題。

五、結(jié) 語

檢察機關(guān)作為現(xiàn)階段有權(quán)同時提起行政公益訴訟和民事公益訴訟的唯一法定適格主體，承載著維護公益、伸張正義的重要使命?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》修改以及《檢察公益訴訟司法解釋》頒布以來，民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟相繼得以建立。檢察機關(guān)在環(huán)境保護領(lǐng)域提起的首例行政附帶民事公益訴訟，是實踐中探索出的一種全新訴訟類型，保護公益效果十分明顯。作為一種初生制度，檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟還面臨著諸多尚不明確的具體問題，有待于在將來的立法和實踐中逐步完善。新時代背景下，檢察機關(guān)以多種模式參與公益維護，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實踐和真實寫照，盡管檢察公益訴訟仍有很多困難需要克服，但其發(fā)展前景毋庸置疑。我們既要堅定對中國特色檢察公益訴訟的理論自信、制度自信和道路自信，也要在解決問題中不斷前進，把檢察公益訴訟的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。