國際法視域下的環(huán)境權與國家主權

楊銀霞

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

當今世界面臨著百年未有之大變局，各國間的聯(lián)系和依存日益加深，不論人們身處何國，實際上已經(jīng)處在應對人類共同挑戰(zhàn)為目的的全球價值觀中。面對世界復雜形勢和全球性問題，習近平主席提出的“人類命運共同體”構想在國際社會產(chǎn)生的影響越來越大。在“命運共同體”理念中，國家主權和環(huán)境權也構成“命運共同體”中基本要素，關乎到國家生存大計。

一、環(huán)境權與國家主權的交集

環(huán)境權是人們對人與自然的關系作出全面深刻的反省之后形成的新的生存與發(fā)展的權利觀。在1972年《人類環(huán)境宣言》中,環(huán)境權作為一項新的基本人權為世界所接受,該《宣言》也成為人權發(fā)展歷史上的一座里程碑。環(huán)境權現(xiàn)已成為當代人權的核心內(nèi)容之一。對于環(huán)境權的討論和研究始于上世紀60年代。1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權委員會提出控告，認為向北海傾倒放射性廢物的違法行為違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。由此引發(fā)要不要把環(huán)境權追加為歐洲人權的討論。在美國，與此同時也掀起一場萬眾矚目的爭論，即公民要求保護環(huán)境，要求在良好的環(huán)境中生活的憲法根據(jù)是什么?因為按傳統(tǒng)的憲法及民法理論，公民無權對與自己無關的財產(chǎn)主張權利，所以公民對作為無主物的空氣、水、陽光等環(huán)境要素是不能提出權利要求的。其中，密執(zhí)安大學的薩克斯教授提出的“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”倍受推崇。此理論認為，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素，在當今受到嚴重污染和破壞，以至威脅到人類正常生活的情況下，不應再被視為“自由財產(chǎn)”而成為所有權的客體，環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說，它應該是全體國民的“共享資源”，是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了合理支配和保護“共有財產(chǎn)”，共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托行使管理權的，因而不能濫用委托權。隨其理論備受矚目，有人便在“公共財產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎上提出了環(huán)境權的觀點，認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權利，公民的環(huán)境權是公民的基本權利之一，應該在法律上受到確認并受法律的保護。之后，美、日兩國開始了環(huán)境權的立法實踐。1969年美國頒布的《國家環(huán)境政策法》對國家公民在保護環(huán)境方面的權利與義務作了具體的規(guī)定。日本同年也在《東京都公害防止條例》序言中規(guī)定：“所有市民都有過健康、安全以及舒適的生活的權利，這種權利不能因公害遭受侵害?！边@些立法實踐對于環(huán)境權的形成和發(fā)展起到了極大的推進作用。在此之后，1970年3月在東京召開的一次關于公害問題的國際座談會所發(fā)表的《東京宣言》第52頁中提出：“我們請求，把每個人享有的健康和福利等不受侵害的環(huán)境權和當代人傳給后代的遺產(chǎn)應是一種富有自然美的自然資源的權利，作為一種基本人權，在法律體系中確定下來?！?同年9月召開的日本律師聯(lián)合大會第13屆人權擁護大會上，仁藤一、池尾隆良兩位律師作了題為《“環(huán)境權”的法理》報告。該報告倡議將各種有關環(huán)境的權利稱為“環(huán)境權”，并指出：“為了保護環(huán)境不受破壞，我們有支配環(huán)境和享受良好環(huán)境的權利;基于此項權利，對于那些污染環(huán)境、妨害或?qū)⒁梁ξ覀兊氖孢m生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預防此種妨害的權利。” 而歐洲人權會議歷經(jīng)10年的討論和研究，終于在20世紀70年代接受了環(huán)境權的觀點。1973年在維也納召開的歐洲環(huán)境部長會議上制定的《歐洲自然資源人權草案》將環(huán)境權作為一項新的人權加以肯定，同時還認為應將其作為《世界人權宣言》的補充。以上關于環(huán)境權的研究討論和立法實踐引起了國際社會的高度重視，1972年聯(lián)合國召開了第一次人類環(huán)境會議，113個國家和一些國際機構1300多名代表參加了會議。會議普遍接受了環(huán)境權的觀點，并在會議所發(fā)表的《人類環(huán)境宣言》中加以明確確認，“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。”“按照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有按照自己的環(huán)境政策開發(fā)資源的主權，并有責任保證在各自管轄和控制之內(nèi)的活動，不該損害其他國家的環(huán)境或本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”。

國家主權，它是國家最重要的屬性，是國家固有的在國內(nèi)的最高權力和在國際法上的獨立權力。在對內(nèi)方面，每個國家都有權自由選擇自己的社會政治制度，對自己領土內(nèi)的人和物行使排他的管轄權，對本國的資源和財富享有永久主權；在對外方面，每個國家都是相互平等的，有權獨立自主地處理本國的對內(nèi)對外事務，并排除任何外來的干涉。國家不論大小，都擁有自己的主權，也自然包括擁有自己的環(huán)境主權，即對于本國范圍內(nèi)的環(huán)境保護問題擁有在國內(nèi)的最高處分權和國際的獨立自主性。當前我們強調(diào)遵守國家主權原則，對于開展國際環(huán)境保護合作具有十分重要的意義，國家主權原則是整個國際法的基礎，它當然也是國際環(huán)境法的基礎和核心，它在國際環(huán)境法上的表現(xiàn)形式為國家環(huán)境資源主權原則。在國際環(huán)境法領域，尊重國家主權原則在國際上得到了廣泛的認同，并在一系列的國際文件中都有所體現(xiàn)?！端沟赂鐮柲π浴返?1條表述了國際環(huán)境法的一條基本原則，即：根據(jù)聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國享有根據(jù)它們自己的環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權權利，各國也有義務使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動不對其他國家的環(huán)境和任何國家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害。在聯(lián)合國通過的決議體現(xiàn)的國際環(huán)境法的基本原則里，就包括了一國的活動不得損害他國環(huán)境和各國管轄范圍以外的環(huán)境和尊重國家主權原則。國家享有公法意義上的環(huán)境資源管理權。國家作為社會公共利益的代表，享有對環(huán)境資源的所有權和管理權。

二、環(huán)境權對國家主權的影響

當前法學界對環(huán)境權有不同的理解。有的將環(huán)境權理解為各種環(huán)境法律權利的總和,即環(huán)境法律權利,有的認為環(huán)境權僅指公民在良好、適宜的環(huán)境中生活的權利。也有學者提出環(huán)境法的法權理論[1]，其中,健康和良好生活環(huán)境的標準可以通過從科學上對環(huán)境品質(zhì)與人類健康與良好生活的函數(shù)作用關系的研究,算出各種環(huán)境標準,作為法律保護的依據(jù)。合理利用環(huán)境資源的尺度可以通過申報許可證和環(huán)境影響評價的審查來把握,由此界定環(huán)境權的法律保護范圍為:所有環(huán)境法律關系的主體均享有在不受一定程度污染和破壞的環(huán)境里生存和在一定程度上利用環(huán)境資源的權利。這一概念既把所有環(huán)境法律關系主體的健康作為其保護的范圍,又沒把各主體優(yōu)美環(huán)境享受權排斥在外;既把公民、法人及其他組織,國家乃至全人類的環(huán)境利益兼顧在內(nèi),又包括了當代人和后代人的環(huán)境權益;既明確界定了環(huán)境質(zhì)量的標準和資源利用的尺度,又兼顧了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護二者利益的綜合衡量,從而較為全面地概括了環(huán)境權的性質(zhì)和內(nèi)容反映了環(huán)境權的實質(zhì)。國家主權的內(nèi)容很多，其中，主權的環(huán)境內(nèi)容就與國家環(huán)境權有著密切聯(lián)系。應該認為，國家主權包括國家對其主權管轄范圍內(nèi)的環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護和改善的權利。隨著地球環(huán)境問題的日益突出，國際環(huán)境法不斷發(fā)展，人們認識到在環(huán)境問題上既不能否定國家主權也不能濫用國家主權。國家環(huán)境權既是對國家主權原則的加強，也是對國家主權原則的合理的自我限制。我國環(huán)境權利的保障及法律訴訟模式選擇和機制建立也是必要內(nèi)容[2]。

首先，環(huán)境權的提出加強了國家主權原則。國家環(huán)境權最早可追溯至1939—1941年特雷爾冶煉廠仲裁裁決中，特雷爾冶煉廠仲裁裁決在肯定國家主權的同時，還認定國家還具有不損害國外或其管轄范圍以外的環(huán)境的責任(任何人在使用自己的財產(chǎn)時不應損害他人的財產(chǎn)———古老的法諺)。國家環(huán)境權進一步得到確立是在1962年聯(lián)合國大會通過的《關于天然資源之永久主權宣言》之中，它明確各國對其生存環(huán)境和資源享有永久主權的權利，各國有權自主決定對其開發(fā)利用。它把環(huán)境權包含在主權之中，作為主權的一項重要的內(nèi)容，尤其是在20世紀60年代民族獨立運動風起云涌之后，在各新獨立國家奮起反對新老殖民主義的經(jīng)濟侵略，保衛(wèi)新興國家之主權獨立方面，其意義格外重大。隨后，國家資源開發(fā)主權權利又在1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》之原則21和1992年聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》之原則2中得到進一步的確認。各國幾乎毫無疑義地通過了這些確認環(huán)境權的內(nèi)容，并把它寫在這些重要的國際環(huán)境法文件的醒目的位置上，以昭示全人類的共識。

其次，環(huán)境權的提出也對國家主權構成了某種程度的限制。就在確認各國具有環(huán)境方面的主權的同時，由于地球的整體性與生態(tài)系統(tǒng)的完整性，世界各國認識到國界的人為性無法對抗大自然的規(guī)律性，為了解決人類面臨著的歷史上前所未有的嚴重的環(huán)境問題，在尊重主權的基礎上對主權進行某種程度的限制，進行國際間的全方位的合作，以謀求環(huán)境權的實現(xiàn)。

國家主權原則與環(huán)境事項相聯(lián)系的一個較早的例子發(fā)生在1895年，因位于河流上游的美國將其境內(nèi)河段改道的單方面行為影響了河水的流量并對下游墨西哥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了危害，美國與墨西哥就流經(jīng)兩國邊界的里格朗德河水資源的使用問題發(fā)生了糾紛。當時的美國司法部長哈曼認為:墨西哥政府無權就里格朗德河水資源在美國境內(nèi)的使用問題向美國提出訴求，因為在國際法上沒有任何規(guī)則、原則和先例表明美國對此問題負有責任或者義務，所以墨西哥所受到的損害是一個政治問題而非法律問題。這種強調(diào)國家在其領土范圍內(nèi)擁有絕對主權的觀點后來被稱為“哈曼主義”(Harman Doctrine)，亦即所謂的“絕對主權論”。為了防止利益沖突的激化，國與國之間必須相互尊重國家環(huán)境主權，不影響各自國家環(huán)境主權的行使。單方面強調(diào)一方的所謂“絕對主權”不可能使沖突得到公平合理的解決，也不利于國與國之間的和平共處。因此，“哈曼主義”不可能成為解決跨國界環(huán)境問題的國際法原則，完全是濫用主權，所以在后來國際關系的實踐中也鮮見其適用。特萊爾冶煉廠排放大量二氧化硫氣體對華盛頓州造成嚴重空氣污染仲裁案[4]是第一個處理環(huán)境糾紛和跨國界責任問題的案例，對國際法上國家責任和國際環(huán)境法的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。尤其是此判例中所確定的領土無害使用原則，被很多國際文件和國際公約所采納。例如，1972年聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會議上發(fā)表的《斯德哥爾摩宣言》第21條原則規(guī)定：“各國……有責任保證在他管轄或控制之內(nèi)的活動，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。”1982年《聯(lián)合國海洋法公約》、1992年《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》等法律文件中都作了類似的規(guī)定，這一原則已被國際社會公認為國際環(huán)境法中的一項原則。此外，該案裁決中提出的國家應有義務制止在其境內(nèi)的活動造成跨界環(huán)境損害和國家應為其境內(nèi)的活動所造成的跨界損害負責任也受到國際社會的重視，并被規(guī)定在一些國際環(huán)境法的條約中，在世界各國的國內(nèi)法中，學者借鑒國際條約進行逐項論證，也有學者提出環(huán)境法的法權理論[3]。

三、國家主權與環(huán)境權互趨并重

在傳統(tǒng)國際法中，國家主權是一項完全的排他的權利。作為公權的環(huán)境權與私權的環(huán)境權有著密切的關系[4]。顯然，這種主權觀是不利于國境環(huán)境保護的，在國境環(huán)境保護領域中，在尊重國家主權的同時也不能忽視了尊重境外環(huán)境。因此，國家主權原則需要發(fā)展，在充分強調(diào)各國的環(huán)境主權的同時，亦要強調(diào)其應承擔的環(huán)境保護義務。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的《人類環(huán)境宣言》原則21指出：“各國有按照自己的環(huán)境政策開發(fā)自己的資源的主權，并且有責任保證在他們管轄或控制之內(nèi)的活動，不致?lián)p害其他國家的或者在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境?！薄度祟惌h(huán)境宣言》所宣示的原則21所確立了國家環(huán)境主權和不損害國外環(huán)境原則。該項原則是指各國擁有按照其本國的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)本國自然資源的權利，但是同時還負有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不至損害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責任。 1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則2指出：“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則，各國擁有按照其本國的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)本國自然資源的主權權利，并負有確保在其控制下的活動不致?lián)p害其他國家的或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責任?！薄独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》重申了《人類環(huán)境宣言》原則21，它不僅在措辭中將“環(huán)境政策”改為“環(huán)境與發(fā)展政策”，更加強調(diào)了發(fā)展的重要性，而且將該原則的位置提前，作為《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的第二項原則。之后，該原則更是不斷在許多其他重要的國際環(huán)境法文件與司法判例中得到重申確認，并逐漸發(fā)展成一項國際習慣法原則。

在系列國際法規(guī)的指引下，環(huán)境保護與國際主權利益并重，并形成國際合作趨勢。“只有一個地球”、“為了全人類千秋萬代的共同利益”，“持續(xù)發(fā)展”等基本思想己被普遍接受，尤其是中國提出“人類命運共同體”的理念，為開展切實有效的國際合作打下了良好的基礎。各國結(jié)合各自的具體國情來尋求環(huán)境與經(jīng)濟的同步、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，在此基礎上尋索出系列實踐原則，如：環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；共同的但有區(qū)別的責任原則；尊重各國主權、互不干涉內(nèi)政的原則；兼顧發(fā)展中國家需要的原則；發(fā)展中國家的廣泛和有效參與的原則等等[5]。