官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度改革的財(cái)產(chǎn)私有權(quán)益保護(hù)

柴慧婕

(河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450046)

腐敗是一個(gè)古老的歷史毒瘤，因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被喻為黨政建設(shè)中的一縷陽(yáng)光。所謂財(cái)產(chǎn)，指私有財(cái)產(chǎn)(包括有形財(cái)產(chǎn)、無(wú)形財(cái)產(chǎn))，這其中包括現(xiàn)有法律中關(guān)于“物”的所有總結(jié)，是將財(cái)產(chǎn)申報(bào)給特定組織并接受長(zhǎng)期監(jiān)督的一項(xiàng)制度[1](P26-32)。按照辯證思維來(lái)講，同時(shí)還兼具通過(guò)上述制度，證明職務(wù)期間的所有經(jīng)濟(jì)收入都是合法的目的。但同時(shí)，尊重個(gè)人隱私，限制執(zhí)法以及情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)該國(guó)公民進(jìn)行過(guò)度監(jiān)督等呼聲也占有一席之地。

官員們對(duì)該項(xiàng)制度并不陌生，表明他們有很好的輿論基礎(chǔ)，但普遍對(duì)申報(bào)制度的未來(lái)發(fā)展持悲觀態(tài)度[2]。因?yàn)槔碚撋现v，作為制度的創(chuàng)新和改革打破了舊的平衡，容易對(duì)原政府成員產(chǎn)生更大的影響。在這場(chǎng)博弈中，受損的利益集團(tuán)將加以抵制和阻撓。官員受到官僚的歷史文化影響，具有一定優(yōu)越感，他們不愿意受到別人的監(jiān)督，心理上有“保護(hù)個(gè)人隱私”的低調(diào)想法。面對(duì)這一阻力，當(dāng)前我國(guó)官員申報(bào)制度還不能由“規(guī)定”升格為“法定”，譬如“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”等規(guī)定，它伴隨著“個(gè)人隱私保護(hù)”、國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定及其他諸多條件還不夠成熟的質(zhì)疑。在完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的進(jìn)程中，如何平衡官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)之間的關(guān)系是始終繞不開(kāi)的課題。不難理解，盡管官員擁有一定的公共權(quán)力資源，但從憲法規(guī)定的角度來(lái)看，他們首先作為普通自然人，在民法中享有隱私權(quán)保護(hù)是合理的。因此，從法律體系設(shè)計(jì)上較為清晰地界定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)之間關(guān)系，是建立完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵。

筆者通過(guò)梳理我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題，分析其阻力因素并總結(jié)已經(jīng)取得一定成效的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)該項(xiàng)制度更加完善奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體阻力方面表現(xiàn)為，很難平衡官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與官員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、以及涉及個(gè)人隱私權(quán)益保護(hù)的博弈問(wèn)題。有關(guān)財(cái)務(wù)信息、外匯等財(cái)產(chǎn)登記實(shí)名制、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的過(guò)程手段是否完善，例如，申報(bào)系統(tǒng)和相關(guān)技術(shù)是否成熟，還是另有漏洞？實(shí)際上，目前與中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)有關(guān)的一些系統(tǒng)和技術(shù)正處于逐漸完善進(jìn)程中，因?yàn)槲覀円呀?jīng)意識(shí)到此項(xiàng)改進(jìn)完善已成為制度構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)之一。在完善的制度保障下，即使官員的財(cái)產(chǎn)相對(duì)較多，也能很容易地獲得人們的理解和社會(huì)尊重，并受到國(guó)家和法律的保護(hù)。這顯然不能成為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被阻止的核心原因。

一、申報(bào)制度現(xiàn)狀及影響因素分析

(一)制度現(xiàn)狀及尚存問(wèn)題

梳理我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的進(jìn)程，總結(jié)出已經(jīng)取得一定成效的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析尚存阻力因素為未來(lái)該項(xiàng)制度更加完善奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在財(cái)務(wù)信息、外匯、財(cái)產(chǎn)登記實(shí)名制等官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的支持系統(tǒng)和技術(shù)已趨于成熟的當(dāng)下[3](P109-113)，制度完備進(jìn)程正逐漸趨于成熟。然而，在完善進(jìn)程中，我們也發(fā)現(xiàn)有關(guān)阻力方面的表征現(xiàn)象，很難平衡財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與官員的財(cái)產(chǎn)及個(gè)人隱私之間的博弈問(wèn)題。

第一，文件形式比法律形式效率低。目前，由中共中央紀(jì)委和中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定(試行)》)整體看來(lái)還屬于政策層面[4](P57-59)，缺乏法律法規(guī)的權(quán)威性及普及性。內(nèi)容上也過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體操作程序等細(xì)節(jié)方面的指導(dǎo)。我們通過(guò)批評(píng)與總結(jié)借鑒西方國(guó)家的諸多構(gòu)建方式的做法，可以對(duì)比出如果將申報(bào)制度直接納入法規(guī)中，勢(shì)必達(dá)到很好的社會(huì)震懾及預(yù)防效果，并能針對(duì)一些違規(guī)行為進(jìn)行有法可依的制裁，約束力等方面都比普通的政策法規(guī)更嚴(yán)格更規(guī)范，可以起到警鐘長(zhǎng)鳴的效果。到目前為止，雖然我們?cè)缭?994年就已經(jīng)看到了國(guó)家對(duì)“財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”的規(guī)劃，但它仍然未形成完善的成型系統(tǒng)，反而導(dǎo)致繁冗的政府性文件積累，沒(méi)有清晰體系便于實(shí)際運(yùn)用，就勢(shì)必會(huì)影響反腐治理的效果及進(jìn)程。

第二，申報(bào)主體范圍不明確?！兑?guī)定(試行)》將主體定為黨政機(jī)關(guān)和現(xiàn)任企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部。這些公務(wù)員序列人員固然是申報(bào)主體，但并不夠全面具體。例如，各省市級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等縱向問(wèn)題沒(méi)有明確，甚至現(xiàn)實(shí)中很多基層政權(quán)機(jī)構(gòu)存在更大漏洞和不良環(huán)境助長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象發(fā)生。有學(xué)者認(rèn)為，部隊(duì)有必要對(duì)一定級(jí)別軍官進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，可以考慮內(nèi)部進(jìn)行單獨(dú)的監(jiān)控申報(bào)機(jī)制。1997年《刑法》第三百九十五條規(guī)定的“巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”的犯罪主體指國(guó)家工作人員。本國(guó)工作人員是指所有公務(wù)員，這與“條例”(審判)的主體不一致，不利于實(shí)務(wù)管理，實(shí)施制度會(huì)出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。

第三，申報(bào)內(nèi)容實(shí)際操作性差?！兑?guī)定(試行)》中的家庭財(cái)產(chǎn)包括九種類(lèi)別，內(nèi)容上基本涵蓋了主要的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，但實(shí)際操作中貴重物品、財(cái)物等不具備可查性，申報(bào)無(wú)法監(jiān)控也自然可能成為一紙空文，另外近親屬財(cái)產(chǎn)狀況還有待明確申報(bào)范圍及具體內(nèi)容，并未深刻剖析與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)利沖突問(wèn)題。

第四，申報(bào)公開(kāi)問(wèn)題?？v觀各國(guó)的立法中申報(bào)程序上大致包括三個(gè)環(huán)節(jié)，初始申報(bào)、日常申報(bào)和離任申報(bào)[5]?！兑?guī)定(試行)》在這方面確實(shí)有了很大改善，表明中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央組織部可以核實(shí)審查領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)，并未考慮作為民事主體角色的當(dāng)事人對(duì)自身財(cái)產(chǎn)等狀況的隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題。

第五，申報(bào)無(wú)專(zhuān)門(mén)的受理與審查機(jī)構(gòu)。目前，國(guó)內(nèi)是向本單位人事部門(mén)報(bào)告，然后向上級(jí)組織部門(mén)和紀(jì)檢委員會(huì)報(bào)告?zhèn)浒?。我?guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)似乎沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)接受和審查組織，缺乏系統(tǒng)的控制，極易受到人為干預(yù)，不利于信息的核查和管理。此外，受理過(guò)程及審查分部門(mén)進(jìn)行，造成信息掌握的重復(fù)勞動(dòng)，分散精力，并未起到相互補(bǔ)足監(jiān)督的作用?，F(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中極有可能停留在趨于表面的尷尬狀態(tài)。所以，通過(guò)實(shí)踐調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)需要有專(zhuān)門(mén)的受理和審查機(jī)構(gòu)，并根據(jù)不同層級(jí)可以做到確保申報(bào)財(cái)產(chǎn)過(guò)程的權(quán)威性，達(dá)到公平公正且有效信息保護(hù)目的。

第六，違反規(guī)定懲治法度問(wèn)題?！兑?guī)定(試行)》中的處罰方式有三個(gè)要點(diǎn)：責(zé)令申報(bào)、批評(píng)教育、黨紀(jì)處分。在承擔(dān)行政責(zé)任、懲罰程度上，許多國(guó)家用到了更為嚴(yán)格的刑事責(zé)任，而我們可能會(huì)使制度實(shí)施的威懾力方面大打折扣。但另一角度上來(lái)看，大大避免了實(shí)施報(bào)告制度而導(dǎo)致官員財(cái)產(chǎn)隱私泄露的現(xiàn)象發(fā)生。我們需要綜合分析，尋找一個(gè)平衡點(diǎn)達(dá)到既實(shí)現(xiàn)執(zhí)行效果又達(dá)到良好保護(hù)作用的結(jié)果。

(二)影響因素分析

現(xiàn)今財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)官員的普及程度較高，表明近30年來(lái)我國(guó)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)制度已完成輿論基礎(chǔ)階段，通過(guò)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施狀態(tài)的問(wèn)卷及調(diào)查分析得出結(jié)論：首先，財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及隱私權(quán)，主流群體認(rèn)為隱私未被侵權(quán)。其次，財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否有效預(yù)防腐敗的問(wèn)題，普遍一致認(rèn)可有效性的同時(shí)，但更多的人認(rèn)為這種制度不是靈丹妙藥。認(rèn)為只是在一定程度上加大了對(duì)官員的監(jiān)督力度，并不是從根源解決腐敗的辦法，所以，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這一問(wèn)題有更清醒的認(rèn)識(shí)。大部分官員對(duì)該申報(bào)的未來(lái)發(fā)展前景并不十分樂(lè)觀，即使樂(lè)觀者也仍持謹(jǐn)慎的態(tài)度。綜合調(diào)查分析，導(dǎo)致以上結(jié)論的因素按順序依次為：缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致大量虛假聲明或無(wú)效聲明；強(qiáng)制性立法和相關(guān)制度規(guī)定不充分，尚未完全普及；制度機(jī)制不完善，制度和法規(guī)不健全；監(jiān)督體系乏力，社會(huì)監(jiān)督不足；高水平的領(lǐng)導(dǎo)力不夠強(qiáng)大。當(dāng)然，我們已經(jīng)逐漸完成普及的國(guó)家征信體系、金融機(jī)構(gòu)實(shí)名制認(rèn)證及電子交易網(wǎng)絡(luò)化，這是很大利好。

近年來(lái)，我們可以明顯感受到這其中很多因素都在不同程度地改變著，例如，大力普及的金融實(shí)名制與征信體系的實(shí)踐運(yùn)用；在互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)的環(huán)境下，使得虛假申報(bào)和無(wú)效申報(bào)無(wú)路可逃；剛剛?cè)鎸?shí)施的稅收申報(bào)系統(tǒng)也無(wú)疑可以作為一項(xiàng)一舉多得的監(jiān)督體系，達(dá)到申報(bào)內(nèi)容的監(jiān)督作用。這些舉措都不同程度體現(xiàn)了我國(guó)政府強(qiáng)勢(shì)的推動(dòng)力和執(zhí)行力，大大增加了廣大民眾的社會(huì)信任感和信心。

從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，首選需要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。引用原中央紀(jì)委副書(shū)記劉錫榮的話：“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難，組織監(jiān)督時(shí)間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時(shí)太晚?！蹦壳?，利用現(xiàn)有的組織、紀(jì)檢和銀行部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立信息資源共享機(jī)制是一種較為可行的措施。同時(shí)，設(shè)立的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行核查和行使監(jiān)督權(quán)的工作，同時(shí)督促并擴(kuò)大輿論監(jiān)督，提高社會(huì)上的監(jiān)督范圍，目的是提高財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)督機(jī)能。

二、申報(bào)制度改革應(yīng)界定的幾個(gè)問(wèn)題

要很好解決財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私權(quán)之間的關(guān)系平衡，需要首先分析導(dǎo)致兩者權(quán)利博弈的本質(zhì)影響因素。

(一)申報(bào)義務(wù)的邊界問(wèn)題

完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，有必要從組織層面和制度層面探討官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的界限。官員比非官員承擔(dān)更多，這是他們運(yùn)用公共權(quán)力資源的交換條件。在權(quán)利和責(zé)任互惠原則下，他們向組織公布自己的私有財(cái)產(chǎn)信息，這也反映了組織對(duì)相應(yīng)公共權(quán)力資源的資格審查。因此，官員有義務(wù)提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)，且其申報(bào)的目的是確定的：一是展示自己資格審查和確保自身廉潔的必要方式。二是為了達(dá)到有效的約束和規(guī)范公務(wù)員行為的目的[6](P352)。

(二)申報(bào)信息的范圍問(wèn)題

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的現(xiàn)狀直接植根于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)界限，并進(jìn)一步植根于官員權(quán)利和責(zé)任的相統(tǒng)一原則。但是，在實(shí)踐中導(dǎo)致一些誤區(qū)，即官員在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)傾向于擴(kuò)大申報(bào)范圍，例如將配偶和子女的財(cái)產(chǎn)狀況一并申報(bào)[7](P74-78)。關(guān)于近親屬財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍問(wèn)題應(yīng)該指出的是，雖然擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的目的是為了防止裙帶關(guān)系的發(fā)生，但也涉嫌侵犯公民的隱私，兩者的平衡關(guān)系就很是重要，在《條例(試行)》中，已經(jīng)做了很多改進(jìn)。

(三)申報(bào)信息的歸口問(wèn)題

官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)和公開(kāi)是兩個(gè)制度環(huán)節(jié)，其中申報(bào)是前提，公開(kāi)環(huán)節(jié)是體現(xiàn)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和披露的主要問(wèn)題是申報(bào)對(duì)象和由監(jiān)督的問(wèn)題。有專(zhuān)家建議，接受公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)法律設(shè)立代理機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)人大直接負(fù)責(zé)?！跋蛘l(shuí)公開(kāi)”的問(wèn)題比較簡(jiǎn)單?！跋蛘l(shuí)申報(bào)”的問(wèn)題則復(fù)雜得多。例如，在中國(guó)香港特別行政區(qū)的法治框架下，各個(gè)政治機(jī)構(gòu)體系分布相對(duì)清晰，廉政公署相對(duì)容易在政治和民主原則的基礎(chǔ)上獲得合理定位。但是，在大陸地區(qū)的政治結(jié)構(gòu)中，權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是繁冗的。

三、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)平衡關(guān)系分析

以上基于理性的視角從三個(gè)方面對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)做了梳理和分析，這也為我們分析“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)之間的平衡”創(chuàng)造了條件。

(一)申報(bào)邊界與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)之間的平衡

從基本理論來(lái)理解“財(cái)產(chǎn)的私權(quán)性質(zhì)”，應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，財(cái)產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)等整體權(quán)利內(nèi)容。這表明，財(cái)產(chǎn)私權(quán)賦予官員決定是否公布財(cái)產(chǎn)信息的權(quán)利，這一權(quán)利基本上是公民享有的“隱私權(quán)”。關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法有三個(gè)要點(diǎn)需要澄清：首先，是全面申報(bào)。關(guān)于這一問(wèn)題，筆者通過(guò)相關(guān)政策性法律法規(guī)的梳理，提出一些具體實(shí)務(wù)面臨的問(wèn)題。第一，近親屬財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍。申報(bào)主體“近親屬”范圍中包含配偶及子女財(cái)產(chǎn)狀況；第二，申報(bào)財(cái)產(chǎn)邊界問(wèn)題進(jìn)行厘清。結(jié)合民事法規(guī)婚姻家庭中財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)解讀，劃分婚前財(cái)產(chǎn)及子女婚后共同財(cái)產(chǎn)的申報(bào)外延范疇。其次，是公開(kāi)申報(bào)。例如，可以盡量避免普通存款的公開(kāi)，但對(duì)所有投資收益性質(zhì)的都應(yīng)做詳細(xì)申報(bào)及適當(dāng)公開(kāi)；包括理財(cái)性質(zhì)的保險(xiǎn)類(lèi)等等。此外，例如房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)歸屬的申報(bào)要做到必要的隱私保護(hù)環(huán)節(jié)，避免多數(shù)申報(bào)主體顧慮的社會(huì)公眾影響力問(wèn)題，在當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)信息公開(kāi)的同時(shí)容易帶來(lái)雙刃劍的正負(fù)兩面影響，且往往會(huì)是無(wú)法預(yù)估的輿論浪潮沖擊，容易被別有用心之人惡意利用或操控，因此，為避免私有權(quán)利的隱私被侵犯現(xiàn)象的發(fā)生，我們需要更細(xì)化公開(kāi)申報(bào)環(huán)節(jié)的每個(gè)細(xì)節(jié)，做到周全周到。最后，是方便查閱。根據(jù)隱私權(quán)相關(guān)法律視角的分析，只要官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)流程能夠盡可能地提高具體范圍，合理管理相關(guān)信息就可以達(dá)到平衡兩者的目的。查閱流程及管理部門(mén)等都可以做到在保證隱私的前提下，在完善管理機(jī)制下有條不紊地實(shí)施。

(二)財(cái)產(chǎn)私有權(quán)與申報(bào)歸口之間的平衡

官員財(cái)產(chǎn)信息的擴(kuò)散與官員任期的有限期限之間存在矛盾。如上文所說(shuō)，即使官員財(cái)產(chǎn)信息屬于合規(guī)范圍，隨著財(cái)產(chǎn)信息的發(fā)布，信息共振也將形成一個(gè)相對(duì)封閉的圈子。它對(duì)工作中官員的人際互動(dòng)產(chǎn)生了微妙的影響。同時(shí)，這一影響并不會(huì)因官員任期的結(jié)束而消失。特別是在我國(guó)人際社會(huì)的特點(diǎn)下，這種微妙影響所積累的消極因素不容小覷?？傊?，財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理必須嚴(yán)格，以防止信息丟失的發(fā)生。這與“陽(yáng)光信息化”的報(bào)告要求之間必須保持微妙的平衡。

(三)申報(bào)審查與申報(bào)追責(zé)之間的平衡

私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與申報(bào)認(rèn)定之間的平衡在申報(bào)和登記的類(lèi)型中，建立了三個(gè)階段的申報(bào)：初任、日常及離職申報(bào)，并在一定年限內(nèi)離職后還應(yīng)在一定范圍內(nèi)增加跟蹤申報(bào)。同時(shí)，完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)的檔案管理，包括轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入制度。兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示與責(zé)任追究。當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有獨(dú)立的受理與審查機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行的“規(guī)定(試行)”中，單位的組織和人事部門(mén)負(fù)責(zé)接收，然后向上級(jí)組織部門(mén)和紀(jì)檢委員會(huì)報(bào)告?zhèn)浒竅8](P35-37)。這樣，財(cái)產(chǎn)申報(bào)似乎沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的驗(yàn)收和審查機(jī)構(gòu)。而且，如果接收的人事部門(mén)與審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開(kāi)，很難實(shí)現(xiàn)集中監(jiān)督，這很容易導(dǎo)致各行其事的權(quán)利分散。另外，由于上級(jí)組織部門(mén)和紀(jì)律委員會(huì)只負(fù)責(zé)備案，并且不審查，似乎財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是表面的工作，很難達(dá)到預(yù)期的效果[9](P39-43)。筆者建議申報(bào)進(jìn)行分層劃分，并且設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，不受任何部門(mén)的干涉，這樣可以保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公正性和權(quán)威性。

四、平衡官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與財(cái)產(chǎn)私有權(quán)關(guān)系面臨的難題

(一)組織生態(tài)問(wèn)題

要在兩者之間建立平衡的關(guān)系，就必須在黨組織內(nèi)獲得制度保障。在黨管干部和制度約束干部的原則下，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。只有在制度的保護(hù)下，我們才能避免申報(bào)范圍的擴(kuò)大，信息的丟失和認(rèn)定。因此，在建立兩者之間的平衡的同時(shí)，有必要長(zhǎng)期優(yōu)化組織生態(tài)，使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)活動(dòng)能夠在正常軌道上運(yùn)行。同時(shí)，在行政監(jiān)督過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然不足，缺乏權(quán)威，導(dǎo)致 “形式”監(jiān)督。縱觀普遍的行政監(jiān)督方式，理論上應(yīng)該是具有較高或同等法律地位的。但是，在具體的司法實(shí)踐中，大多數(shù)現(xiàn)象是監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)力混合在一起，往往由同級(jí)行政官員領(lǐng)導(dǎo)。申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)，在某種程度上作為執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者的官員既是申報(bào)者又是監(jiān)督者。

(二)官員心態(tài)問(wèn)題

黨的十九大以來(lái)，中央的反腐敗工作不斷加強(qiáng)。這種沖擊將深刻影響各級(jí)官員的心理感受和職業(yè)期望。隨著官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，這將不可避免地導(dǎo)致一些官員的“聯(lián)想”，這將在申報(bào)過(guò)程中造成不必要的失范。為此，官員的心理干預(yù)和思想政治教育是各級(jí)黨組織需要開(kāi)展的工作。在具體問(wèn)題上，有必要正視財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的初衷，認(rèn)識(shí)到它與法律保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)并非沖突。本著這一原則，也安撫了一些官員的后顧之憂，也應(yīng)正視財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。這些都需要社會(huì)各級(jí)正確、積極地理解它。

(三)輿論引導(dǎo)問(wèn)題

這里的輿論引導(dǎo)包括組織內(nèi)部的輿論引導(dǎo)和社會(huì)輿論的引導(dǎo)。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息的不斷發(fā)展，人們對(duì)行政人員及其行政行為的監(jiān)督更加及時(shí)、便捷。不難發(fā)現(xiàn)，如果輿論缺乏有效的積極引導(dǎo)，這將不可避免地干擾組織對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的認(rèn)同感，不可避免地給官員帶來(lái)不必要的心理負(fù)擔(dān)。如果官員成為 “高風(fēng)險(xiǎn)”的職業(yè)，那么這些官員如何能夠安心地為人民服務(wù)呢？

五、實(shí)務(wù)問(wèn)題與對(duì)策

目前，沒(méi)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)踐中的財(cái)產(chǎn)申報(bào)監(jiān)督。在行政監(jiān)督上更是模糊，所以，具體到司法中會(huì)遇到許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如：涉嫌雙規(guī)或貪污的官員在核查其財(cái)產(chǎn)狀況時(shí)面臨的規(guī)范及范疇問(wèn)題；公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證“國(guó)家工作人員隱瞞不報(bào)海外存款的罪行”時(shí)涉及存款劃分及定性問(wèn)題；已經(jīng)初步實(shí)施的財(cái)產(chǎn)申報(bào)過(guò)程存在許多瞞報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)如何采取對(duì)應(yīng)措施去糾正去呢？

(一)充分掌握申報(bào)制度的法治精神

首先，各級(jí)組織需要全面把握官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法治精神，從而對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施背景、實(shí)施目的、實(shí)施預(yù)期等環(huán)節(jié)進(jìn)行掌握。當(dāng)前不少黨員干部在認(rèn)識(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)上存在誤區(qū)，即認(rèn)為這是與當(dāng)前的反腐倡廉相配套的監(jiān)督機(jī)制。在這一認(rèn)識(shí)下，必然就使得許多官員在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)心存顧慮。由此，各級(jí)組織在思想政治工作中應(yīng)教育廣大黨員干部，將其作為一項(xiàng)黨管干部的正常制度安排來(lái)看待。只有這樣，才能消除目前所存在的神秘色彩。從普及法律方式上著手，對(duì)申報(bào)主體進(jìn)行教育和學(xué)習(xí)，充分了解財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度的具體內(nèi)容。其次，針對(duì)司法實(shí)務(wù)中的行政監(jiān)督職責(zé)，要求各司法機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)制度內(nèi)容，具體了解財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍，同時(shí)了解私有財(cái)產(chǎn)的物權(quán)性質(zhì)及受保護(hù)狀態(tài)。對(duì)待犯罪嫌疑人，在調(diào)查取證、辦案、審案等司法活動(dòng)中很好地把握財(cái)產(chǎn)制度及私有財(cái)產(chǎn)的平衡關(guān)系，劃分違規(guī)財(cái)產(chǎn)的界限，才可以準(zhǔn)確定罪量刑，做到有法必依。

(二)合理并有序地促進(jìn)政治生態(tài)文明建設(shè)

在履行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息歸口管理的同時(shí)，還應(yīng)有序合理的推進(jìn)組織政治生態(tài)文明建設(shè)。這里的政治生態(tài)文明建設(shè)，就是形成健康的組織監(jiān)管環(huán)境和健全的制度規(guī)制環(huán)境。防止因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的好惡來(lái)影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍，以及對(duì)財(cái)產(chǎn)信息的處置。筆者建議，應(yīng)對(duì)歸口管理的一把手進(jìn)行責(zé)任意識(shí)教育，并在簽訂責(zé)任書(shū)的基礎(chǔ)上接受申報(bào)財(cái)產(chǎn)官員的監(jiān)督。同時(shí)，可以采取多種行政執(zhí)法監(jiān)督渠道，開(kāi)展內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。只有在沒(méi)有監(jiān)管盲點(diǎn)和缺乏監(jiān)督的情況下，加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，完善行政執(zhí)法，只有有效保護(hù)公民合法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，才能促進(jìn)組織的生態(tài)文明。

(三)在制度實(shí)施之前建立動(dòng)員和教育機(jī)制

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)在許多國(guó)家已經(jīng)實(shí)施多年，且已成為一項(xiàng)正常的制度安排并被公民所認(rèn)識(shí)。在我國(guó)同樣應(yīng)當(dāng)如此，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)被看作為一項(xiàng)正常的制度安排，而不是僅僅與當(dāng)前反腐倡廉相配套的監(jiān)督機(jī)制。因此，黨委還需要針對(duì)這些官員的顧慮進(jìn)行事前動(dòng)員和思政教育，通過(guò)使官員擺正權(quán)力觀而正視財(cái)產(chǎn)申報(bào)的職能。筆者建議，可以通過(guò)比較國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)案例，來(lái)消除官員們內(nèi)心中對(duì)該項(xiàng)制度過(guò)度解讀的焦慮情緒。同時(shí)在制度上更完善私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的有效保護(hù)，以及申報(bào)財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的嚴(yán)格管理制度，以司法機(jī)關(guān)的行政手段實(shí)施監(jiān)督和管理，為了消除顧慮，申請(qǐng)人必須積極配合完成財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

(四)借助新媒體工具正確建立輿論導(dǎo)向

各級(jí)法治建設(shè)部門(mén)應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)智能終端等新媒體工具，通過(guò)新聞、微博、短信等方式讓公眾知曉官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)實(shí)意義，以及所應(yīng)遵循的法理依據(jù)。輿論導(dǎo)向的中心應(yīng)是，改變大眾過(guò)度解讀的娛樂(lè)心態(tài)，而是基于公民意識(shí)建設(shè)下對(duì)法律常識(shí)的普及。這樣一來(lái)，才能使全社會(huì)能?chē)?yán)肅的看待這項(xiàng)制度安排。