關(guān)于土地規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)探討

于洋

(廣州市生態(tài)環(huán)境局天河分局，廣東 廣州 510665)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染等問題也越來越嚴(yán)峻，導(dǎo)致我國部分地區(qū)人居環(huán)境變得惡劣且生態(tài)失衡。目前我國在經(jīng)濟(jì)學(xué)科、生態(tài)資源學(xué)科、材料學(xué)科等基礎(chǔ)理論研究與應(yīng)用方面都取得了一定的進(jìn)展，在限制排放量、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)格局、恢復(fù)被污染的自然環(huán)境、維持生態(tài)平衡等方面都起到了非常重要的作用。在當(dāng)前構(gòu)建生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)更美好的“中國夢(mèng)”的過程中，土地規(guī)劃具有越來越積極的作用，這就需要對(duì)規(guī)劃方案和更多專業(yè)、基礎(chǔ)理論研究進(jìn)行交叉融通，其中，利奧波德提出的土地倫理思想(也有人稱為大地倫理觀)對(duì)土地規(guī)劃研究具有很大的啟迪意義[1]。

1 土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)范圍及問題分析

評(píng)價(jià)范圍及評(píng)價(jià)問題在土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)估中的起著關(guān)鍵的作用，往往決定著環(huán)境評(píng)估工作的質(zhì)量?？v觀中國目前的土地評(píng)價(jià)狀況，當(dāng)前土地利用計(jì)劃環(huán)境評(píng)估的評(píng)價(jià)范疇相對(duì)狹窄，重點(diǎn)聚焦于土地利用計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)性、土地規(guī)劃的可執(zhí)行性及其對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的負(fù)面影響[2]。而且，土地利用建設(shè)總是集中在建設(shè)項(xiàng)目完成以后，在建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)以前，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃和具體的目的，常常是發(fā)現(xiàn)什么問題就制定什么措施，往往是“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)已晚”。忽視土地利用計(jì)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，也是比較明顯的問題。綜上所述，土地評(píng)價(jià)范圍的制定是一個(gè)具有科學(xué)性和藝術(shù)性的工作。大量的研究者對(duì)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)估進(jìn)行了研究，這種研究成果能夠?yàn)樵u(píng)估范圍的設(shè)定給出相應(yīng)的指導(dǎo)[3]。正像德國哲學(xué)家萊布尼茨所說，“世界上沒有二片完全相同的葉子”，由于各地區(qū)的山勢(shì)、地貌條件及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不同，所以，對(duì)評(píng)價(jià)地區(qū)并不能一概而論，而是要針對(duì)自身的實(shí)際狀況，盡量地使評(píng)價(jià)的地區(qū)既有普遍性，也有特殊性。

2 開展土地規(guī)劃管理的重要性

近年來，由于中國人口的大規(guī)模遷移，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃管理工作之間發(fā)生沖突，因此，在客觀上必須優(yōu)化人力資源與社會(huì)組織架構(gòu)，從而使不同區(qū)域土地資源的合理利用和城市的總體格局更加規(guī)范。目前我國的土地規(guī)劃管理工作缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而需要進(jìn)一步改進(jìn)土地保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)之間的動(dòng)態(tài)平衡。再者，由于中國土地儲(chǔ)備工作極度缺乏統(tǒng)籌性與綜合性，導(dǎo)致城市主要功能區(qū)域的建設(shè)工作長期陷入停滯或落后狀態(tài)，無法保證土地良好而穩(wěn)定地增值，同時(shí)相關(guān)的城市配套服務(wù)設(shè)施也比較落后，這些問題都必須通過科學(xué)的土地規(guī)劃管理來逐步完善，以逐步解決國土資源極度緊缺的狀況，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)中央提出的“社會(huì)主義生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)[4]。

3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的基本原則

土地規(guī)劃環(huán)境評(píng)估系統(tǒng)的建立，一定要立足于原始數(shù)據(jù)信息，或者是用評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)里可以找到的比較敏感、便于衡量、具有一定主導(dǎo)性的指標(biāo)作為環(huán)境評(píng)估指標(biāo)。在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過程中，一定要遵守以下基本準(zhǔn)則[5]。

3.1 綜合性

土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)估體系的建立需要結(jié)合項(xiàng)目與計(jì)劃，深入考慮多方因素，以做出綜合性的考慮與分析。同時(shí)，一定要更含有相應(yīng)含義的主成分因素。

3.2 預(yù)測(cè)性

在選擇指標(biāo)體系的整個(gè)過程中，必須要以客觀存在的事實(shí)作為強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，指標(biāo)體系定義必須要清晰明了和準(zhǔn)確，同時(shí)還要具有科學(xué)的內(nèi)涵，并對(duì)今后的環(huán)境變化具有良好的預(yù)期。

3.3 實(shí)用性

土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)要具有實(shí)用性，便于相關(guān)人員查閱。衡量指標(biāo)的所有信息資源和數(shù)量要便于收集和表達(dá)，同時(shí)各個(gè)指標(biāo)間要具有相似性。

3.4 動(dòng)態(tài)性

土地規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須涵蓋城市規(guī)劃的每一環(huán)節(jié)。為了切實(shí)解決不同階段因素的影響，環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一定要具有穩(wěn)定性。但隨著城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的復(fù)雜化以及公眾對(duì)環(huán)境反饋信息的持續(xù)參與，指標(biāo)體系框架也要實(shí)時(shí)調(diào)整，以更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求。

4 土地規(guī)劃環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系的建設(shè)策略

4.1 出臺(tái)土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

為落實(shí)嚴(yán)格的土地利用與規(guī)劃環(huán)評(píng)管理制度，必須要建立配套的規(guī)章制度，真正落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與管理工作，而不能只是流于形式。目前，農(nóng)村粗放式使用耕地的現(xiàn)象仍然普遍存在，由于公共土地資源和生態(tài)用地不足，土地利用環(huán)境很難實(shí)現(xiàn)緊湊、宜居、生態(tài)化，再加上土地環(huán)境評(píng)價(jià)與管理體系的不足，急需制定相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以管理制度規(guī)范行為、以管理體系推動(dòng)土地使用規(guī)劃環(huán)評(píng)管理工作的進(jìn)展[6]。

4.2 完善環(huán)境保護(hù)理論體系，提高環(huán)境評(píng)估技術(shù)

環(huán)境保護(hù)評(píng)估管理工作在實(shí)踐中具有多變及復(fù)雜的特點(diǎn)。目前，由于我國當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)評(píng)估基礎(chǔ)理論技術(shù)體系尚不完整，還必須經(jīng)過不斷地學(xué)習(xí)，有些技術(shù)理論是直接從國外引進(jìn)的，在實(shí)際應(yīng)用過程中有很多方面并不適應(yīng)我國目前的情況。所以，建立比較完善的、符合中國國情的環(huán)境保護(hù)評(píng)估基礎(chǔ)理論框架及其技術(shù)管理體系已經(jīng)迫在眉睫，只有這樣，才可以因地制宜、有針對(duì)性地改進(jìn)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)評(píng)估管理工作中出現(xiàn)的不足[7]。因?yàn)橥恋丨h(huán)境評(píng)價(jià)影響工作是一項(xiàng)實(shí)踐性和實(shí)用性都非常強(qiáng)的管理工作，所以具體實(shí)施改善方式中最關(guān)鍵的就是要對(duì)當(dāng)前全國土地使用開發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行研究，只有在全面掌握當(dāng)前全國土地開發(fā)與利用現(xiàn)狀的情況下，才能夠?qū)ζ溥M(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，以提供既有助于當(dāng)前全國用地建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀，也有助于為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供具有針對(duì)性的方法，使當(dāng)前全國的土地開發(fā)與利用管理工作擁有較為科學(xué)的資料和基礎(chǔ)。

4.3 推動(dòng)部門間的協(xié)調(diào)與交流

我國需要從宏觀角度構(gòu)建統(tǒng)一而健全的環(huán)評(píng)機(jī)制和組織，因此，國土資源部門必須承擔(dān)自身的主體責(zé)任，要設(shè)計(jì)和制定出環(huán)評(píng)工作的基本規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要明確所屬地方各級(jí)行政部門的具體工作范圍和職責(zé)，要特別重視地方行政部門的職能作用。同時(shí)還需要進(jìn)行區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)技術(shù)試點(diǎn)工程，在某些地方要按照比較規(guī)范的機(jī)制實(shí)施環(huán)評(píng)項(xiàng)目管理工作，并以此來檢驗(yàn)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的合法性，并使之得到全面推行[8]。同時(shí)，國家必須加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，要形成專門而精干的環(huán)評(píng)團(tuán)隊(duì)，擴(kuò)大人員規(guī)模，并要求這些人員從事具體工作，以增進(jìn)各個(gè)環(huán)保部門間的交流，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。

4.4 加強(qiáng)對(duì)環(huán)境評(píng)估工作的監(jiān)督

要想進(jìn)一步提高對(duì)環(huán)境評(píng)估體系的影響力，就需要增加對(duì)有關(guān)政府部門的關(guān)注程度，最好的方法就是強(qiáng)化對(duì)環(huán)境工作的監(jiān)管，并采取更加嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，對(duì)工作人員馬虎、松懈的情況進(jìn)行整治，從而改進(jìn)工作作風(fēng)，營造良好的工作環(huán)境。在實(shí)際的環(huán)境評(píng)估管理工作中，往往因?yàn)橛嘘P(guān)規(guī)章制度貫徹不到位，造成監(jiān)督不力，人員工作態(tài)度極不認(rèn)真，很多規(guī)定的工作內(nèi)容只是流于形式，不能認(rèn)真落實(shí)有關(guān)的法律條文和優(yōu)惠政策，還有相關(guān)某些人員為謀取私利，在實(shí)際工作中弄虛作假，極不負(fù)責(zé)任，這對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境評(píng)估管理工作產(chǎn)生了非常不好的負(fù)面影響[9]。為此，政府有關(guān)主管部門要建立健全規(guī)范的、系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制，以增強(qiáng)政府工作人員對(duì)環(huán)境評(píng)估工作的關(guān)注程度，促進(jìn)環(huán)評(píng)管理工作向著更加科學(xué)合理的方向發(fā)展。對(duì)相關(guān)人員的敷衍不認(rèn)真、弄虛作假等情況必須嚴(yán)格查處，使有關(guān)法律法規(guī)政策得到認(rèn)真貫徹。除監(jiān)管之外，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界民眾參與環(huán)評(píng)管理工作的監(jiān)督，以切實(shí)提升環(huán)評(píng)效率，并改進(jìn)其不足之處。

4.5 提升公眾參與度,提高環(huán)評(píng)工作服務(wù)質(zhì)量

對(duì)一個(gè)規(guī)劃區(qū)而言，最熟悉該片地塊使用狀況的人還是社會(huì)公眾，所以如果把公民意識(shí)也融入到土地規(guī)劃之中，無疑會(huì)極大地提升了環(huán)境評(píng)價(jià)工作的品質(zhì)。因此，相關(guān)部門要通過收音機(jī)、廣播電臺(tái)、新興媒體等媒介宣傳相關(guān)的內(nèi)容[10]。另外，還要不斷完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理機(jī)制，對(duì)積極參與環(huán)評(píng)工作的社會(huì)大眾應(yīng)予以必要的激勵(lì)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的宣傳活動(dòng)則作出相應(yīng)的處罰。

4.6 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

在建設(shè)項(xiàng)目施工過程中，相關(guān)部門需要嚴(yán)格審核環(huán)境評(píng)審文件和審批條件，并監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)中及建成后是否遵守環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程的有效監(jiān)管，要積極構(gòu)建由政府部門實(shí)行的監(jiān)管模式，以及企業(yè)自治、公民參與管理的綜合監(jiān)管體制；側(cè)重于調(diào)查環(huán)境評(píng)審條件和許可行為中的EPA審核流程是否合規(guī)，審核結(jié)論是否在法規(guī)范圍內(nèi)；著重調(diào)查技能環(huán)境評(píng)審機(jī)構(gòu)的實(shí)力是否合格，是否存在不合理收費(fèi)；為了更有效地檢驗(yàn)環(huán)境評(píng)審文件是否科學(xué)、可信，需要確認(rèn)環(huán)保評(píng)審團(tuán)隊(duì)是否按照相關(guān)的規(guī)章制度進(jìn)行重新審核和設(shè)計(jì)工作；著重于對(duì)工程建設(shè)單位進(jìn)行全面監(jiān)督，主要包括如何嚴(yán)格依法實(shí)施工程環(huán)保評(píng)價(jià)程序。并通過集中調(diào)查環(huán)保部門監(jiān)測(cè)工程的環(huán)?？?jī)效，并做好事后監(jiān)管；尤其要關(guān)注的是，環(huán)境評(píng)估機(jī)關(guān)是否定期檢查環(huán)境評(píng)估文書的質(zhì)量以及工程單位建設(shè)部門能否嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保評(píng)價(jià)文件和審批要求。對(duì)事故發(fā)生前和事故發(fā)生后的全過程進(jìn)行監(jiān)督，并有效監(jiān)督環(huán)保政策措施的合理執(zhí)行。

4.7 重視生態(tài)管理與規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性

在完善土地規(guī)劃和使用過程中，人們必須要重視對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)工作。正是人類對(duì)林木資源持續(xù)采伐并對(duì)持續(xù)增加農(nóng)業(yè)用地等因素，導(dǎo)致了人和土地間的矛盾沖突與日俱增，而且，也對(duì)大氣環(huán)境造成了相當(dāng)大的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致了全球氣候變暖。因此，更需要人們對(duì)土地進(jìn)行綜合管理。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，必須要將國土資源規(guī)劃里利用相結(jié)合，防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展，同時(shí)還要進(jìn)一步改良和完善籌資制度，保證資今充分，從而實(shí)現(xiàn)達(dá)土地資源的可持續(xù)利用。

4.8 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源的整理工作

我國土地資源的整理工作實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行整理，這樣可以增加農(nóng)村土地的使用率。我們可以通過填海造田、排水造田等方法進(jìn)行農(nóng)地的整理工作，同時(shí)也可以對(duì)道路和溝渠等進(jìn)行改造，同樣可以提高農(nóng)地的使用率。對(duì)土地進(jìn)行整理的方法很多，但是每種方法都不能破壞環(huán)境，一定要科學(xué)地分配土地資源，并及時(shí)補(bǔ)充耕地，確保擁有足夠的土地用于糧食生產(chǎn)。同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)造更好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，改善生態(tài)環(huán)境，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

環(huán)境質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要平衡發(fā)展，既不能為了保護(hù)土地而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而破壞土地。良好的環(huán)境質(zhì)量是最大的民生福祉。希望以上分析能對(duì)實(shí)際工作有所幫助，有助于中國實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定發(fā)展。