探究新形勢下財稅體制改革

文/孫建娥（山東省財政廳）

財政是“庶政之母”，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多個方面，是黨委、政府執(zhí)政履職的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障。黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。黨中央深入總結(jié)了歷史經(jīng)驗，在把握國家治理與執(zhí)政規(guī)律、著眼我國現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上，對財政的重要地位做出了科學(xué)判斷，這同時也是黨的一個重大理論創(chuàng)新。中央為什么把財政的職能作用和財稅體制的重要性提升到這樣一個前所未有的高度？這是由財政本身所具有的職能及其在國家治理現(xiàn)代化中的作用所決定的。在這一點上，沒有任何一項工作能像財政這樣具有多維度、全覆蓋的基礎(chǔ)保障和制度保障特征。

一、新形勢下財稅體制改革的必要性

財稅體制是國家治理體系的核心部分之一，為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安發(fā)揮著重要的作用。如果不能實現(xiàn)財政體制的現(xiàn)代化，那么國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就難以完成。中央強(qiáng)調(diào)財政的重要性，并且把財稅體制改革視為全面深化改革的“重頭戲”和“突破口”來抓，是完全正確、十分必要的，這也從根本上體現(xiàn)了財稅體制改革的重要性和緊迫性。

第一，從歷史的角度看，財稅體制是維護(hù)國家長治久安和繁榮發(fā)展的基石。古今中外的許多重大歷史變革，往往是因財稅問題引發(fā)的；一些國家和朝代的繁榮中興，大多也是以財稅體制改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo)的。英國歷史學(xué)家湯因比曾說，“人類歷史上的重大變革，背后隱藏的基本上是財政原因”。從我國歷史來看，無論是古代的一些變法改革，還是近現(xiàn)代的一些重大歷史事件，很多都是因財稅問題引發(fā)、以財稅改革為核心的。比如農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年我國取消了延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅，為什么要改？歷史上因賦稅徭役負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的農(nóng)民起義、朝代更迭事件很多，如著名的陳勝吳廣起義、黃巾軍起義等，都是農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過重才揭竿而起的。20世紀(jì)80年代和90年代，農(nóng)民收入低、負(fù)擔(dān)重，民怨沸騰，引發(fā)了很多群體事件，中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，既是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的需要，同時也是穩(wěn)固基層政權(quán)、實現(xiàn)國家長治久安的必然要求。因此財稅問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，其中往往會有重大的政治考慮。例如宋代文學(xué)家、政治家蘇轍說過，“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。

第二，從提升政府治理能力來看，財稅體制改革是規(guī)范政府和市場關(guān)系，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要制度保障?，F(xiàn)在財稅體制機(jī)制存在的問題，說到底很多是政府治理能力方面的問題。比如，政府與市場邊界問題，哪些該由市場干，哪些該由政府干，邊界不清晰。一方面，政府該干的公共服務(wù)資金短缺，另一方面大量的資金投向企業(yè)，政府涉足市場領(lǐng)域太深，不利于市場公平競爭，不能有效地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。善跑能要的就可以獲得財政資金，有的企業(yè)甚至每年都能得到財政的支持，有的永遠(yuǎn)得不到支持。有的企業(yè)甚至與某些部門聯(lián)手弄虛作假、騙取私分資金，不僅不公平、不合理，而且?guī)硪幌盗懈瘮栴}，所以要通過改革規(guī)范政府與市場關(guān)系。

第三，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，穩(wěn)固強(qiáng)大的財政是經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)。財政作為保障經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須重視可持續(xù)發(fā)展的問題。做好財政工作要統(tǒng)籌兼顧、量力而行，既要積極、又要穩(wěn)妥，就像放風(fēng)箏，有張有弛，風(fēng)箏才能越飛越高，不至于崩斷線。財政部門就是一個放風(fēng)箏者。如果不顧財力可能、光想辦好事，將來可能就很被動。從現(xiàn)在社會各界比較關(guān)注的民生保障來講，既是個財政問題，又是個社會問題，不僅支出剛性強(qiáng)，而且“水漲船高”的慣性大。因此，國家強(qiáng)調(diào)民生保障一定要做到“守住底線，突出重點，完善制度，引導(dǎo)輿論”。解決以上這些問題，既是健全財政體制、保持財政穩(wěn)健運(yùn)行的迫切需要，也是提升國家治理能力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

二、我國財政體制改革面臨的突出問題

第一，政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分做不到完全的規(guī)范清楚。一是沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范。目前中國暫無一部統(tǒng)一、全面的界定政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分的法律規(guī)范。運(yùn)用中常采用文件的形式來處理相關(guān)政府間的關(guān)系，內(nèi)容相對空泛，法律層次比較低，沒有一定的法律權(quán)威和制約力，導(dǎo)致一些領(lǐng)域事權(quán)多次上收下放，制度的可預(yù)見性、長效性不足，相應(yīng)造成一些地方政府行為短期化，不利于經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)長期持續(xù)發(fā)展。二是政府職能與市場邊界不清。像本來由企業(yè)及個人負(fù)責(zé)的競爭項目的資本投入，包括技術(shù)改造、工藝升級、流動資金貼息等，目前仍有部分支出由各級政府負(fù)擔(dān)；而基礎(chǔ)教育和科學(xué)保障、社會保障、農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等需要政府牽頭負(fù)責(zé)的事項，仍然存在資金不充裕、管理不到位的問題。三是政府間縱向事權(quán)改革還不到位。中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革尚未到位，制約了地方的改革，一些領(lǐng)域的改革方案還需要加快出臺落地。公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，財政事權(quán)劃分的難度較大。上級“點菜”下級“買單”的事項多，事權(quán)下沉導(dǎo)致基層政府負(fù)擔(dān)沉重。臨時性政策文件多，導(dǎo)致支出責(zé)任承擔(dān)主體不清。新增事權(quán)缺乏規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，“屬地化”原則進(jìn)一步加重了基層政府負(fù)擔(dān)。四是基層財力與事權(quán)不夠匹配。目前，中國地方稅體系建設(shè)進(jìn)展較為緩慢，地方稅的規(guī)模較小，彈性較差，財政保障功能較弱。營業(yè)稅改征增值稅后，地方失去了第一大稅種，進(jìn)一步弱化了地方財政的保障能力。在地方稅不斷弱化的同時，地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻有增無減，相應(yīng)形成了巨大的財力缺口，使得地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越高。

第二，轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)均衡、強(qiáng)化激勵上發(fā)揮作用不夠。一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財政減收增支因素增多的形勢下，縣鄉(xiāng)財政面臨“收支兩頭受擠”諸多困難，“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的實現(xiàn)存在諸多困難。并且，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差異較大，縣域之間民生政策不統(tǒng)一、財政保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、公共資源配置不均衡等現(xiàn)實問題不容忽視，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和財政困難縣之間的差距日益擴(kuò)大，所以要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，特別是財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重和規(guī)模大小，從而均衡地區(qū)之間的財力水平。二是轉(zhuǎn)移支付激勵作用不明顯。在緩解縣鄉(xiāng)財政困難方面，目前轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)助作用發(fā)揮較好，但激勵功能發(fā)揮不夠，一些財政困難縣還存在“等、靠、要”思想，發(fā)展內(nèi)生動力不足，財政管理存在薄弱環(huán)節(jié)，挖潛增效仍有較大空間。三是特殊重點區(qū)域階段性困難突出。最近幾年，由于減稅降費(fèi)、經(jīng)濟(jì)下行等問題影響，資源枯竭城市、重點生態(tài)功能區(qū)等特殊區(qū)域財政運(yùn)行較為困難，收支矛盾十分突出，生態(tài)治理任務(wù)重。

三、進(jìn)一步深化財政體制改革的幾點建議

一是促進(jìn)政府職能合理化和政府間事權(quán)清晰化。厘清政府與市場的關(guān)系，堅持有所為有所不為，減少政府對市場的直接干預(yù)，要發(fā)揮政府、社會、企業(yè)等多方面效用。按照法律法規(guī)，穩(wěn)步進(jìn)行省以下財政事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革，把省級以下政府間財政事權(quán)及支出責(zé)任劃分的相關(guān)制度，采用地方性法規(guī)、政府規(guī)章等形式要求，逐漸推進(jìn)省級以下政府間財政事權(quán)及支出責(zé)任劃分的法治化、規(guī)范化、制度化。要理順政府之間的收入關(guān)系，規(guī)范收入分享方式，稅收收入在各級政府間進(jìn)行明確劃分，非稅收入采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，同時逐步提高省級收入占比，增強(qiáng)省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。

二是大力優(yōu)化政府收入和支出結(jié)構(gòu)。收入方面，要深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，持續(xù)推進(jìn)稅收征管改革，做到“應(yīng)收盡收”。進(jìn)一步規(guī)范非稅收入法規(guī)制度，合理確定非稅收入項目，規(guī)范政府非稅收入的收繳管理。支出方面，要樹立政府過緊日子的思想和節(jié)約意識，壓縮行政剛性支出的膨脹需求，強(qiáng)化民生及公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支持力度。減少直接補(bǔ)貼支持企業(yè)發(fā)展，探索用“稅式支出”的方式把減免稅納進(jìn)預(yù)算管理，對直接競爭領(lǐng)域盡量以政府引導(dǎo)基金、股權(quán)投資等方式投入。

三是進(jìn)一步完善省以下財政體制。完善搭建由一般性轉(zhuǎn)移支付、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付及專項轉(zhuǎn)移支付組成的省級對下轉(zhuǎn)移支付體系。緊緊錨定“兜底線、促均衡、保重點”的任務(wù)要求，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化省以下財力格局，增強(qiáng)對財力薄弱地區(qū)的支持力度。加大轉(zhuǎn)移支付激勵功能，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)財政困難地區(qū)增強(qiáng)內(nèi)生動力，加快推動高質(zhì)量發(fā)展。

四是大力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。進(jìn)一步加強(qiáng)全口徑、一體化的預(yù)算管理，把一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算同政府債務(wù)預(yù)算統(tǒng)一編制、同步管理。進(jìn)一步強(qiáng)化政府性資源統(tǒng)一管理，把通過行政權(quán)力和國有資源（資產(chǎn)）渠道獲得的各類收入，以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按照要求全部納入預(yù)算管理范疇。深入推進(jìn)專項資金統(tǒng)籌整合，歸并整合性質(zhì)相同、用途相近的資金，根據(jù)資金用途設(shè)置支出政策和任務(wù)清單，按照輕重緩急原則動態(tài)調(diào)整支出順序和規(guī)模。加快進(jìn)行支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，逐步搭建涵蓋不同資金、不同行業(yè)、各地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財力狀況進(jìn)行實時動態(tài)調(diào)整。

五是著力提升財政管理效能。增強(qiáng)推進(jìn)預(yù)決算公開，明確細(xì)化政府預(yù)決算公開的內(nèi)容范圍，依法依規(guī)向社會各界公開轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法和績效目標(biāo)、對應(yīng)的預(yù)算安排情況等；明確細(xì)化部門預(yù)決算公開范圍，依法依規(guī)向社會公開項目預(yù)算安排及執(zhí)行情況等信息。加快預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)全鏈條涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和財務(wù)報告等各個預(yù)算管理模塊，實現(xiàn)中央、省、市、縣各級和預(yù)算單位上下貫通，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，綜合體現(xiàn)預(yù)算績效管理、資產(chǎn)管理、政府采購、政府債務(wù)管理要求，形成順向可控、逆向反饋的財政“閉環(huán)”。將財政績效管理的理念方法深度融入預(yù)算管理的全過程，實現(xiàn)預(yù)算管理同績效管理一體化運(yùn)行，不斷提高財政資金使用效益。