公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征

文/崔麗麗（廣西師范大學(xué)）

一、公共管理學(xué)發(fā)展的背景

公共管理學(xué)起源于西方，按照其發(fā)展的歷程，主要分為兩個(gè)不同的時(shí)期，公共行政時(shí)期以及公共管理時(shí)期[1]。公共行政時(shí)期主要包括傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期、行為主義的公共行政、新公共行政以及現(xiàn)代公共行政。公共管理時(shí)期主要包括三個(gè)基本的理論：新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理與善治理論。

（一）傳統(tǒng)公共行政時(shí)期發(fā)展背景

傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，誕生于國(guó)外西方國(guó)家，西方國(guó)家思想解放早，政治發(fā)展較為先進(jìn)，人民思想覺(jué)悟先進(jìn)，為了解決人民的生活需求，行政人員不斷地提出自己的理論，其代表人物泰勒、法約爾、韋伯等這些都是公共管理誕生的主要?jiǎng)?chuàng)立人員。

（二）行為主義的公共行政發(fā)展背景

行為主義的公共行政理論代表人物是梅奧，即通過(guò)霍桑實(shí)驗(yàn)確立人際關(guān)系理論，實(shí)驗(yàn)的基本流程主要包括四個(gè)階段。第一階段，1924年到1927年三年間，設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)了工廠照明實(shí)驗(yàn)。1927年到1928年，確定了浮力實(shí)驗(yàn)；1928年到1931年談話(huà)試驗(yàn)；1931年到1932年進(jìn)行了群體試驗(yàn)。在這個(gè)時(shí)期，除了梅奧，還有馬斯洛的需要層次理論，他指出，行為主義的公共行政管理具有一定的層次性，首先需要滿(mǎn)足人的生理安全歸屬的需要，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)尊重的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。

（三）新公共行政以及現(xiàn)代公共行政發(fā)展背景

新公共行政主要是根據(jù)社會(huì)發(fā)展形成的，相關(guān)工作人員的研究和探索重點(diǎn)就是公共部分的公共行政精神。

新公共行政以及現(xiàn)代公共行政的代表人物分別為弗雷德里克森以及德魯克[2]。喬治·弗雷德里克森是美國(guó)當(dāng)代著名的行政學(xué)家，也是新公共行政學(xué)的主要代表人物，他主要是研究和領(lǐng)導(dǎo)行政倫理以及政府管理。德魯克又被稱(chēng)為現(xiàn)代管理學(xué)之父，他在《管理的實(shí)踐》這本書(shū)中提出了目標(biāo)管理的基本概念。目標(biāo)管理主要是指一種程序或者過(guò)程，在管理的過(guò)程中，上級(jí)、下級(jí)能夠一起協(xié)商，在此基礎(chǔ)上確定組織的使命以及目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)確定上下級(jí)的責(zé)任，最后對(duì)個(gè)人的貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（四）新公共管理理論發(fā)展背景

新公共管理理論主要起源于20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家當(dāng)時(shí)在發(fā)展的過(guò)程中遇到了各種財(cái)政危機(jī)、信任赤字以及績(jī)效赤字等問(wèn)題。為了有效解決這些問(wèn)題，西方各個(gè)國(guó)家的政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)始對(duì)公共管理方式進(jìn)行改革。最后，使得政府的管理運(yùn)作發(fā)生了變化，產(chǎn)生了新公共管理的基本模式。傳統(tǒng)的管理具有官僚性、層級(jí)性、無(wú)彈性的特點(diǎn)，新公共管理主要以市場(chǎng)導(dǎo)向、順應(yīng)變化以及深具彈性為基礎(chǔ)。

（五）新公共服務(wù)理論發(fā)展背景

新公共服務(wù)理論是對(duì)公共管理理論的批判和超越，具體表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民[3]；重視公民的角色以及公民的權(quán)利；新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共的管理者是公民，而不是企業(yè)家。

（六）治理與善治理論發(fā)展背景

治理與善治理論發(fā)源于西方國(guó)家，在我國(guó)的公共管理中具有一定的適用性。善治又被稱(chēng)為良好的治理，體現(xiàn)的是治理的效果，善治的最終目的是實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化，保證公共管理的效率。治理與善治理論主要發(fā)源于西方，具有強(qiáng)烈的西方思想意識(shí)色彩。

二、公共行政時(shí)期公共管理學(xué)發(fā)展的特征

（一）傳統(tǒng)公共行政時(shí)期基本特征

傳統(tǒng)的公共行政管理主要是以靜態(tài)管理為主，在管理的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)活動(dòng)的基本原則等，忽視了人、社會(huì)以及環(huán)境因素。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的基本特征，包含如下幾個(gè)方面：第一，以形式主義為基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的公共形式強(qiáng)調(diào)官僚主義，而對(duì)各種行政行為以及管理過(guò)程研究較少[4]。第二，采用靜態(tài)的研究方法。第三，割裂政治與行政。簡(jiǎn)單地說(shuō)，將政策制定與執(zhí)行相互分開(kāi)，沒(méi)有考慮二者之間的關(guān)系，不能發(fā)揮政策制定的作用。第四，管理現(xiàn)象以及過(guò)程的抽象化，在管理的過(guò)程中會(huì)遇到很多現(xiàn)象，這些現(xiàn)象被簡(jiǎn)單地抽象為具體的基本原理和原則。第五，過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，在管理的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率、機(jī)械效率、技術(shù)效率等，而忽視了管理過(guò)程中的各種公平以及其他因素。綜上所述，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)成本效益，盡可能地降低成本、增加效益。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)以及效率，缺乏對(duì)社會(huì)公平以及正義的認(rèn)識(shí)。而后者又是公共行動(dòng)的根本目的，所以傳統(tǒng)的行政學(xué)難以實(shí)現(xiàn)公共行政的根本目標(biāo)。

在本次數(shù)值計(jì)算過(guò)程中，首先在求解器將定常流動(dòng)改為非定常流動(dòng)，開(kāi)啟組分運(yùn)輸模型，將第三相(NaCl)作為運(yùn)輸相，采用體積混合法對(duì)物質(zhì)擴(kuò)散進(jìn)行求解。在Surfice Monitor中選取之前設(shè)置的三個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)作為濃度監(jiān)測(cè)點(diǎn)。在Region中定于半徑為15 mm的加料點(diǎn)。設(shè)置濃度計(jì)算殘差收斂值為10-5，同時(shí)設(shè)置好時(shí)間步數(shù)，步長(zhǎng)不易設(shè)置過(guò)大否則會(huì)影響整個(gè)混合過(guò)程的把握程度，太小又會(huì)增加迭代時(shí)間，這里選用0.05 s，每個(gè)時(shí)間步長(zhǎng)內(nèi)最大迭代步數(shù)為20。

（二）行為主義的公共行政基本特征

行為主義的公共行政學(xué)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的批判，包含如下幾方面的基本特征：第一，認(rèn)識(shí)到群體工作的本質(zhì)，以分工為基礎(chǔ)，不應(yīng)該以效率作為評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。第二，群體工作的過(guò)程中采用專(zhuān)業(yè)分工的基本原則，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)與統(tǒng)一指揮原則的相互融合。第三，價(jià)值與事實(shí)存在理論區(qū)別，二者的區(qū)別在于目的與手段。第四，在管理的過(guò)程中區(qū)分政策以及事實(shí)問(wèn)題。

（三）新公共行政學(xué)的基本特征

新公共行政學(xué)包括三個(gè)基本特征，第一，強(qiáng)調(diào)非價(jià)值中立。第二，新公共行政學(xué)致力于社會(huì)公平目標(biāo)。第三，新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公共的使命。在新公共行政學(xué)發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)傳統(tǒng)的行政學(xué)中效率至上的觀點(diǎn)進(jìn)行了反思與批判[5]。除此之外，新公共行政學(xué)還提倡社會(huì)公平的價(jià)值觀。新公共行政學(xué)的主要觀點(diǎn)還包括對(duì)傳統(tǒng)的政治、行政兩分法的突破。最后，新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)研究以及開(kāi)放組織的觀點(diǎn)。

新公共行政學(xué)包含如下四個(gè)基本特征：第一，就是對(duì)效率進(jìn)行了全新的分析和解釋?zhuān)趥鹘y(tǒng)的公共行政學(xué)中的效率直接分為機(jī)械效率和社會(huì)效率，機(jī)械效率注重規(guī)模和生產(chǎn)量，強(qiáng)調(diào)的是投入最少的資本收獲最大的效率。社會(huì)效率主要是以機(jī)械效率為基礎(chǔ)，有效地將機(jī)械效率與社會(huì)的公共利益等相結(jié)合。新公共行政學(xué)理論認(rèn)為傳統(tǒng)的行政學(xué)所保持的效率觀是沒(méi)有意義和價(jià)值的，主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的行政學(xué)過(guò)分地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與效率，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共行政的核心價(jià)值，同時(shí)也不是公共行政以及管理的最終目標(biāo)。第二，在新公共行政學(xué)中，和傳統(tǒng)有大不一樣的地方就是社會(huì)中的公平觀念。這對(duì)社會(huì)中的公民來(lái)說(shuō)是保護(hù)，對(duì)官員來(lái)說(shuō)是指導(dǎo)也是約束。社會(huì)公平觀主要是以羅爾斯的公平正義作為基本的理論基礎(chǔ)，保證公平、自由以及參與的基本原則。該觀點(diǎn)還指出，社會(huì)公平是公共行政的根本目的，要求法律事實(shí)以及結(jié)果的公平性。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平性，也體現(xiàn)政治的民主。公眾是行政的中心，公眾的權(quán)利和利益在一定程度上高于政府以及行政人員的利益，該觀點(diǎn)有利于促進(jìn)公共行政改革，保證改革的民主化。第三，新公共行政學(xué)突破了傳統(tǒng)的政治行政兩分法，傳統(tǒng)的政治行政兩分法具有一定的對(duì)象和范圍限制。新公共行政學(xué)打破了政治與行政兩分法，在一定程度上能夠滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，促進(jìn)了行政學(xué)研究理論及方法的飛躍。第四，新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)研究以及開(kāi)放組織的特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)研究主要是指采用靈活多變的研究方式以及組織形式，而開(kāi)放組織主要是以公眾的需求作為組織的基本原則和中心。

（四）現(xiàn)代公共行政基本特征

其一，德魯克的目標(biāo)管理特征。德魯克的目標(biāo)管理理論主要包括三個(gè)方面：第一，管理過(guò)程中注重自我控制；第二，管理過(guò)程促進(jìn)權(quán)力下放；第三，管理過(guò)程強(qiáng)調(diào)成果第一。德魯克的目標(biāo)管理主要宗旨是用自我控制的管理理論去替代壓制性的管理。德魯克的管理理論目標(biāo)主要包括戰(zhàn)略性目標(biāo)、策略性目標(biāo)以及方案和任務(wù)。在對(duì)目標(biāo)管理的過(guò)程中，主要包括三個(gè)階段：第一是設(shè)置目標(biāo)；第二，對(duì)目標(biāo)過(guò)程進(jìn)行合理的管理；第三，對(duì)目標(biāo)取得的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在目標(biāo)設(shè)置階段，主要包括四個(gè)詳細(xì)的基本工作流程。第一，制定戰(zhàn)略的基本目標(biāo)；第二，制定試探性地策略目標(biāo)；第三，相關(guān)管理人員對(duì)設(shè)置的目標(biāo)進(jìn)行討論和修改；第四，管理過(guò)程中的上下級(jí)相關(guān)人員對(duì)目標(biāo)所需要的條件以及各種獎(jiǎng)懲事宜進(jìn)行討論，最終達(dá)成相關(guān)協(xié)議[6]。在管理目標(biāo)的過(guò)程中，主要包括三個(gè)基本的工作流程，第一，定期檢查；第二，定時(shí)通報(bào)進(jìn)度；第三，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，鼓勵(lì)員工充分地發(fā)揮自己的潛力，協(xié)助解決工作中的難題。在成果評(píng)價(jià)階段，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，第一，將成果與原先設(shè)計(jì)的目標(biāo)進(jìn)行比較，當(dāng)成果大于原先目標(biāo)時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)成果低于原先目標(biāo)時(shí)，要針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析，通過(guò)上級(jí)指導(dǎo)以及總結(jié)的方式，對(duì)結(jié)果進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。第二，積累經(jīng)驗(yàn)，并將經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到下個(gè)目標(biāo)管理過(guò)程中。以目標(biāo)為中心，重視成果的管理以及重視人員的管理是目標(biāo)管理的主要特點(diǎn)，也是現(xiàn)代公共行政管理的基本特征和公共管理學(xué)科發(fā)展的特征。

其二，彼得原理。彼得原理是美國(guó)的著名學(xué)者勞倫斯·彼得的重要成就，他在對(duì)組織、人員以及管理過(guò)程中相關(guān)現(xiàn)象進(jìn)行了總結(jié)、分析和討論，最后得出一個(gè)結(jié)論，職位與雇員能力之間的差距。雇員在組織活動(dòng)過(guò)程中晉升到相應(yīng)的位置，而其本身不具有相關(guān)能力，因此無(wú)法勝任。這種方式容易導(dǎo)致整個(gè)組織工作效率低下，無(wú)能力的人占領(lǐng)高位，而有能力的人沒(méi)有很好地發(fā)揮才能，從而使得組織損失慘重。

其三，帕金森定律。帕金森定律又稱(chēng)為官僚主義，是對(duì)官場(chǎng)問(wèn)題以及組織問(wèn)題的總結(jié)。該定理指出，官員在官場(chǎng)以及工作的過(guò)程中，相互制造麻煩以及矛盾，通過(guò)擴(kuò)大下屬機(jī)構(gòu)來(lái)提高自己的地位。這種情況下，導(dǎo)致整個(gè)組織以及機(jī)構(gòu)的人員不斷增多，而官員也會(huì)通過(guò)增加下屬來(lái)使自己不斷地膨脹，最終導(dǎo)致整體結(jié)構(gòu)以及組織效率的低下。

三、公共管理時(shí)期公共管理學(xué)科發(fā)展基本特征

（一）新公共管理理論基本特征

新公共管理的基本特征，主要包括如下幾個(gè)方面：第一，處理問(wèn)題的方式更加理性，在處理問(wèn)題的過(guò)程中發(fā)揮戰(zhàn)略管理的角色以及作用。第二，組織結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計(jì)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)重新設(shè)計(jì)的最主要目的是使得政策制定過(guò)程以及政策執(zhí)行過(guò)程相分離，保證責(zé)任賦予的準(zhǔn)確性。第三，改變組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步削弱官僚體制的影響，利用績(jī)效促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四，全面地評(píng)價(jià)和衡量組織成就。一般來(lái)說(shuō)，組織的成就主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、效率以及效能等各個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。第五，改變相關(guān)現(xiàn)行政策。第六，合理地利用人力資源管理技術(shù)。第七，公共組織應(yīng)該能夠滿(mǎn)足人民的真正需求，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。

（二）新公共服務(wù)理論基本特征

新公共服務(wù)理論包含如下幾個(gè)方面的基本特征：第一，新公共服務(wù)理論，強(qiáng)調(diào)服務(wù)為基礎(chǔ)，而不是管理和掌控。第二，人民群眾的利益既公共利益是最重要的，也是理論目標(biāo)。第三，強(qiáng)調(diào)在公共管理以及服務(wù)的過(guò)程中戰(zhàn)略地思考民主的行動(dòng)。第四，其服務(wù)對(duì)象就是公民。第五，新公民服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。第六，重視人權(quán)而不是重視生產(chǎn)率。第七，新公民服務(wù)強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利以及公共服務(wù)至關(guān)重要，比企業(yè)家的精神重要百倍。

（三）治理與善治理論基本特征

當(dāng)前社會(huì)快速發(fā)展，時(shí)代要求我們要學(xué)會(huì)治理，善于治理，治理與歷史上的統(tǒng)治、管制與管理具有明顯的不同。傳統(tǒng)意義上的管制、管理以及統(tǒng)治，更強(qiáng)調(diào)一種權(quán)力的集中制。當(dāng)前的治理方式主要是一種多元的管理體系，強(qiáng)調(diào)主體的多元性、管理的民主性以及多元參與和互動(dòng)的管理模式。而傳統(tǒng)意義上的管制，強(qiáng)調(diào)的是單一主體的管理，治理與善治理念體現(xiàn)了治理的系統(tǒng)性、治理的一法性、從源頭治理以及綜合治理。

四、結(jié)束語(yǔ)

公共管理學(xué)科的學(xué)習(xí)對(duì)國(guó)家政治的發(fā)展有一定的影響。公共管理的學(xué)術(shù)性和應(yīng)用性應(yīng)該是統(tǒng)一的。本文主要詳細(xì)闡述了公共管理學(xué)科發(fā)展的不同歷史階段，指出從傳統(tǒng)的公共學(xué)到當(dāng)前的新公共管理學(xué)科，政策、學(xué)科發(fā)生的變化。在此基礎(chǔ)上，本文首先介紹了公共管理學(xué)發(fā)展的背景，指出傳統(tǒng)公共行政時(shí)期發(fā)展的背景，行為主義的公共行政發(fā)展背景、新公共行政以及現(xiàn)代公共行政發(fā)展的背景、新公共管理理論發(fā)展背景、新公共服務(wù)理論發(fā)展背景以及治理與善治理論發(fā)展背景。其次，針對(duì)不同的公共管理學(xué)科發(fā)展的背景，指出了不同歷史階段學(xué)科發(fā)展的基本特征。強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)公共時(shí)期的基本特征，行為主義公共行政基本特征、新公共行政學(xué)的基本特征、現(xiàn)代公共行政基本特征。最后，介紹了公共管理時(shí)期，公共管理學(xué)科發(fā)展的基本特征，介紹了三種基本理論的基本特征，新公共管理理論特征、新公共服務(wù)理論特征以及治理與善治理論特征。

相關(guān)鏈接

公共管理是針對(duì)政府管理的缺陷而產(chǎn)生的一種管理理念和管理模式。它一方面強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的“公共性”，即公共權(quán)力必須履行公共職能; 另一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督、制約和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公共權(quán)力的科學(xué)方法 。

公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)屬于管理學(xué)門(mén)類(lèi)，包括14個(gè)本科專(zhuān)業(yè)，即120401公共事業(yè)管理、120402行政管理、120403 勞動(dòng)與社會(huì)保障、120404 土地資源管理、120405 城市管理、120406TK 海關(guān)管理、120407T 交通管理、120408T 海事管理、120409T 公共關(guān)系學(xué)、120410T健康服務(wù)與管理、120411TK海警后勤管理、120412T醫(yī)療產(chǎn)品管理、120413T醫(yī)療保險(xiǎn)、120414T養(yǎng)老服務(wù)管理專(zhuān)業(yè)。