消防安全重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制的構(gòu)建

楊 濤，邢 輝

（1.岳陽市消防救援支隊(duì) 汨羅市大隊(duì)，湖南 岳陽 414000；2.開封市消防救援支隊(duì) 法制與社會(huì)消防工作科，河南 開封 475000）

消防安全重點(diǎn)單位（以下簡(jiǎn)稱“重點(diǎn)單位”）是指，自身存在較大火災(zāi)危險(xiǎn)性或者一旦發(fā)生火災(zāi)事故可能造成重大人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的單位［1］（P58）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》（公安部令第61號(hào)），重點(diǎn)單位及其消防安全責(zé)任人和管理人應(yīng)當(dāng)報(bào)當(dāng)?shù)叵谰仍畽C(jī)構(gòu)備案，消防救援機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)確定本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)單位報(bào)本級(jí)政府備案并向社會(huì)公告。依照此項(xiàng)頂層制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)單位的確定應(yīng)當(dāng)以社會(huì)單位自主申報(bào)為基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，由消防救援機(jī)構(gòu)通過調(diào)查摸排來確定轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)單位的 “命令式列管”工作模式普遍存在。由于缺少互動(dòng)，因此該模式運(yùn)行效果并不好，它不但減弱了重點(diǎn)單位作為消防安全責(zé)任主體的角色意識(shí)，也給消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)單位應(yīng)列盡列的目標(biāo)帶來了現(xiàn)實(shí)困難。本文嘗試對(duì)“重點(diǎn)單位確定”這一行為的性質(zhì)進(jìn)行分析，并結(jié)合工作實(shí)踐，對(duì)完善自主申報(bào)機(jī)制這一問題進(jìn)行粗淺探討，以期為加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位的監(jiān)管提供參考。

一、“重點(diǎn)單位確定”的性質(zhì)

筆者認(rèn)為，縣級(jí)以上消防救援機(jī)構(gòu)確定重點(diǎn)單位的行為屬于行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為［2］?！爸攸c(diǎn)單位確定”的法律特征及構(gòu)成要件均符合行政確認(rèn)的內(nèi)涵和外延。（1）實(shí)施確定的主體是行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《消防法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上消防救援機(jī)構(gòu)是國(guó)家法律授權(quán)的具有消防監(jiān)督管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。其作為行政主體，按照《消防法》第十七條的規(guī)定，依據(jù)重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)以自身的名義，對(duì)社會(huì)單位這一行政相對(duì)方是否符合重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)。（2）確認(rèn)的目的是明確社會(huì)單位的消防法律責(zé)任。重點(diǎn)單位自身火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高，因此國(guó)家消防法律法規(guī)從有效維護(hù)公共消防安全的角度出發(fā)，規(guī)定重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)履行更加嚴(yán)格的火災(zāi)防控義務(wù)。消防救援機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家消防法規(guī)和重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)，通過比對(duì)社會(huì)單位的性質(zhì)、規(guī)模等要素，判斷重點(diǎn)單位的法律事實(shí)是否成立，進(jìn)而對(duì)該單位是否應(yīng)當(dāng)履行《消防法》第十七條所規(guī)定的消防安全職責(zé)的法律責(zé)任予以明確。（3）確定重點(diǎn)單位是消防監(jiān)督管理權(quán)的重要內(nèi)容。消防救援機(jī)構(gòu)確定重點(diǎn)單位并進(jìn)行嚴(yán)格的消防監(jiān)督管理，確保重點(diǎn)安全，對(duì)預(yù)防重特大火災(zāi)以及群死群傷惡性火災(zāi)事故的發(fā)生具有重要作用。消防救援機(jī)構(gòu)行使國(guó)家賦予的消防監(jiān)督管理權(quán)，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾確定重點(diǎn)單位，其行為具有國(guó)家行政管理權(quán)所包含的公定性、確定性、拘束力和執(zhí)行力屬性。重點(diǎn)單位有服從消防救援機(jī)構(gòu)行政確認(rèn)的義務(wù)，若不履行，就將受到相應(yīng)的消防行政處罰。（4）重點(diǎn)單位確定結(jié)果均以書面形式呈現(xiàn)。消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)單位事實(shí)予以確認(rèn)后，一方面，面向行政相對(duì)方制作并給其送達(dá)《消防安全重點(diǎn)單位告知書》，以書面的形式告知確認(rèn)；另一方面，利用媒體平臺(tái)，面向社會(huì)進(jìn)行公示確認(rèn)。確認(rèn)形式符合要式行政行為要求，充分保障了行政相對(duì)人的知情權(quán)，所以能夠確保達(dá)到預(yù)期的法律效果。（5）重點(diǎn)單位確定具有羈束性。確定重點(diǎn)單位的目的是確認(rèn)行政相對(duì)方特定身份的法律事實(shí)，進(jìn)而明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的特定消防安全法律責(zé)任。消防救援機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《消防法》等消防法律法規(guī)和重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范，對(duì)重點(diǎn)單位事實(shí)進(jìn)行甄別、判斷。確定結(jié)果是由社會(huì)單位的客觀事實(shí)和消防法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)所決定的，消防救援機(jī)構(gòu)不具有自由裁量權(quán)限。因此，重點(diǎn)單位確定行為是具有羈束性的具體行政行為。

二、重點(diǎn)單位自主申報(bào)概念的內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義

（一）內(nèi)涵

重點(diǎn)單位自主申報(bào)是指社會(huì)單位對(duì)照消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)，自主判定屬于重點(diǎn)單位的，按照消防法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在單位開辦以及單位名稱、規(guī)模、性質(zhì)、法定代表人或消防安全管理人發(fā)生變更時(shí)，積極主動(dòng)、獨(dú)立自覺地向轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)申報(bào)備案。消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)單位申報(bào)信息進(jìn)行復(fù)核后，及時(shí)將其納入重點(diǎn)單位監(jiān)管名單或者變更該單位信息，按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》實(shí)施消防監(jiān)督抽查，同時(shí)提醒并督促重點(diǎn)單位相關(guān)崗位人員正確全面履行消防安全法定職責(zé)，幫助其減少因消防安全責(zé)任不落實(shí)而帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

首先，重點(diǎn)單位主動(dòng)申報(bào)納入轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)列管名單，并自覺依法實(shí)施更加嚴(yán)格的消防安全管理，做到明責(zé)知責(zé)、履職盡責(zé)，是履行“維護(hù)消防安全”“預(yù)防火災(zāi)”等法定義務(wù)的內(nèi)在要求。這些法定義務(wù)是建立重點(diǎn)單位主動(dòng)申報(bào)機(jī)制的法律前提。其次，消防救援機(jī)構(gòu)借助自主申報(bào)機(jī)制，全面、便捷地獲取重點(diǎn)單位信息，可以有效降低重點(diǎn)單位列管工作中的失控漏管風(fēng)險(xiǎn)，并可以通過改進(jìn)工作模式，前移消防監(jiān)管服務(wù)窗口，有效促進(jìn)消防監(jiān)管效能的提升。同時(shí)，遵循“推定忠誠(chéng)”原則［3］建立的重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制，使重點(diǎn)單位列管的法定義務(wù)回歸到責(zé)任主體身上，可以促進(jìn)社會(huì)單位消防安全觀念意識(shí)的轉(zhuǎn)變，使之由“被動(dòng)接受”變?yōu)椤爸鲃?dòng)參與”，釋放社會(huì)單位消防安全自我服務(wù)、自我管理的能量，強(qiáng)化其消防安全主體責(zé)任意識(shí)，減少消防監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)對(duì)立，對(duì)構(gòu)建多元參與、共治共享的社會(huì)化消防工作新格局具有積極意義，是推進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域“放管服”改革的有益探索。

三、重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制的內(nèi)容及其實(shí)施

（一）明確自主申報(bào)主體

現(xiàn)行重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)采取肯定列舉的方式制定，僅從固有火災(zāi)危險(xiǎn)性和可能的火災(zāi)危害后果兩個(gè)層面界定了重點(diǎn)單位的范圍，未明確行政相對(duì)人的法律屬性。筆者認(rèn)為，在自主申報(bào)實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前商事制度改革的實(shí)際，將具有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的個(gè)體工商戶、法人和社會(huì)組織作為自主申報(bào)主體看待，以解決現(xiàn)實(shí)中存在的行政相對(duì)人法律主體界定模糊的問題［4］。根據(jù)現(xiàn)行消防法律法規(guī)和重點(diǎn)單位戶籍化管理的要求，進(jìn)行自主申報(bào)時(shí)需要提供以下材料和信息：統(tǒng)一社會(huì)信用代碼及其證件掃描件，消防安全責(zé)任人、管理人身份證掃描件及聯(lián)系電話、單位地址、單位性質(zhì)和規(guī)模等基礎(chǔ)信息。在單位的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼登記信息發(fā)生變化、管理人員變更以及單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和規(guī)模發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行自主申報(bào)。

（二）搭建自主申報(bào)信息化平臺(tái)

搭建自主申報(bào)信息化平臺(tái)，充分利用信息化技術(shù)手段，提升自主申報(bào)的便捷性，是保障重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。自主申報(bào)信息化平臺(tái)面向社會(huì)單位公開，社會(huì)單位先注冊(cè)，然后填寫統(tǒng)一制作的《消防安全重點(diǎn)單位申報(bào)表》，進(jìn)行相關(guān)信息內(nèi)容的填報(bào)。消防救援機(jī)構(gòu)采取線上信息比對(duì)和實(shí)地核對(duì)相結(jié)合的方式，對(duì)單位自主申報(bào)信息進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)，然后制作推送《消防安全重點(diǎn)單位告知書》，并同步在外網(wǎng)公示。該信息平臺(tái)具備與現(xiàn)有重點(diǎn)單位戶籍化管理系統(tǒng)和“雙隨機(jī)、一公開”單位名錄庫數(shù)據(jù)的交互對(duì)接功能，能最大限度地減少信息重復(fù)錄入現(xiàn)象。

（三）自主申報(bào)機(jī)制的運(yùn)行

消防救援機(jī)構(gòu)按照政府信息公開規(guī)定，公布轄區(qū)重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)網(wǎng)自主申報(bào)平臺(tái)網(wǎng)站地址。社會(huì)單位根據(jù)自身的規(guī)模性質(zhì)進(jìn)行對(duì)照判定，符合標(biāo)準(zhǔn)的，登錄互聯(lián)網(wǎng)自主申報(bào)平臺(tái)進(jìn)行注冊(cè)，并按要求填寫提交《消防安全重點(diǎn)單位申報(bào)表》和相關(guān)信息。轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)接收到社會(huì)單位自主申報(bào)信息后，在3個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)。對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)單位，轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)給它在線推送《消防安全重點(diǎn)單位告知書》，將其同步納入轄區(qū)重點(diǎn)單位列管名單和“雙隨機(jī)、一公開”單位名錄庫，并告知其須在10個(gè)工作日內(nèi)建立完善消防安全重點(diǎn)單位檔案。對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)單位，轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)給它在線推送《不予確認(rèn)告知書》，并將其作為一般單位同步納入“雙隨機(jī)、一公開”單位名錄庫。消防安全重點(diǎn)單位列管工作一般由支隊(duì)、大隊(duì)兩級(jí)負(fù)責(zé)。基于此，在實(shí)踐操作中，可以將自主申報(bào)信息核對(duì)和咨詢服務(wù)等具體工作統(tǒng)一交由大隊(duì)一級(jí)消防政務(wù)服務(wù)窗口負(fù)責(zé)，對(duì)符合支隊(duì)級(jí)列管標(biāo)準(zhǔn)的消防安全重點(diǎn)單位，施行在線上報(bào)移交。對(duì)于已經(jīng)確認(rèn)的重點(diǎn)單位因統(tǒng)一社會(huì)信用代碼登記信息發(fā)生變化、消防安全管理人變更以及單位性質(zhì)和規(guī)模發(fā)生變化而重新進(jìn)行自主申報(bào)的，由原實(shí)施行政確認(rèn)的消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信息的接收與核對(duì)，并按上述程序進(jìn)行重新確認(rèn)。

四、推進(jìn)重點(diǎn)單位自主申報(bào)的措施

（一）廣泛開展宣傳引導(dǎo)

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)單位法定代表人以及專（兼）職消防安全管理人員的教育培訓(xùn)，以推行消防安全重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制的目的、意義、程序，以及消防安全重點(diǎn)單位需要執(zhí)行的消防安全管理的更高標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)該采取的措施為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行講授，提高他們開展自主申報(bào)工作的能力。同時(shí)，要充分利用報(bào)紙電視、微博微信等各類社會(huì)媒體平臺(tái)，面向社會(huì)公眾廣泛進(jìn)行宣傳推介，提升公眾的政策知曉率，吸引社會(huì)力量參與監(jiān)督，有效引導(dǎo)重點(diǎn)單位開展自主申報(bào)。

（二）加大監(jiān)督執(zhí)法力度

當(dāng)前，社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的問題普遍存在［5］（P176）。因此，在推行自主申報(bào)機(jī)制的過程中，不能完全依賴單位主體的尊法意識(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以嚴(yán)格執(zhí)法為保障。若發(fā)現(xiàn)不主動(dòng)進(jìn)行申報(bào)的單位，就應(yīng)當(dāng)將其行為認(rèn)定為“不履行法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全職責(zé)”，要依法責(zé)令其限期申報(bào)。對(duì)于逾期不主動(dòng)申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《消防法》第七十六條的規(guī)定，對(duì)單位法定代表人或者負(fù)責(zé)的主管人員給予處分或者警告處罰。對(duì)拒不申報(bào)且發(fā)生火災(zāi)事故造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)以“消防安全責(zé)任事故罪”進(jìn)行立案調(diào)查，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

（三）完善信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

應(yīng)將社會(huì)單位對(duì)消防安全重點(diǎn)單位自主申報(bào)的參與度，納入消防安全領(lǐng)域誠(chéng)信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，施行消防誠(chéng)信褒獎(jiǎng)和失信懲戒措施，切實(shí)激發(fā)社會(huì)單位自主申報(bào)的積極性和主動(dòng)性［6］。對(duì)積極參與自主申報(bào)的社會(huì)單位，給予減少“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)督檢查頻次，以及在消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰時(shí)作為依法從輕、減輕或者不予處罰的裁量參考依據(jù)等方便，強(qiáng)化正向激勵(lì)引導(dǎo)。對(duì)未進(jìn)行自主申報(bào)的社會(huì)單位，轄區(qū)消防救援機(jī)構(gòu)要及時(shí)督促，并在消防安全信用評(píng)價(jià)中予以量化扣分。

五、結(jié)束語

在當(dāng)前深化消防執(zhí)法改革的大背景下，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有效舉措，借助信息技術(shù)，創(chuàng)新消防監(jiān)管模式，以推行重點(diǎn)單位自主申報(bào)機(jī)制為切入口，強(qiáng)化社會(huì)單位的消防安全主體責(zé)任意識(shí)。需要注意的是，不能將重點(diǎn)單位自主申報(bào)作為消防救援機(jī)構(gòu)確認(rèn)重點(diǎn)單位的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合日常消防監(jiān)督抽查的結(jié)果來判定，同時(shí)，加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門的溝通，以便更加全面地獲取轄區(qū)社會(huì)單位的信息，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)列盡列”的工作目標(biāo)。