美墨水債問題：國際水權糾紛的新發(fā)展

王志堅，邢鴻飛

(河海大學法學院，江蘇南京 210098)

美國和墨西哥有長達3 146 km的邊界，其中的65%以國際河流中心線為界，包括科羅拉多河干流約40 km、格蘭德河干流埃爾帕索(美國新墨西哥州邊境城市)以下至墨西哥灣有2 020 km。兩國在19世紀末到20世紀50年代，簽訂了一系列協(xié)議來解決包括國際水資源管理在內的邊界問題。雖然地處干旱半干旱地區(qū)，水資源稀缺，美墨邊境地區(qū)的國際河流管理并沒有出現(xiàn)太激烈的爭議[1]。1992年，墨西哥聲稱干旱使其無法承擔依照條約給美國在格蘭德河的供水義務，產(chǎn)生了美墨水債問題。該問題至今未能徹底解決，成為持續(xù)影響兩國邊界穩(wěn)定的主要因素。美墨水債與美國的邊境墻建設、界河生態(tài)環(huán)境、全美運河襯砌帶來的地下水等問題相互交織，直接影響著美墨關系的未來。

一、美墨水債問題的背景和現(xiàn)狀

1.水文地理背景

格蘭德河全長3 107 km，是北美第5大河。它起源于科羅拉多州南部的圣胡安山脈，經(jīng)過北美最大的奇瓦瓦沙漠，最后匯入墨西哥灣。格蘭得河流經(jīng)美國的3個州：科羅拉多州、新墨西哥州和得克薩斯州；墨西哥的4個州：奇瓦瓦州、科阿韋拉州、新萊昂州和塔毛利帕斯州[2]。格蘭德河流域總面積約為61萬km2，流域人口超過1 000萬，流域內以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，灌溉用水占總需求的88%，灌溉面積巨大。其中，流域內墨西哥灌溉面積約為4 800 km2，美國灌溉面積約為4 020 km2。由于水庫儲水和消耗性使用，格蘭德河在得克薩斯州奎特曼堡經(jīng)常斷流，這使格蘭德河實際上形成兩條獨立的河流：得克薩斯州奎特曼堡以上為格蘭德河上游，水源主要來自于科羅拉多州的融雪；奎特曼堡以下為格蘭德河下游，水源主要來自墨西哥孔橋斯河的夏季季風雨水[3]。2007年3月，由于水資源供需關系的緊張，格蘭德河被世界自然基金會(WWF)認定為世界十大瀕危河流之一。

2.國際條約背景

長期以來，美墨兩國在格蘭德河上建立了以國際條約、會議紀要為基礎的水管理框架。由于格蘭德河在地理上分成兩個基本上互不相連的上下游河段，兩國分別為這兩個河段締結了水分配條約，即1906年《格蘭德河灌溉公約》(以下簡稱1906年水條約)和1944年《關于利用科羅拉多河、提華納河和格蘭德河從得克薩斯州奎得曼堡到墨西哥灣水域的條約》(以下簡稱1944年水條約)。其中，界河上游(得克薩斯州埃爾帕索-華雷斯山谷和奎特曼堡之間)的水資源利用，由1906年水條約調整，美國要從國內水庫向墨西哥每年運送6 萬AF(1AF=1 234 m3)的水。另外，如果“美國的灌溉系統(tǒng)發(fā)生嚴重事故或特別干旱，交付給墨西哥的水量(來自美國境內象山水庫)將與輸送到美國土地的水同比例減少。

而格蘭德河下游(得克薩斯州奎特曼堡以下河口)的河水利用，則由1944年水條約規(guī)范，墨西哥有義務向美國供水。當前的美墨水爭端(美墨水債問題)，就是發(fā)生在下游河段。有關格蘭德河下游水分配的具體內容有：①對于得克薩斯州奎特曼堡以下的格蘭德流域，墨西哥和美國各有權分得格蘭德干流流量的一半。②墨西哥有權獲得格蘭德河下游6條支流(Conchos，San Diego，San Rodrigo，Escondido，Salado Rivers和Las Vacas Arroyo)水量的三分之二。③美國獲得美國境內支流的全部水量和墨西哥境內格蘭德河6條支流水量的三分之一。條約規(guī)定這個三分之一有最低數(shù)量要求，即不得少于連續(xù)5年的平均數(shù)量(每年35萬AF)。如果由于特殊干旱或者設施嚴重故障，墨西哥未能履行其為期五年最小水量交付義務，它必須在下一個5年周期內補足差額。

條約的執(zhí)行機構是國際邊界水委員會(IBWC)，其前身是根據(jù)1889年條約成立的國際邊界委員會(IBC)。IBWC由美國和墨西哥聯(lián)合組成，兩國分別委派一名工程師專員、兩名主要工程師、一名法律顧問和一名外交事務秘書共同決策，形成會議紀要。根據(jù)1944年條約的規(guī)定，IBWC有權“解決兩國政府在……條約適用方面可能出現(xiàn)的所有分歧，但須經(jīng)兩國政府批準”。 “會議紀要”是IBWC解決條約適用和爭議解釋的法律性文件，會議紀要在簽署后3天內提交兩國政府。如果政府均未表示批準或不批準會議紀要，則會議紀要在30天后被視為已獲批準，成為在美墨之間具有約束力的執(zhí)行協(xié)議。至今，有關解決格蘭德河水債爭端的會議紀要主要有234號、293號、307號和308號。其中，第234號會議紀要規(guī)定了墨西哥償還水債的3種不同的水源：(a)從分配給美國三分之一河水的6條墨西哥境內支流償還；(b)從墨西哥境內其他支流償還；(c)用儲存在格蘭德的國際水庫水資源償還。后3個會議紀要(293、307、308)則以234號會議紀要為基礎，圍繞不同時間內的水債問題，形成的具體的水債解決手段和程序。

3.美墨水債問題的現(xiàn)狀

水債問題是20世紀90年代出現(xiàn)的美墨水爭新問題。自1992年墨西哥聲稱因發(fā)生重大干旱不能完成水支付義務開始，墨西哥在1992—1997年、1997—2002年、2002—2007年和2010—2015年等條約規(guī)定的4個5年周期內未履行其水交付義務(即墨西哥欠了水債)。

1992—1997年是墨西哥水債產(chǎn)生的第1個5年周期。在這個周期內，墨西哥不但未能按條約給美國河水，而且請求美國借水給墨西哥，即“水貸”。關于水貸的談判形成了293號會議紀要，其主要內容包括美國承諾借給墨西哥一定數(shù)量的水，但墨西哥的水債也必須還。到1997年(1992—1997年5年水循環(huán)結束年)，墨西哥欠美國100萬AF的水。根據(jù)條約規(guī)定，墨西哥必須在下一個會計周期(1997—2002年)還清債務。但遺憾的是，墨西哥在1997—2002年這個周期內沒有還清水債，美國(主要是得克薩斯州)和墨西哥之間的緊張局勢因而逐漸升級。美墨水談判最終達成307號會議紀要(2001年3月)，紀要要求墨西哥在2001年7月31日之前償還60萬AF，延長期到當年9月，但墨西哥在307會議紀要規(guī)定的9月截止日期前僅償還了34.8萬AF。

由于墨西哥又一次未能在承諾期限內完全還清水債，因而被指責在還水債問題上“半心半意”。隨后的水談判產(chǎn)生了308號會議紀要(2002年6月)，要求墨西哥立即將9萬AF的水從國際水庫轉移到美國。到2002年(1997—2002年周期結束年)，墨西哥的水債再增加47.7828萬AF，達到約150萬AF[4]。經(jīng)過墨西哥間斷還水，到2005年2月，還欠美國水債73.07 萬AF。

2005年3月10日，美國和墨西哥達成了消除墨西哥里奧格蘭德水債的協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，墨西哥要在2005年9月30日前用界河國際水庫的水償清水債(約71.667萬AF)[5]。2005年，颶風導致降雨增加，墨西哥利用此機會于2005年9月底還清了水債，水債緊張局勢暫時消除。此后的2002—2007年周期和2010—2015年周期都形成了水債，但這兩輪水債都很快還清。

目前，墨西哥給美國供水周期始于2015年10月，預計將于2020年10月結束。在當前周期中，墨西哥第一年的交付量低于35萬AF，只交付了21.656 2 萬AF，但墨西哥在第二年進行了額外交付，使兩年總交付量超過了累計的兩年目標70萬AF[6]。但如果墨西哥后兩年(2019年和2020年)不能完成交付量，則水債很可能會再次產(chǎn)生。

長期以來，美墨水債對雙方邊境經(jīng)濟發(fā)展、邊境用水關系以及雙邊關系都有一定的負面影響。首先，墨西哥的“低于目標”或“不可預期”的水交付，造成美國南部邊境(特別是得克薩斯州)巨大的經(jīng)濟損失。僅1992—2004年，德州南部灌溉面積減少了約29%，經(jīng)濟損失超過10億美元[7]。其次，美墨水債使格蘭德河邊境地區(qū)農(nóng)民之間的用水矛盾趨于尖銳化，各種口頭交惡不斷。得克薩斯人認為，墨西哥水債等于是關閉了他們視為生命線的河水并因此向墨西哥提出索賠，控告墨西哥操縱6條墨西哥流向格蘭德的支流，以轉移其自然流量(其中三分之一要給美國)，偷水嚴重。但墨西哥人則認為，“我們不能支付(債務)，我們沒有水”，或者換句話說，“美國要求的水不存在”[8]。最后，水債糾紛也影響了美墨關系，使美墨關系更為緊張。2017年1月26日，墨西哥時任總統(tǒng)涅托因美國對墨西哥政策不滿等原因取消了與總統(tǒng)特朗普的會晤。雖然此次事件的直接起因是邊境墻與美國墨西哥移民問題，但與水債問題也不無關聯(lián)。

二、美墨水債問題的成因

1.根本原因：對立的河流主權理念

美墨的國際河流利用觀念自始極端對立。很早以來，美墨兩國在國際水利用實踐中，甚至形成了兩個極端對立的河流利用理念：絕對主權論和絕對領土完整論。

在格蘭德河上游，水量主要來自美國境內，針對美國向西擴張，用水增多，墨西哥抗議美國過度分流格蘭德上游河水，指責其違反了國際法。而美國則認為，美國對其領土內的水資源擁有絕對的主權，美國可以利用境內河流所有流量，無論其利用對下游沿岸國家的影響如何(絕對主權論)。墨西哥認為，墨西哥人在格蘭德流域的使用比美國人要早得多，因而墨西哥所擁有的水流形態(tài)不應受到美國使用的影響(絕對領土完整論)，墨西哥的水資源利用也不應受到新用途的傷害[9]。

在格蘭德河下游，雖然是兩國界河，但墨西哥境內降水是其主要水量來源，墨西哥主張絕對主權論，要求各自支配國家境內支流，而美國則采用絕對領土完整理念，要求墨西哥限制其支流用水以保障格蘭德河界河水量，保護得克薩斯州灌溉用水。

雖然兩國通過平衡各種利益調和了水利用矛盾，成功締結了水條約，但條約沒有解決美墨之間觀念的根本分歧，而是基于當時的人口和灌溉需水暫時妥協(xié)的結果，給美墨水債問題的持久性埋下了伏筆。從條約內容看，條約分配水的依據(jù)既包括絕對主權論(承認一些支流歸各自所在的流域國支配，平均分配得克薩斯州的奎特曼堡和墨西哥灣之間的格蘭德河干流河水)，也包括絕對領土完整理念(承認邊界河流形態(tài)完整，保證格蘭德河下游德州用水)。這種沒有統(tǒng)一標準、暫時的妥協(xié)結果隨著兩國邊境人口的增加和社會發(fā)展已經(jīng)越來越難以平衡兩國利益。

2.制度原因：美墨格蘭德河管理法律框架僵化

1944年水分配條款中有兩條是水債問題產(chǎn)生的制度原因。一方面，條約的保證條款給美墨水債問題的產(chǎn)生提供了可能性。1944年水條約第4(B)(C)條規(guī)定，無論實際從指定的支流流入里奧格蘭德的水量多少，美國仍有權獲得不低于35萬AF的年平均水量。這就是條約的保證條款，旨在確保美國德州水供應，使美國能夠固定地從格蘭德河獲得固定水量。但條約執(zhí)行50多年來，該地區(qū)用水情況發(fā)生了很大變化，水資源日益緊張。整個流域人口自1950年以來增長400%。原來墨西哥華雷斯市人口有8 000人，美國埃爾帕索人口有1.6萬人；但今天華雷斯人口有100多萬人，埃爾帕索也達到60萬人[10]。另外，受北美自由貿易協(xié)定的刺激，墨西哥邊境加工工業(yè)的發(fā)展，增加了河水的新用途，加劇了利用河水的緊張程度，墨西哥用境內河流向美國輸水的阻力越來越大。

另一方面，條約中墨西哥在特殊干旱時可以延遲供水責任的臨時豁免條款則使水債問題的產(chǎn)生有了制度上的合法性。1944年條約第4條和第9條的規(guī)定，墨西哥在“在極端干旱或者墨西哥支流的水力系統(tǒng)發(fā)生嚴重事故”的情況下，可以將在5年周期內發(fā)生的任何債務延緩到下一個會計期間支付。這就是條約的水交付臨時豁免條款。根據(jù)此條規(guī)定，只要符合一定的條件，墨西哥可以合法地將上一個周期供水義務拖延至下一個周期履行。

3.直接原因：干旱氣候

干旱原因是墨西哥官方在談及不能履行義務時提到的唯一原因[11]，1995年干旱，墨西哥聲稱：“即使在利用保護和有效利用水的方案的情況下，墨西哥目前在水壩中儲存的水，也只能滿足1996年6月前墨西哥的水需求”，墨西哥已經(jīng)“不能滿足其河邊社區(qū)供水需求”[12]。

格蘭德河流域本身處于半干旱地區(qū)，年平均降雨量在356～508 mm之間，出現(xiàn)旱情在所難免。隨著人口的迅速增長和高耗水量農(nóng)作物種植面積的大規(guī)模增加，兩國用水競爭不斷加劇[13]，再加之干旱因素，2012—2018年的年均交付水量只有條約規(guī)定水量的53%。而1906年水條約規(guī)定美國無需償還任何因干旱減少交付的水量，美國支付水量減少并不違約。但對于墨西哥來說，1944年水條約雖然允許其延遲交付，而并不能減免，條約只是為墨西哥爭取到5年時間的延緩交付義務。IBWC會議紀要雖然有助于緩解墨西哥嚴重干旱(例如293會議紀要授權墨西哥使用儲存在兩個國際水庫中的一些屬于美國的水，以解燃眉之急)，但美國給墨西哥提供的水貸以及水債，還是必須要還的。因此，在干旱條件下，墨西哥給美國提供1944年條約規(guī)定的最低基數(shù)水量困難概率加大，水債問題產(chǎn)生的可能性也自然增大。

三、美墨水債問題的走向

1.兩國政府短期內不會考慮重新締結條約

對于墨西哥來說，格蘭德河重新談判締結水條約不符合其最佳利益。第一，墨西哥是美國的第三大貿易伙伴，美國是墨西哥最大的貿易伙伴，雙邊經(jīng)濟關系對兩國都很重要，而水資源是邊境經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，也是兩國邊境貿易的潤滑劑。就墨西哥而言，主權、對美經(jīng)濟依賴以及保持雙邊合作的愿望都會影響到其水問題的決策。第二，1944年水條約將格蘭德河與科羅拉多河聯(lián)系在一起，存在著利益上的牽連關系。格蘭德河下游墨西哥給美國河水，美國在科羅拉多河上做了讓步，同意給墨西哥每年150萬AF的科羅拉多河水。如果重新談判，美國西部科羅拉多河流域7個州將努力說服國會減少對墨西哥的分配水量。第三，墨西哥要求減少或取消1944年條約第4(B)條規(guī)定的格蘭德河下游固定輸水義務，同時拒絕美國對墨西哥科羅拉多河150萬AF輸水義務的修改，法理上也存在弱點。如墨西哥認為氣候干旱、人口增長需要減少其格蘭德河下游的輸水義務，那么，科羅拉多河流域過去60年的用水也逐漸加大，美國是否也可以減免其輸水義務？因此，盡管某些墨西哥評論員和政治家發(fā)出了強烈抗議并要求重新談判，但墨西哥政府層面的“還水”政策不會改變。

重新談判對美國來說也不是好的選項。從以往談判情況以及會議紀要內容來看，美國也堅定地致力于在1944年水條約和IBWC框架內解決目前的水糾紛。其原因有二：一是美國不想因為水債影響到美墨關系穩(wěn)定。美墨邊境關系并不只有水關系，其他的邊界問題，例如殖民執(zhí)法、打擊毒品交易和恐怖主義等也是美國決策者傳統(tǒng)上更關注的問題，都需要雙方合作完成[14]。美墨經(jīng)濟合作多年，墨西哥已成為美國在地區(qū)和全球事務中的戰(zhàn)略盟友。美國不希望墨西哥因水債問題而引發(fā)邊境地區(qū)的經(jīng)濟衰退或暴力升級，進而影響到美國的利益。二是當前條約規(guī)定對美國是有利的。條約的最低限度給水的規(guī)定(墨西哥每年至少給美國供應35萬AF的河水)，阻止了墨西哥隨意攔截和開發(fā)匯入格蘭德下游主干道的支流河水的可能，在下格蘭德河70%的流量來自墨西哥支流的情況下，確保了美國穩(wěn)定地獲得河水水流的更大部分，避免得克薩斯州的農(nóng)民陷入困境。

2.兩國會在法律框架內盡可能減少水債問題的負面影響

墨西哥政府因水債償還問題對內承受很大的壓力。墨西哥民間認為，1944年水條約對墨西哥在特殊干旱時期的水交付只是享有延遲交付的臨時豁免，沒有使“墨西哥在其水庫中保留足夠的水以滿足干旱時期自身的用水需求”[11]，對墨西哥不公平，因而要求政府與美國修改條約條款，減少墨西哥水交付義務。但由于兩國政府短期內都沒有重新締結或修改條約的意愿，因而水債問題只能在現(xiàn)有的法律框架內解決，盡可能利用現(xiàn)有的制度條件，消除水債問題帶來的負面影響。

第一，在未來一段時間內，美國政府在水債方面繼續(xù)采取有底線的寬容態(tài)度，但會采取各種手段敦促墨西哥償還水債。由于會議紀要234號已經(jīng)列舉了墨西哥支付水債的多種方式，因此，在美國看來，目前的水債糾紛只是促使墨西哥遵守現(xiàn)有規(guī)定的問題。美國在處理墨西哥水債問題上呈現(xiàn)出的寬容態(tài)度(如對墨西哥的“水貸”)，只是對墨西哥的撫慰措施，其目的是緩和美墨水分配矛盾，削弱人們對于條約“不公平”的批評效果。因此，美國對水債問題的態(tài)度是，美國只會在墨西哥“關鍵供水”上讓步。只要墨西哥能保留足夠的水以確保其國內和市政用途，美國將全力敦促墨西哥還水。

第二，墨西哥繼續(xù)承諾償還水債，因為這種承諾也有利于安撫邊境地區(qū)得克薩斯州的農(nóng)民，緩和美墨緊張關系，減輕美國政府在水債問題上的壓力。但可能視情況在法律允許的框架內推遲，因而，在極端氣候條件下，水債爭端還會繼續(xù)存在，美墨水關系會有進一步惡化的可能。

第三，水債問題會在繼續(xù)談判中以會議紀要的形式解決，兩國也會加強水技術改進、保護等方面的合作。目前，IBWC已經(jīng)成立了格蘭德河政策和水文相關的兩國工作組，來推進科羅拉多河水管理問題，以確保遵守1944年水條約，提高兩國水運輸?shù)目深A測性和可靠性。

3.兩國水債問題將與各類邊界問題綜合考量

目前，IBWC以非常寬松的方式解釋條約的規(guī)定，形成了雙方都能接受并保持穩(wěn)定的權宜之計。但國家間的跨界爭議不是國際舞臺上的孤立事件。美墨水債問題以及IBWC處理水債問題的工作不但會受到美墨邊境各種關系的影響，也會反過來影響美墨關系。為確保美墨邊境地區(qū)關系的穩(wěn)定和安全，IBWC至少必須處理好以下幾個與水債問題相關的邊境問題。

(1)繼續(xù)安撫美墨兩岸居民，減輕兩國政府壓力，減少兩國用更激烈的方式解決問題的可能

水債給美國和墨西哥政府都帶來極大的壓力，應維護現(xiàn)有條約并確保在IBWC建立的框架內解決當前爭議。如果水債問題長期拖而不決，憤怒的得克薩斯州利益相關者和墨西哥北部農(nóng)民之間的沖突就無法消除，最終造成邊境地區(qū)不穩(wěn)定。對于美國現(xiàn)任政府來說，在富有投票權的得克薩斯州，不安和躁動的農(nóng)民潛在政治動蕩將超過從墨西哥關系中獲得的任何利益。因此，如何在安撫墨西哥和安撫美國水債問題利益攸關者之間尋求平衡，又不因為對墨西哥寬容而失去民心[15]，就成為未來水債問題解決的重要考量因素。

(2)平衡美墨在償還水債法律程序方面的分歧

要求確定墨西哥水交付時間是美墨水債問題的緊張點，也是程序性地解決水債問題的關鍵點。對于美國利益相關者來說，墨西哥交付時間的不確定性會降低交付水的有效使用和管理、儲存和釋放，墨西哥在格蘭德河上的5年周期靈活交付對美國用水者來說有挫敗感，部分原因是美國在科羅拉多河上對墨西哥年輸水150AF的規(guī)定性更強(需要每年交付)。雖然從美國角度看，水債問題根據(jù)234號會議紀要的框架，按照307、308等會議紀要執(zhí)行就好，而墨西哥雖然一再承諾會還水，但并沒有放棄水交付的臨時豁免權，因而沒有解決墨西哥水交付的不可預測性。2003年開始，墨西哥和美國都同意舉行聯(lián)合峰會以解決“如何” 在稀缺和充沛的降雨期間確?？煽亢涂深A測的供水，但時至今日協(xié)議沒有達成。如果沒有達成墨西哥交付河水的明確時間表，水債問題像不定時炸彈一樣，隨時都有可能出現(xiàn)。

(3)減輕邊境墻建設的負面影響，促進格蘭德河洪水預防和環(huán)境保護

邊境墻問題是和美墨水關系相關的另一個重要問題，因為它的建設會引發(fā)格蘭德河洪水。地理學家認為，美國邊境巡邏隊在隧道中安裝的格柵的碎片堵塞了墨西哥一側，造成洪水。2014年7月27日，季風降雨襲擊了美國亞利桑那州諾加萊斯和墨西哥索諾拉州，洪水沖向馬里波薩入境口以西，碎片堵塞了20 m的邊界圍欄，造成巨大損失。2008年，邊境基礎設施造成了季風降雨時諾加萊斯市800萬美元的損失，2人死亡，邊境墻有很大的責任。因為在2008年洪水之前，邊境巡邏隊已經(jīng)堵塞了IBWC為緩解洪水而建造的隧道。但邊境墻對美國邊境安全有著重要意義，也是美國總統(tǒng)特朗普對選民的承諾，不可能放棄。目前，邊境墻問題不但是IBWC和邊境巡邏隊之間爭論的焦點，也是邊界委員會內部的美國和墨西哥各方委員爭論的重要內容：IBWC的墨西哥委員認為“他們計劃的那種墻會對跨界水流產(chǎn)生嚴重影響”，因而不同意建設[15]；而IBWC的美國委員則考慮到邊界安全對國家安全的意義，對建墻問題持妥協(xié)態(tài)度。IBWC內部觀點的分歧給邊境墻建設和洪水問題的協(xié)調解決增加了難度。

(4)平衡當前使用(家庭、灌溉)與潛在未來用途(生態(tài)、環(huán)境)問題

1944年水條約將格蘭德河全部分配完畢。在其第3條列出了河水使用等級的7種用途中，生態(tài)用水不包括在內(1)1944年水條約第3條規(guī)定，對格蘭德河使用優(yōu)先順序為：家庭和市政用途、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)、電力、其他工業(yè)用途、航行、捕魚和狩獵、由委員會決定的任何其他有益用途。。目前，格蘭德河已經(jīng)存在過度用水的情況，沒有多余的水應對干旱、生態(tài)和發(fā)展所需，格蘭德河中游地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化，其中36%～63%的本地魚類已經(jīng)滅絕[16]，生態(tài)危機初現(xiàn)端倪。而一旦考慮到其他潛在的未來用途，例如生態(tài)保護或承認美洲原住民的要求，河流資源就會枯竭，這樣一來，水債問題更加難以解決，美墨水爭無法平息。由于根據(jù)“條約”的使用等級，1944年“水條約”強烈支持發(fā)展而不是環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)保護不可能被提升到高度優(yōu)先地位[17]，因而，邊界水委會對生態(tài)問題和當前水使用等級價值的權衡，就成為一個重大的現(xiàn)實問題。

(5)全美運河襯砌與地下水問題

邊境地下水問題本身就是美墨水關系中必須考量的現(xiàn)實問題。特別是它與全美運河襯砌項目聯(lián)系在一起，使美墨水關系更加復雜化，因而成為IBWC必須權衡考量的問題。

全美運河(AAC)與美國-墨西哥邊境平行，從帝國大壩延伸到加利福尼亞州的帝王谷，全長132 km。全美運河襯砌旨在防止?jié)B水造成的2%的水損失，每年增加加利福尼亞州7萬AF的水供應。由于全美運河全部位于美國境內，因而美國認為全美運河襯砌是國內問題。

但對于墨西哥來說，滲漏的地下水也是位于距離泄漏渠道幾百米邊境的墨西哥農(nóng)業(yè)的生命線。墨西哥通過400多口水井獲取水，并用它來灌溉3 333.3 hm2的農(nóng)田[14]。因而墨西哥認為，此全美運河襯砌是兩國國際問題。全美運河滲漏的水進入地下水系統(tǒng)并流經(jīng)邊界進入墨西哥，墨西哥通過持續(xù)使用資源獲得了滲透地下水的所有權。墨西哥還將全美運河襯砌問題與格蘭德河水債問題聯(lián)系在一起，增加自己在水債問題上的談判砝碼。每當美國向墨西哥提出輸送水問題時，墨西哥就會提出了對AAC襯砌的反對意見。

四、結 語

由于地理水文以及制度原因，美墨水債問題會不定時發(fā)作并且長期存在，是美墨水關系中的不穩(wěn)定因素。從美墨1992年至今的水債談判歷史來看，兩國政府并不希望采取激烈措施解決水債問題，1944年水條約框架仍是基礎，但美墨水債問題的徹底解決，似乎前途渺茫。美國和墨西哥之間雙邊水關系的基調和性質，部分取決于解決水緊張局勢和改善共享河流合作管理努力的有效性。要解決美墨國際水權糾紛問題，不僅是美國和墨西哥邊界水管理部門IBWC的職責，美墨其他政治官員也逐漸致力于解決水資源共享問題。格蘭德河水對兩國的重要性，意味著在解決過程中需要更多權力的較量、利益的平衡。

我國與陸上周邊國家共處與18條不同的國際河流流域，國際河流水資源量占中國水資源總量的40%。其中主要的15條國際河流年徑流量占中國河川年徑流量的40%。雖然國際河流眾多，但我國卻是世界上水資源貧乏的國家之一，人均水資源僅為世界人均的三分之一。對國際河流的開發(fā)將有助于緩解水資源供需矛盾。但由于我國國際河流開發(fā)時間晚，開發(fā)國際河流面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。美墨水權糾紛的新發(fā)展可以給我國國際水政策的制定提供借鑒。

1.要有統(tǒng)一的水資源權利理念

由于美墨雙邊水條約中并存了對立的河流主權理念，導致水債問題長期存在，負面影響多，爭端解決成本巨大。為了彰顯合作誠意，避免沖突，國際談判是最初和最重要的一步，但要在談判中取得有利地位，必須有一個有利于自己的理論作基礎。我們可以主張、宣傳國際河流利用中的流域國之間在同一流域內奉行國家間權利義務對等原則。

2.強調國際河流水資源利用中環(huán)境保護的必要性

我國迄今為止還沒有與周邊國家簽訂任何分水協(xié)議，在以后有可能的相關協(xié)議中要考慮到環(huán)境問題。局限于當時歷史環(huán)境，美墨雙邊水協(xié)議簽訂沒有考慮生態(tài)問題，在我國今后的國際水條約中要充分考慮該問題，并指出保持河流生態(tài)的義務適用于全流域所有國家。這樣，在以后利用國際河流河水的過程中，我國應對其他國家以生態(tài)為借口來制約我國利用時，就占了先機。

3.強調以貢獻率為標準確定國際河流水權

貢獻率多的國家水權多，這是符合水資源主權原則和權利義務對等法律原則的。美墨條約中沒有明確指出這一點，各方可獲得水量基于70多年甚至100多年前的人口和生產(chǎn)需求，隨著時間的推移，這種標準逐漸難以維持。但國際條約又要有長期性、穩(wěn)定性的特點，所以確定客觀的水權標準至關重要。雖然這很難被一些既得利益多而水貢獻率少的國家所接受，但強調貢獻率，至少使我們的損失擺在了明處，而那些獲利多的國家，也失去了“搶水”的合法性基礎，強調其歷史利用時也顯得不那么理直氣壯了。