浙江省落實(shí)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的地方立法建議

吳可人

(浙江省發(fā)展和改革研究所，浙江 杭州 310025)

2019年10月，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《優(yōu)化條例》)，成為我國優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)開創(chuàng)性工作。浙江省緊隨其后，于2020年1月出臺《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》(以下簡稱《浙江促進(jìn)條例》)?！墩憬龠M(jìn)條例》作為全國首部專門針對民營企業(yè)的立法，旨在通過制定民營企業(yè)公平參與市場競爭的規(guī)則，為全省營商環(huán)境優(yōu)化提供準(zhǔn)繩，因其立法主旨、主要對象、主要內(nèi)容與《優(yōu)化條例》相銜接，出臺時(shí)間與《優(yōu)化條例》相對接，成為全國首部對《優(yōu)化條例》作出回應(yīng)的地方立法，得到國家相關(guān)部委的高度肯定。也正是基于此，浙江省至今未專門針對營商環(huán)境開展地方立法。

然而，自國務(wù)院頒布施行《優(yōu)化條例》以來，各地方性優(yōu)化營商環(huán)境條例密集出臺，從框架到內(nèi)容不斷充實(shí)，使得優(yōu)化營商環(huán)境這一領(lǐng)域的內(nèi)涵深化、外延拓展、做法創(chuàng)新、要求提升；加之《浙江促進(jìn)條例》并未完全覆蓋《優(yōu)化條例》全部內(nèi)容，使得《浙江促進(jìn)條例》在指導(dǎo)浙江持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境方面，不可避免地存在較多局限。這就對于浙江與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜開展優(yōu)化營商環(huán)境地方立法，再創(chuàng)改革開放新優(yōu)勢，提出了新的緊迫要求。

一、《浙江促進(jìn)條例》與《優(yōu)化條例》的相通之處

浙江省作為民營經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，抓住民營企業(yè)對營商環(huán)境感知最敏銳、需求最強(qiáng)烈的特征，通過在全國率先開展民營企業(yè)立法，形成具有浙江特色的優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)。應(yīng)該說，浙江的做法較好地處理了全國營商環(huán)境面上工作與浙江營商環(huán)境具體實(shí)踐的關(guān)系，是創(chuàng)造性落實(shí)《優(yōu)化條例》的具體體現(xiàn)，在理念、內(nèi)容上都具有其先進(jìn)性。以下統(tǒng)稱《浙江促進(jìn)條例》和《優(yōu)化條例》為“兩部條例”。

(一)背景和目的不同，而本質(zhì)一脈相承

兩部條例制定出臺各有其特定背景及具體目的。中央制定實(shí)施《優(yōu)化條例》，是在總結(jié)“放管服”改革及優(yōu)化營商環(huán)境方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定的行政法規(guī)，目的是為指導(dǎo)推動(dòng)全國優(yōu)化營商環(huán)境提供更加有力的法治保障?！墩憬龠M(jìn)條例》的出臺，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上的講話精神及中央相關(guān)要求，以促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展為題開展的地方性立法工作，目的是為了保護(hù)和促進(jìn)民營企業(yè)在浙江健康發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。但也應(yīng)認(rèn)識到，兩部條例都開宗明義“為了優(yōu)化營商環(huán)境”，都明確“營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”，表明其制定出臺的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是優(yōu)化營商環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)面向的對象與范圍不同，而重點(diǎn)都是民營企業(yè)

《浙江促進(jìn)條例》面向民營企業(yè)，同時(shí)適用于省內(nèi)外商投資企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社和個(gè)體工商戶，亦即涵蓋了除國有獨(dú)資企業(yè)、國有資本控股企業(yè)等統(tǒng)稱為國有企業(yè)以外的全部市場主體。《優(yōu)化條例》則面向全部類型的市場主體，對象范圍較前者更廣。但也應(yīng)充分認(rèn)識到，在各類市場主體當(dāng)中，以民營企業(yè)為主體的非公有制企業(yè)、中小微企業(yè)，其經(jīng)營發(fā)展困難與挑戰(zhàn)尤為突出。浙江基于民營經(jīng)濟(jì)這個(gè)最大特色、優(yōu)勢和資源，制定出臺促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的地方性行政法規(guī)，應(yīng)該說是準(zhǔn)確抓住了優(yōu)化營商環(huán)境在浙江的重點(diǎn)、難點(diǎn)和著力點(diǎn)，為浙江優(yōu)化法治化營商環(huán)境提供了重要前提和基礎(chǔ)。

(三)實(shí)施單位職責(zé)不同，而市場主體義務(wù)一致

《優(yōu)化條例》概要性地提出各級人民政府、縣級以上人民政府有關(guān)部門加強(qiáng)優(yōu)化營商環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，明確建立營商環(huán)境評價(jià)體系并開展評價(jià)，鼓勵(lì)支持各地各部門開展優(yōu)化營商環(huán)境的探索?！墩憬龠M(jìn)條例》對縣級以上人民政府、監(jiān)察、司法、經(jīng)信、統(tǒng)計(jì)等國家機(jī)關(guān)以及工商聯(lián)和協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織，在促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展中的職責(zé)作了更加詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，兩部條例分別對市場主體和民營企業(yè)職責(zé)予以明確。作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，包括民營企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)，都應(yīng)履行合法經(jīng)營的義務(wù)，強(qiáng)化創(chuàng)新管理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)，依法履行職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共利益。從這一點(diǎn)而言，兩部條例是高度一致的。

(四)制定方向和任務(wù)不同，而都堅(jiān)持市場化法治化導(dǎo)向

《優(yōu)化條例》聚焦于深刻轉(zhuǎn)變政府職能，提出了國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的主要任務(wù)；《浙江促進(jìn)條例》則聚焦于促進(jìn)浙江民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，落腳于破解制約浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難和問題，提出了維護(hù)市場公平競爭、保護(hù)企業(yè)信賴?yán)?、提高涉企政策科學(xué)性、規(guī)范行政監(jiān)管等主要任務(wù)，表明兩部條例具體方向存在明顯差異。但需注意到，《優(yōu)化條例》“堅(jiān)持市場化、法治化、國際化原則”“堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)”，與《浙江促進(jìn)條例》“堅(jiān)持競爭中性原則，保障民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)依法平等使用資源要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”是基本相同的，體現(xiàn)了兩部條例營造公平競爭的市場環(huán)境和法治環(huán)境的發(fā)展導(dǎo)向。

(五)主要內(nèi)容各有側(cè)重，也有相當(dāng)部分重合

《優(yōu)化條例》全文共七章七十二條，針對我國營商環(huán)境，即市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素及條件狀況，重點(diǎn)圍繞強(qiáng)化市場主體保護(hù)、凈化市場環(huán)境、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、加強(qiáng)法治保障五個(gè)方面，明確一攬子制度性解決方案?！墩憬龠M(jìn)條例》全文共七章五十條，針對民營企業(yè)因所有制不同產(chǎn)生的不平等問題，從保障民營企業(yè)平等準(zhǔn)入、保障措施、合法權(quán)益、行政行為規(guī)范、法律責(zé)任五個(gè)方面制定創(chuàng)制性法規(guī)，旨在為保護(hù)和促進(jìn)民營企業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造法治化環(huán)境。兩部條例均主要涵蓋公平市場準(zhǔn)入，規(guī)定國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織工作職責(zé)，加大民營和中小企業(yè)融資支持，保障企業(yè)合法權(quán)益，規(guī)范行政行為等方面。從具體條款看，兩部條例均涉及建立負(fù)面清單制度、清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)、建設(shè)公共服務(wù)平臺、降低融資成本和擴(kuò)大融資規(guī)模、與行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)形成常態(tài)化溝通機(jī)制、提高政務(wù)服務(wù)效率、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、提高市場監(jiān)管效能、推行包容性監(jiān)管等內(nèi)容。

二、《浙江促進(jìn)條例》未能全面覆蓋《優(yōu)化條例》

筆者對《優(yōu)化條例》《浙江促進(jìn)條例》進(jìn)行逐條對照，《優(yōu)化條例》各條款可在《浙江促進(jìn)條例》中分為完全對應(yīng)、不完全對應(yīng)以及未能對應(yīng)三種情況，三種情況合計(jì)六十九條，其余三條為無須對應(yīng)(1)包括國家健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度(第六十條)、國家調(diào)整法規(guī)規(guī)定(第六十一條)、施行日期(第七十二條)。。

(一)《浙江促進(jìn)條例》少數(shù)條款與《優(yōu)化條例》完全對應(yīng)

完全對應(yīng)的條款具體指兩部條例中條款內(nèi)容總體一致，且面向?qū)ο蠓秶鶠槊駹I企業(yè)及中小企業(yè)?！秲?yōu)化條例》當(dāng)中有5項(xiàng)條款屬于這一類，占其條款總數(shù)的6.9%。

1.兩部條例都鼓勵(lì)支持引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浙江制定出臺民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例本身，就是對“國家鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”作出的積極回應(yīng)。《浙江促進(jìn)條例》提出的“激發(fā)民營企業(yè)活力和創(chuàng)造力，更好發(fā)揮民營企業(yè)在推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生和擴(kuò)大開放等方面不可替代的作用”，呼應(yīng)了《優(yōu)化條例》“激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力”，同時(shí)將更好發(fā)揮民營企業(yè)地位作用的目標(biāo)要求提到了更高的位置。

2.兩部條例都保護(hù)民營及中小企業(yè)合法權(quán)益?！墩憬龠M(jìn)條例》明確保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，“民營企業(yè)及其經(jīng)營管理者的合法權(quán)益受法律保護(hù)”，任何單位或個(gè)人不得實(shí)施干預(yù)民營企業(yè)自主決策、強(qiáng)制民營企業(yè)捐款、將經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)刑事犯罪處理等行為；同時(shí)，明確涉企政策應(yīng)當(dāng)通過評估、審查、聽取意見、設(shè)置過渡期等要求。上述條款都是對《優(yōu)化條例》“國家加大中小投資者權(quán)益保護(hù)力度……保障中小投資者的知情權(quán)、參與權(quán)”規(guī)定的深化與落實(shí)。

3.兩部條例都圍繞解決民營和中小企業(yè)融資難、融資貴問題作出規(guī)定?！秲?yōu)化條例》明確鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)加大對民營企業(yè)和中小企業(yè)的支持力度，降低民營企業(yè)和中小企業(yè)的綜合融資成本，不得對民營企業(yè)和中小企業(yè)設(shè)置歧視性要求；支持民營企業(yè)和中小企業(yè)拓展融資渠道，擴(kuò)大直接融資規(guī)模(2)《一圖看懂〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉》，2019-11-01， http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/01/content_5447603.htm。?！墩憬龠M(jìn)條例》進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，明確了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)、市場監(jiān)督管理部門、交通運(yùn)輸部門、縣級以上人民政府、地方金融監(jiān)督管理部門、人民銀行派出機(jī)構(gòu)、發(fā)展和改革部門、公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)部門、應(yīng)收賬款付款方、民營企業(yè)等不同主體在融資保障方面的具體職責(zé)(3)《做民企發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾——〈浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例〉解讀》，2020-01-17， http://www.zj.xinhuanet.com/2020-01/17/c_1125473635.htm。，是對《優(yōu)化條例》關(guān)于加強(qiáng)民營及中小企業(yè)融資保障相關(guān)規(guī)定的具體細(xì)化。

4.兩部條例都旨在加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，統(tǒng)一平臺服務(wù)，規(guī)范法定行政審批中介服務(wù)?！秲?yōu)化條例》規(guī)定“推動(dòng)建立知識產(chǎn)權(quán)快速協(xié)同保護(hù)機(jī)制，健全知識產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解決機(jī)制和知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助機(jī)制”，《浙江促進(jìn)條例》提出“加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)區(qū)域和部門協(xié)作，完善知識產(chǎn)權(quán)快速受理、授權(quán)、確權(quán)、維權(quán)服務(wù)”?！秲?yōu)化條例》規(guī)定“推動(dòng)建立全國統(tǒng)一的市場主體維權(quán)服務(wù)平臺”，《浙江促進(jìn)條例》明確依托“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”建立全省統(tǒng)一的企業(yè)服務(wù)綜合平臺。兩部條例都明確法定行政審批中介服務(wù)，應(yīng)有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定作為依據(jù)?？梢?，《浙江促進(jìn)條例》在上述方面都較好地回應(yīng)了《優(yōu)化條例》。

(二)《浙江促進(jìn)條例》半數(shù)以上條款與《優(yōu)化條例》不完全對應(yīng)

不完全對應(yīng)的條款具體是指在條款內(nèi)容上，《浙江促進(jìn)條例》與《優(yōu)化條例》基本一致；但在對象范圍上，因前者面向民營企業(yè)，與后者面向全部市場主體不同，故不完全對應(yīng)。《優(yōu)化條例》當(dāng)中有四十個(gè)條款屬于這一類，占其條款總數(shù)的55.6%。這類條款主要集中在市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障方面。

1.兩部條例均涉及市場主體保護(hù)規(guī)則。《優(yōu)化條例》中關(guān)于平等保護(hù)各類市場主體，保障各類市場主體依法平等使用各類生產(chǎn)要素和依法平等享受支持政策，保護(hù)市場主體經(jīng)營自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，保護(hù)市場主體平等參與招投標(biāo)和政府采購等內(nèi)容，在《浙江促進(jìn)條例》中都有針對民營企業(yè)的對應(yīng)條款內(nèi)容。特別是《浙江促進(jìn)條例》明確列舉了十方面限制或者排斥民營企業(yè)參與政府采購、投標(biāo)活動(dòng)的禁止行為，比《優(yōu)化條例》更加具體細(xì)化。

2.兩部條例均制定優(yōu)化市場環(huán)境規(guī)則?！秲?yōu)化條例》對保障公平市場準(zhǔn)入，統(tǒng)一人力資源市場，優(yōu)化政府創(chuàng)新服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，完善企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，政府依法履約、支付賬款，以及對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、涉企收費(fèi)、中介服務(wù)、評比達(dá)標(biāo)等方面作了規(guī)范?！墩憬龠M(jìn)條例》同樣也在上述方面，面向民營企業(yè)作出明確規(guī)定。

3.兩部條例均規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法?！秲?yōu)化條例》對依法依規(guī)監(jiān)管，健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，推行信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作和綜合行政執(zhí)法、規(guī)范行政執(zhí)法行為等方面作了規(guī)定?！墩憬龠M(jìn)條例》就上述方面，針對民營企業(yè)的行政行為規(guī)范作了規(guī)定，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，主要為原則性、概括性表述。

4.兩部條例均提出法治保障規(guī)則。《優(yōu)化條例》對制定法規(guī)政策的依據(jù)、應(yīng)注意的問題和公平競爭審查作了規(guī)定，明確通過三個(gè)“不得”保護(hù)市場主體合法權(quán)益，提振市場投資興業(yè)信心。同時(shí)，《優(yōu)化條例》也在加大涉企法規(guī)政策的宣傳解讀力度、完善多元化糾紛解決機(jī)制、推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)和違法責(zé)任追究等方面作了明確規(guī)定。與上述條款類同，《浙江促進(jìn)條例》明確了涉及民營企業(yè)政策制定的科學(xué)、合理、公開性要求，明確了司法機(jī)關(guān)依法保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益、提供司法保障的職責(zé)，對違法違規(guī)追責(zé)等方面也提出了具體要求。

(三)《優(yōu)化條例》部分條款在《浙江促進(jìn)條例》中未得到對應(yīng)

《浙江促進(jìn)條例》未能覆蓋《優(yōu)化條例》關(guān)于政務(wù)服務(wù)、市場環(huán)境的二十四項(xiàng)條款。考慮到其中四項(xiàng)條款在《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》(4)《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》于2018年11月30日經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過，于2019年1月1日起施行。中具有對應(yīng)內(nèi)容，則《優(yōu)化條例》尚未在浙江得到地方立法落實(shí)的條款共計(jì)二十項(xiàng)，占《優(yōu)化條例》條款總數(shù)的27.8%。特別值得一提的是，其中浙江地方立法尚未涉及的精簡行政許可和優(yōu)化審批服務(wù)，以及跨境貿(mào)易、納稅、不動(dòng)產(chǎn)登記等重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)便利化等內(nèi)容，恰是世界銀行“10+1”營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系(5)國際主流營商環(huán)境評價(jià)是世界銀行從2003年開始發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告》，衡量指標(biāo)包括10個(gè)計(jì)分指標(biāo)和1類觀察指標(biāo)，俗稱“世行10+1”指標(biāo)體系，因其數(shù)據(jù)的權(quán)威性和連續(xù)性，《全球營商環(huán)境報(bào)告》已成為全球開展?fàn)I商環(huán)境研究的重要基礎(chǔ)。關(guān)注的重點(diǎn)方面，也是目前國際公認(rèn)的衡量營商環(huán)境的重要依據(jù)。

1.《浙江促進(jìn)條例》未涉及破除市場準(zhǔn)入和市場退出障礙。《優(yōu)化條例》明確通過深化商事制度改革、推進(jìn)證照分離改革、壓縮企業(yè)開辦時(shí)間、持續(xù)放寬市場準(zhǔn)入等措施，為市場主體進(jìn)入市場和開展經(jīng)營活動(dòng)破除障礙；要求進(jìn)一步優(yōu)化市場主體注銷辦理流程，精簡申請材料、壓縮辦理時(shí)間、降低注銷成本，推動(dòng)解決市場主體“退出難”問題。同時(shí)，要求政府及有關(guān)部門加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法力度，營造公平競爭的市場環(huán)境。《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》對于國家和省有關(guān)商事登記領(lǐng)域“多證合一”“一照一碼”“證照分離”“證照聯(lián)辦”“一址多照”“一照多址”和住所申報(bào)承諾制、企業(yè)簡易程序注銷等改革內(nèi)容作了規(guī)定，并根據(jù)國務(wù)院文件精神明確對商事登記環(huán)節(jié)中的申請材料實(shí)行形式審查，而《浙江促進(jìn)條例》未專門就民營企業(yè)在上述涉及企業(yè)設(shè)立及注銷辦理的方面作出相關(guān)規(guī)定。

2.《浙江促進(jìn)條例》未涉及政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。《優(yōu)化條例》明確政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限要求，編制并向社會(huì)公開政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化工作流程和辦事指南，推動(dòng)同一事項(xiàng)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理?！墩憬”Ｕ稀白疃嗯芤淮巍备母镆?guī)定》提出減少辦事環(huán)節(jié)、整合辦事材料、縮短辦事時(shí)限、減免辦事費(fèi)用、優(yōu)化辦事流程、提高辦事效率的改革要求，《浙江促進(jìn)條例》未專門針對民營企業(yè)制定相關(guān)法律條款。

3.《浙江促進(jìn)條例》未涉及簡政減證便民。《優(yōu)化條例》圍繞馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦，明確政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推行當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦；對全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)、政務(wù)信息整合共享、電子證照推廣應(yīng)用作了具體規(guī)定，使“一網(wǎng)、一門、一次”改革要求成為有法律約束力的制度規(guī)則。因減證便民一視同仁面向全部市場主體和社會(huì)公眾，故而《浙江促進(jìn)條例》沒有明確對民營企業(yè)提出相關(guān)要求。

4.《浙江促進(jìn)條例》未涉及行政審批制度改革?！秲?yōu)化條例》明確國家嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可并大力精簡已有行政許可，通過整合實(shí)施、下放審批層級等多種方式，優(yōu)化審批服務(wù)，提高審批效率；并對分類規(guī)范投資審批程序、優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程及推行區(qū)域評估、規(guī)范證明事項(xiàng)管理及推行告知承諾制作出規(guī)定，切實(shí)提升審批效能。《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》雖提出區(qū)域評估相關(guān)要求，但并未作出行政許可事項(xiàng)管理及投資審批制度改革規(guī)定，《浙江促進(jìn)條例》亦缺乏上述相關(guān)內(nèi)容。

5.《浙江促進(jìn)條例》未涉及減稅降費(fèi)政策?！秲?yōu)化條例》明確要求各地區(qū)、各部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)國家各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，保障減稅降費(fèi)政策全面、及時(shí)惠及市場主體；并對涉企的供水、供電、供氣、供熱等事業(yè)性收費(fèi)作出嚴(yán)格限制，切實(shí)降低市場主體經(jīng)營成本。而《浙江促進(jìn)條例》未對減稅降費(fèi)內(nèi)容作出相應(yīng)的規(guī)定。

6.《浙江促進(jìn)條例》未涉及重點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)便利化?！秲?yōu)化條例》對提升跨境貿(mào)易、納稅、不動(dòng)產(chǎn)登記等重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)便利化程度提出具體要求，為相關(guān)領(lǐng)域深化改革和推進(jìn)科學(xué)立法提供了目標(biāo)指引。此外，對建立政企溝通機(jī)制作出了規(guī)定。而《浙江促進(jìn)條例》未專門針對民營企業(yè)制定政務(wù)服務(wù)便利化的具體規(guī)定，也無涉及民營企業(yè)政企溝通的相關(guān)條規(guī)。

事實(shí)上，浙江未專門針對民營企業(yè)制定上述六方面政務(wù)服務(wù)法規(guī)，正是從公平公正、依法平等對待各類市場主體的角度出發(fā)的。即《浙江促進(jìn)條例》既要打破對民營企業(yè)差別性歧視，也要避免對民營企業(yè)施行差別性優(yōu)惠，進(jìn)而造成對其他市場主體的歧視。這也就為浙江面向全部市場主體、進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)化營商環(huán)境立法埋下了伏筆。

三、加快推進(jìn)浙江優(yōu)化營商環(huán)境地方立法的建議

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年5月底，全國已經(jīng)制定出臺優(yōu)化營商環(huán)境條例的地區(qū)共計(jì)19個(gè)，包括省級地方性條例15個(gè)、市級地方性條例4個(gè)，此外，廣東省、福建省、海南省和江蘇省蘇州市的優(yōu)化營商環(huán)境條例草案也已進(jìn)入審議階段。特別是北京、上海、深圳等優(yōu)化營商環(huán)境的典型地區(qū)，出臺了系統(tǒng)性強(qiáng)、含金量高的法律規(guī)定，對浙江優(yōu)化營商環(huán)境地方立法帶來了新挑戰(zhàn)、新要求。浙江應(yīng)落實(shí)上位法規(guī)，在充分立足本省立法實(shí)際的情況下，積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，采用系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法制定浙江省優(yōu)化營商環(huán)境條例。同時(shí)，應(yīng)支持有條件的地區(qū)同步啟動(dòng)當(dāng)?shù)貤l例的研究制定工作，為全省全面依法推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化工作提供保障。

(一)落實(shí)上位法規(guī)，在營造優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)環(huán)境方面制定法規(guī)

黨中央、國務(wù)院高度重視深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，為進(jìn)一步鞏固和深化改革成果，在制定《優(yōu)化條例》時(shí)圍繞打造公平、公開、透明、高效的政府運(yùn)行體系，對提升政務(wù)服務(wù)能力和水平作出具體規(guī)定。北京、上海兩地作為世界銀行營商環(huán)境受評城市，近年來圍繞世界銀行評價(jià)體系，有針對性地制定了提升政務(wù)服務(wù)精準(zhǔn)制度。而這部分內(nèi)容在《浙江促進(jìn)條例》中卻是一個(gè)空白，應(yīng)作為浙江下一步研究起草優(yōu)化營商環(huán)境條例的重點(diǎn)之一。

建議按照簡政便民、提高效率原則，系統(tǒng)研究制定提升政務(wù)服務(wù)能力和水平的條款，填補(bǔ)相關(guān)法條空白。浙江應(yīng)對標(biāo)對表世界銀行營商環(huán)境評價(jià)“10+1”指標(biāo)體系，參照北京、上海、深圳等地相關(guān)指標(biāo)最優(yōu)值和典型實(shí)踐案例，制定包括開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得電力等公用服務(wù)、投資審批、工程項(xiàng)目審批、不動(dòng)產(chǎn)登記與查詢、辦稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行及辦理破產(chǎn)等具體法規(guī)條款。同時(shí)，對容缺受理等方面也要作出相應(yīng)規(guī)定。

(二)強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，在營造融合共享的要素環(huán)境方面制定法規(guī)

在深入推進(jìn)長三角一體化新形勢下，浙江優(yōu)化營商環(huán)境立法絕不是要形成獨(dú)樹一幟的優(yōu)勢“孤島”(6)薛智勝、劉芳：《地方立法視域中營商環(huán)境及構(gòu)成要素比較研究》，《天津法學(xué)》2020年第3期，第95-104頁。，而要站在區(qū)域一體、引領(lǐng)全國、面向全球的戰(zhàn)略高度，與周邊地區(qū)共同構(gòu)建優(yōu)化營商環(huán)境協(xié)同效應(yīng)，共同打造國內(nèi)一流、國際先進(jìn)的法治營商環(huán)境。

浙江應(yīng)按照開放共享、協(xié)同創(chuàng)制的原則，主動(dòng)對接上海、江蘇等兄弟省市的優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)條款，重點(diǎn)就市場主體平等高效使用，包括人力資源、土地、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等在內(nèi)的自然資源、公共服務(wù)資源等要素，作出具體規(guī)定。以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)營商環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，研究制定跨省、跨市等一體化區(qū)域的要素自由流動(dòng)、物流降本增效、公共服務(wù)共享等方面的規(guī)定，推動(dòng)建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，為提升長三角整體營商環(huán)境提供法治保障。

(三)聚焦數(shù)字賦能，在營造智慧互聯(lián)的數(shù)字環(huán)境方面制定法規(guī)

浙江“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型起步較早，推動(dòng)便利化改革方面走在全國前列；數(shù)字信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，相關(guān)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷加大；數(shù)字化改革全面啟動(dòng)，“1+5+2”工作體系(7)浙江省委書記袁家軍在省數(shù)字化改革第一次工作例會(huì)上提出，浙江數(shù)字化改革重點(diǎn)任務(wù)是加快構(gòu)建“1+5+2”工作體系?！?”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺；“5”即五個(gè)綜合應(yīng)用，分別是黨政機(jī)關(guān)整體智治綜合應(yīng)用、數(shù)字政府綜合應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)綜合應(yīng)用、數(shù)字社會(huì)綜合應(yīng)用和數(shù)字法治綜合應(yīng)用；“2”即數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。初具雛形，這些數(shù)字領(lǐng)域多元優(yōu)勢已成為浙江進(jìn)一步優(yōu)化提升營商環(huán)境的優(yōu)勢、潛力和希望所在。

浙江應(yīng)結(jié)合“1+5+2”工作體系建設(shè)，在政務(wù)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、市場監(jiān)管和法治保障等領(lǐng)域，深入運(yùn)用人工智能和大數(shù)據(jù)工具，構(gòu)建數(shù)字營商新模式，建立健全與之相匹配的法規(guī)體系?；谡憬惑w化智能化公共數(shù)據(jù)平臺底層數(shù)據(jù)架構(gòu)，建立移動(dòng)政務(wù)服務(wù)、投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管、公共信用信息、惠企政策信息、網(wǎng)上中介超市、公共資源交易、營商環(huán)境評價(jià)監(jiān)測等數(shù)字化應(yīng)用平臺，構(gòu)建以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的跨部門數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，提高服務(wù)管理效能；建設(shè)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈數(shù)字化平臺，強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)測能力，建立產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)預(yù)期管理；完善多層次新型基礎(chǔ)設(shè)施，提升數(shù)字營商硬件支撐，為浙江優(yōu)化營商環(huán)境提供硬核成果。

(四)勇攀科創(chuàng)高地，在營造充滿活力的創(chuàng)新環(huán)境方面制定法規(guī)

創(chuàng)新是企業(yè)生存發(fā)展的源泉和動(dòng)力?！笆奈濉睍r(shí)期浙江打造三大科創(chuàng)高地的目標(biāo)，對于企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提出更高要求。然而，由于長期對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，浙江企業(yè)創(chuàng)新主體地位仍不突出，科技創(chuàng)新支撐高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能還不夠強(qiáng)勁。浙江發(fā)明專利占專利授權(quán)的比重(2019年為11.9%)明顯低于上海(22.6%)、安徽(18.1%)和江蘇(12.6%)等兄弟省市(8)根據(jù)《2020浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒》《2020上海統(tǒng)計(jì)年鑒》《2020安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》《2020江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》四地發(fā)明專利授權(quán)量除以專利授權(quán)量計(jì)算所得。，就是一個(gè)佐證。從這層意義出發(fā)，浙江應(yīng)進(jìn)一步重視以創(chuàng)新環(huán)境為重點(diǎn)的營商環(huán)境建設(shè)。

浙江應(yīng)圍繞創(chuàng)新主體培育、引進(jìn)、壯大，建立健全創(chuàng)新型重大平臺打造、人才隊(duì)伍建設(shè)、高端要素保障等法規(guī)體系。支持創(chuàng)新平臺建設(shè)，構(gòu)建重大科創(chuàng)走廊、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新園區(qū)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新綜合體等一批新平臺建設(shè)；支持完善“產(chǎn)學(xué)研用金、才政介美云”十聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，構(gòu)建面向市場的科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、科技創(chuàng)新與金融資本對接機(jī)制等；支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，為優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境輸出浙江方案。

(五)圍繞“雙循環(huán)”新格局，在營造內(nèi)外一體的開放環(huán)境方面制定法規(guī)

受中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情、省內(nèi)生產(chǎn)要素成本上升等多重因素的影響，浙江發(fā)展傳統(tǒng)外向型經(jīng)濟(jì)的困難挑戰(zhàn)不斷加大、邊際收益逐步下降。中共十九屆五中全會(huì)提出加快構(gòu)建雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為浙江應(yīng)對國際國內(nèi)環(huán)境新變化指明了方向，對于浙江統(tǒng)籌擴(kuò)大對內(nèi)對外開放、構(gòu)建新型開放營商環(huán)境提出了新要求。

浙江應(yīng)按照降低成本、提高效率的原則，優(yōu)化市場流通環(huán)境，以便企業(yè)統(tǒng)籌用好國內(nèi)國際兩個(gè)市場、兩種資源。浙江要圍繞打造“一帶一路”樞紐、推進(jìn)義甬舟開放大通道建設(shè)、加快中國(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展等方面作出規(guī)定，建立健全海港、空港、陸港、信息港“四港”聯(lián)動(dòng)規(guī)則。加強(qiáng)外資企業(yè)“單一窗口”建設(shè)，將“單一窗口”功能由口岸執(zhí)法環(huán)節(jié)向前后環(huán)節(jié)延伸和拓展。落實(shí)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，提高與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的程度。充分發(fā)揮市場采購貿(mào)易、外貿(mào)綜合服務(wù)平臺作用，支持出口企業(yè)與國內(nèi)大型商貿(mào)流通企業(yè)的對接，多渠道搭建內(nèi)銷平臺，擴(kuò)大內(nèi)外銷產(chǎn)品同線同標(biāo)同質(zhì)實(shí)施范圍，降低出口產(chǎn)品內(nèi)銷成本。

(六)錨定共同富裕，在營造均衡優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境方面制定法規(guī)

生活環(huán)境對于營商環(huán)境具有基礎(chǔ)性和滲透性影響。全球營商環(huán)境最優(yōu)國家及城市，如新西蘭、新加坡以及澳大利亞墨爾本等，同時(shí)也是世界公認(rèn)的宜居地。天津市、河南省、廣東省廣州市、江蘇省蘇州市等地方優(yōu)化營商環(huán)境條例當(dāng)中，就專門制定了人文環(huán)境、宜居宜業(yè)環(huán)境的內(nèi)容?！笆奈濉睍r(shí)期，浙江明確高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)，由此帶來就業(yè)、社保、收入、消費(fèi)、生態(tài)、文化和安全等方方面面生活環(huán)境建設(shè)的重大利好和較高要求。從這層意義出發(fā)，浙江將生活環(huán)境建設(shè)納入優(yōu)化營商環(huán)境立法，有利于優(yōu)化營商環(huán)境與推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕，形成同頻共振，有利于加快形成優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)和制度安排。

浙江應(yīng)按照宜居宜業(yè)、包容共享的原則，提出浙江優(yōu)化生活環(huán)境的制度方案。重點(diǎn)對營造消費(fèi)環(huán)境、改善生態(tài)環(huán)境、提升人居環(huán)境、補(bǔ)齊公共服務(wù)短板、優(yōu)化文化軟環(huán)境和打造安全浙江環(huán)境底線等方面進(jìn)行規(guī)制，形成具有國際競爭力、人才吸引力、文化軟實(shí)力和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力的制度體系。

(七)加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，在全面營造法治化營商環(huán)境上加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)

優(yōu)化營商環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能碎片化、短期化，更不能擇其一點(diǎn)而不及其余。應(yīng)當(dāng)按照優(yōu)化營商環(huán)境法條規(guī)范性要求，做好全局性、系統(tǒng)性、前瞻性設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成與新時(shí)代營商環(huán)境相適應(yīng)的持續(xù)、穩(wěn)定的法治保護(hù)體系。

浙江應(yīng)從法規(guī)制定完整性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性角度出發(fā)，全面回應(yīng)和細(xì)化落實(shí)《優(yōu)化條例》各項(xiàng)規(guī)定，在研究明確前述政務(wù)環(huán)境、要素環(huán)境、數(shù)字化環(huán)境和生活環(huán)境等浙江營商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)定基礎(chǔ)上，對優(yōu)化營商環(huán)境的原則及方向、市場準(zhǔn)入、公正監(jiān)管、法治保障等方面，全面作出符合浙江實(shí)際和較高目標(biāo)要求的具體規(guī)定，且要盡可能減少倡導(dǎo)性條款，增強(qiáng)地方立法的針對性和可操作性(9)袁康：《營商環(huán)境優(yōu)化中的地方政府角色——以地方〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉為視角》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2020年第3期，第32-43頁。。

(八)推進(jìn)先行先試，適時(shí)啟動(dòng)杭甬溫及重大平臺優(yōu)化營商環(huán)境地方立法

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市級層面全國已有廣州市、深圳市、青島市和阜新市4市出臺地方優(yōu)化營商環(huán)境條例；蘇州市已進(jìn)入條例草案審議階段；太原市和長沙市已制定地方優(yōu)化營商環(huán)境規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和營商環(huán)境較好的廣東省，廣州市和深圳市先于省級層面出臺地方條例，為省級立法實(shí)踐提供了可行路徑；在“投資不過山海關(guān)”的東三省，遼寧省阜新市早于國務(wù)院出臺地方優(yōu)化營商環(huán)境條例(2019年3月1日實(shí)施)，為東三省進(jìn)一步探索地區(qū)性、差異性營商環(huán)境法規(guī)作出了表率(10)薛智勝、劉芳：《地方立法視域中營商環(huán)境及構(gòu)成要素比較研究》，《天津法學(xué)》2020年第3期，第95-104頁。。這些地區(qū)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過自下而上、上下結(jié)合的方式落實(shí)《優(yōu)化條例》，值得浙江學(xué)習(xí)。

浙江應(yīng)按照先行先試、示范引領(lǐng)原則，鼓勵(lì)引導(dǎo)有條件地區(qū)因地制宜、抓緊啟動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境地方立法，及時(shí)總結(jié)、復(fù)制、推廣在優(yōu)化營商環(huán)境方面行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。支持各級人民政府及其有關(guān)部門結(jié)合本地實(shí)際，積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境改革措施；支持中國(舟山)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，重點(diǎn)在口岸提效降費(fèi)等方面，先行先試有利于優(yōu)化口岸營商環(huán)境的各項(xiàng)改革措施。