政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下環(huán)境監(jiān)管體制的反思及優(yōu)化思路
——基于“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的分析

陳真亮 王雨陽

(浙江農(nóng)林大學(xué) 生態(tài)文明研究院，浙江 杭州 311300；浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，浙江 杭州 311300)

一、問題的提出

新時(shí)代，新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型起到重要的支撐作用，比如5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用。這些現(xiàn)代信息技術(shù)將倒逼政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，并促進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制邁向生態(tài)環(huán)境與自然資源整體“智理”、整體智治新模式。隨著《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《土地管理法》等多部法律的修改以及2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革，我國(guó)形成了統(tǒng)分相結(jié)合、垂直管理和屬地管理相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，形成了督政與簡(jiǎn)政、干預(yù)主義和放松規(guī)制、懲戒威懾與協(xié)商激勵(lì)的“平行漸進(jìn)”格局與中國(guó)制度邏輯(1)馬原：《督政與簡(jiǎn)政的“平行漸進(jìn)”：環(huán)境監(jiān)管的中國(guó)邏輯》，《中國(guó)行政管理》2021年第5期，第112-121頁。。在中央層面，《生態(tài)文明體制改革方案》(2015)提出在部分地區(qū)開展環(huán)境監(jiān)管體制試點(diǎn)工作，以實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制”?！渡鷳B(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》(2016)要求推進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)資源全面整合共享、破解環(huán)境監(jiān)管難題、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等任務(wù)?？陀^而言，大數(shù)據(jù)分析不僅可以輔助公民參與，彌補(bǔ)信息公開與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的分析，增強(qiáng)決策的民主性和環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度與可信度，還可以增強(qiáng)大數(shù)據(jù)的算法及其本身的規(guī)制與治理、提高環(huán)境行政決策的科學(xué)性。在地方層面，環(huán)境監(jiān)管體制改革提出后，全國(guó)已有超過20個(gè)省份開展環(huán)境監(jiān)管體制改革，對(duì)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化與智慧化、提升綜合執(zhí)法和應(yīng)急能力、推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新要求。

但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制仍面臨以下三大矛盾：人民對(duì)美好生活的需求和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不平衡不充分之間的矛盾、人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的需求和法治創(chuàng)新不平衡不充分之間的矛盾、人民對(duì)美好法治創(chuàng)新的需求和法制與治理不平衡不充分之間的矛盾(2)張忠民：《新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新論綱》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第82-89頁。。有的執(zhí)法環(huán)節(jié)和領(lǐng)域還出現(xiàn)了“無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、選擇性執(zhí)法、怠于履行監(jiān)管職責(zé)”等方面的失靈現(xiàn)象。比如，存在環(huán)境資源法規(guī)范體系碎片化、功利主義導(dǎo)向的科層制邏輯、治理效能不足、城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化不足、大數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用和實(shí)質(zhì)法治之間的張力等問題。而這些恰恰都直接關(guān)系到環(huán)境監(jiān)管體制的“統(tǒng)一”“統(tǒng)籌”“協(xié)調(diào)”功能之落地，攸關(guān)依法行政、營(yíng)商環(huán)境、民眾對(duì)環(huán)境法治的尊崇與信仰。對(duì)此，2021年4月，生態(tài)環(huán)境部召開“十四五”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，要求提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享，建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)格局。這些都表明，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化、智慧化發(fā)展已經(jīng)成為“十四五”時(shí)期的重要體制改革任務(wù)。隨著我國(guó)生態(tài)文明體制改革向縱深推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)管對(duì)象更加復(fù)雜、范圍更加廣泛、任務(wù)更加繁重，監(jiān)管難度更加巨大，因此選擇適宜有效的事權(quán)配置和法治保障是環(huán)境監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵。

對(duì)此，張磊等(2011)提出創(chuàng)設(shè)第三方監(jiān)管模式，讓環(huán)保組織和公眾參與到環(huán)境監(jiān)管中(3)張磊、黃錫生：《“兩型社會(huì)”視閾下我國(guó)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的制約因素及消解思路》，《河北法學(xué)》2011年第7期，第188-193頁。；王芳(2018)針對(duì)政府監(jiān)管中存在的人員配置和人員素質(zhì)低下問題，提出加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)工作(4)王芳：《對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀及創(chuàng)新模式的研究》，《環(huán)境與發(fā)展》2018年第11期，第148-150頁。；劉超等(2021)以法規(guī)范體系化為出發(fā)點(diǎn)，力圖破解環(huán)境監(jiān)管職能分散交叉、多頭管理的體制障礙(5)劉超、呂穌：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范體系化之疏失與完善》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期，第110-122頁。。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)環(huán)境監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的法律研究主要是以“法律體系”“體制”“組織”等為著眼點(diǎn)，探討如何完善環(huán)境法律體系，如何促進(jìn)監(jiān)管體制走向系統(tǒng)化。顧金喜(2020)強(qiáng)調(diào)，要完善生態(tài)治理的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施體系和綜合協(xié)同治理平臺(tái)，推進(jìn)政務(wù)流程優(yōu)化再造，系統(tǒng)提升生態(tài)治理的智能化水平(6)顧金喜：《生態(tài)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)路徑》，《治理研究》2020年第3期，第33-41頁。?？傊?，應(yīng)以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享為著眼點(diǎn)來推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理，加強(qiáng)第三方參與環(huán)境保護(hù)的多中心治理。

總之，針對(duì)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方針、規(guī)范文件等，為推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管體制的創(chuàng)新提供了方向。大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)、生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用和集成分析，都已成為推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。面對(duì)2019年《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)、《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》分別提出的“數(shù)字監(jiān)管創(chuàng)新”和“數(shù)字化思維轉(zhuǎn)型”要求，如何通過大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)來破解生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的一些弊端，如何回應(yīng)“大綜合一體化”綜合執(zhí)法改革帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，是新時(shí)代完善環(huán)境監(jiān)管體制與環(huán)境法治的一個(gè)重要命題。

二、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革與環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

從實(shí)定法角度看，《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”是一個(gè)廣義的概念，包括準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法和實(shí)質(zhì)意義行政。在法律界定的行為主體上，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制改革正從“行政管制模式”轉(zhuǎn)向“多元共治模式”；在立法范圍和規(guī)制對(duì)象上，正從“僅督企業(yè)”轉(zhuǎn)向“督企與督政共同發(fā)展”；在執(zhí)法主體上，正從“分工負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)向探索“聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，協(xié)同執(zhí)法”；在職能導(dǎo)向上，正從“環(huán)境管理”走向“環(huán)境治理”(7)呂忠梅、吳一冉：《中國(guó)環(huán)境法治七十年：從歷史走向未來》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期，第102-123頁。。從環(huán)境管理向環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境規(guī)制以及多中心共治轉(zhuǎn)型，其中既要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和管理的結(jié)合，又要保障監(jiān)管執(zhí)法的獨(dú)立性、客觀性、公正性，這是環(huán)境監(jiān)管體制改革過程中的重要問題。

(一)綜合執(zhí)法改革和制度迭代更新的背景分析

環(huán)境綜合執(zhí)法改革主要是針對(duì)“條塊結(jié)合”的執(zhí)法體制存在的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等弊端(8)鄧小兵：《跨部門與跨區(qū)域環(huán)境資源行政執(zhí)法機(jī)制的整合與協(xié)調(diào)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期，第182-187頁。。由于以行政區(qū)劃為主的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制的存在，地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法工作時(shí)常加以干預(yù)；而統(tǒng)管與分管相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制，則導(dǎo)致部門職責(zé)重疊、部門之間難以形成執(zhí)法合力。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》試圖破解當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制障礙，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在改革和試點(diǎn)的過程中，仍存在綜合行政執(zhí)法范圍不明晰、體制不完善、執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等問題(9)李愛年、陳櫻曼：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第95-103頁。。2021年新修訂的《行政處罰法》第十八條規(guī)定，國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法有了明確的法律依據(jù)。而環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)剝離后，如何加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境與自然資源的監(jiān)管及治理能力，已經(jīng)成為市級(jí)部門重點(diǎn)考慮的問題。針對(duì)新《行政處罰法》關(guān)于“減損權(quán)益”“增加義務(wù)”等方面的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門在監(jiān)管執(zhí)法過程中還需要遵循審慎原則，從嚴(yán)把握各項(xiàng)帶有懲戒性質(zhì)的行政行為的實(shí)體和程序義務(wù)。

2021年，浙江省根據(jù)《指導(dǎo)意見》提出的“有條件的地區(qū)可以結(jié)合實(shí)際探索更大領(lǐng)域的綜合執(zhí)法”的要求，系統(tǒng)推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法新格局建設(shè)，即由一支隊(duì)伍管執(zhí)法。在“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革背景下，執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)責(zé)清單需要明確，職權(quán)權(quán)限、執(zhí)法力量等方面需要移轉(zhuǎn)和下沉?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革要求政府形成“一張清單理邊界、一個(gè)中心統(tǒng)指揮、一事集成強(qiáng)監(jiān)管、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一網(wǎng)智治通數(shù)據(jù)、一套制度嚴(yán)考評(píng)”的行政執(zhí)法體制。當(dāng)前的一些地方實(shí)踐，在一定程度上破解了原來生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革中存在的體制、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等深層次問題，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合作，避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的法治困境。

當(dāng)然，無論是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革，還是“大綜合一體化”的行政執(zhí)法改革，都對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體的組織層級(jí)、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的方式以及內(nèi)外協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)作等提出了新的挑戰(zhàn)。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出了“根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法公示制度，實(shí)行‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管模式”等改革要求。根據(jù)行政綜合執(zhí)法改革的趨向，環(huán)境監(jiān)管體制改革將跨向集成監(jiān)管，執(zhí)法更加獨(dú)立，向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，需要通過數(shù)字賦能促進(jìn)部門之間、層級(jí)之間、區(qū)域之間的高效協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管流程再造與提升環(huán)境治理的合力和績(jī)效。

(二)綜合執(zhí)法改革對(duì)環(huán)境監(jiān)管體制困境的破解及新問題

根據(jù)綜合執(zhí)法改革的要求，“環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能”。原來分散在自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的相關(guān)執(zhí)法權(quán)限將陸續(xù)集中至生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，有利于破解舊環(huán)境監(jiān)管模式中監(jiān)管主體碎片化之弊端。然而，上述綜合執(zhí)法改革僅僅集中在生態(tài)環(huán)境的子領(lǐng)域，未涉及自然資源等其他重要的環(huán)境法子部門法領(lǐng)域。該項(xiàng)改革僅針對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的整合和執(zhí)法隊(duì)伍事項(xiàng)以及權(quán)責(zé)的完善，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，生態(tài)環(huán)境管理部門和執(zhí)法部門都需要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管工作，執(zhí)法部門的一部分執(zhí)法事項(xiàng)仍然來源于管理部門的移交。雖然執(zhí)法改革整合了執(zhí)法主體，即使大數(shù)據(jù)和信息傳播發(fā)展迅速，但是環(huán)境監(jiān)管仍未實(shí)現(xiàn)體系化，也未徹底解決環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題。

可見，環(huán)境監(jiān)管體制的碎片化使原有的價(jià)值目標(biāo)偏離且無法通過系統(tǒng)內(nèi)部組織和反饋得到調(diào)整，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管無法達(dá)到法的預(yù)期效果(10)方衛(wèi)華、李瑞：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第5期，第220-227頁。。尤其是過去的電子政務(wù)建設(shè)模式存在條塊分割、各自為政所導(dǎo)致的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題，已不能適應(yīng)政府整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求(11)馬顏昕：《數(shù)字政府：變革與法治》，《教學(xué)與研究》2021年第3期，第113頁。。此外，綜合執(zhí)法改革意味著部門之間需要構(gòu)建自動(dòng)化監(jiān)測(cè)信息共享和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，而當(dāng)前基層環(huán)境行政執(zhí)法人員依靠人力收集、提交信息，工作效率低和信息碎片化的問題仍然普遍存在，難以滿足綜合行政執(zhí)法的客觀需求。浙江省提出“最多跑一次”改革，撬動(dòng)各領(lǐng)域創(chuàng)新變革，構(gòu)建了由權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單、浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)組成的“四張清單一張網(wǎng)”，顯著提升了政府行政效率，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感。然而，這些改革舉措對(duì)技術(shù)、設(shè)備、財(cái)力等提出了更高的要求，其他地方短時(shí)間內(nèi)難以復(fù)制或借鑒。

此外，承擔(dān)地方環(huán)境治理職責(zé)的基層官員同時(shí)承擔(dān)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，導(dǎo)致政府的環(huán)境治理職能缺乏獨(dú)立性，地方環(huán)境法治成效顯著受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干擾(12)韓超、劉鑫穎、王海：《規(guī)制官員激勵(lì)與行為偏好——獨(dú)立性缺失下環(huán)境規(guī)制失效新解》，《管理世界》2016年第2期，第82-94頁。。政府官員為了績(jī)效考核，往往弱化政府的環(huán)境監(jiān)管職能。政府作為單一監(jiān)管模式中的“唯一監(jiān)管主體”，在此種位階選擇下，容易導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管失靈?；谖覈?guó)行政組織邏輯，地方官員更替引發(fā)的政策不連續(xù)性往往會(huì)降低政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管的力度和可持續(xù)性。有鑒于上述弊端，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察這種“環(huán)保風(fēng)暴”型制度誕生并投入使用，將其高強(qiáng)度、間歇性、反復(fù)性的特征鑲嵌于特定的政策結(jié)構(gòu)；治理邏輯遵循“決策經(jīng)驗(yàn)主義”，內(nèi)在蘊(yùn)含漸進(jìn)理性原則和有限理性政策策略。這種高位階權(quán)力威懾下的治理路徑上升到國(guó)家治理位置，其主要源于治理內(nèi)核戰(zhàn)略的排序位次差異，其結(jié)果不確定最終導(dǎo)致中央和地方政府的集權(quán)與分權(quán)困境(13)楊志軍、肖貴秀：《環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)：基于運(yùn)動(dòng)式治理的機(jī)制與效應(yīng)分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期，第59-70頁。。因此，運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境監(jiān)管不僅會(huì)因?yàn)樾畔⒌牟煌暾?、不?zhǔn)確性影響行政決策質(zhì)量，還容易導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管難以常態(tài)化，也會(huì)導(dǎo)致跨區(qū)域、跨部門之間協(xié)而不作、作而不同，使生態(tài)環(huán)境治理效果反彈(14)胡中華、周振新：《區(qū)域環(huán)境治理：從運(yùn)動(dòng)式協(xié)作到常態(tài)化協(xié)同》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021年第3期，第66-74頁。。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，綜合執(zhí)法改革后要求建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)責(zé)清單，向社會(huì)公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程，建立監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制，并建立內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。這體現(xiàn)了“公開化”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督模式，也體現(xiàn)了“上級(jí)—下級(jí)”之間的行政監(jiān)督關(guān)系。“公開化”的執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建，為建立“公開、透明”的環(huán)境監(jiān)管模式、各地綜合執(zhí)法改革提出的“強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”，為沖破科層制的環(huán)境監(jiān)管制度帶來的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法弊端，改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的科層制和“多元化主體監(jiān)管”的環(huán)境監(jiān)管體系的構(gòu)建，提供了新的制度邏輯。

三、數(shù)字化治理背景下環(huán)境監(jiān)管體制改革的不適與法治困境

無論是環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域改革的指導(dǎo)意見，還是環(huán)境執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見，都提出了實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督管理領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+”的改革要求。雖然我國(guó)環(huán)境監(jiān)管信息系統(tǒng)已經(jīng)建立了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，但仍未能破除環(huán)境監(jiān)管弊端，其主要原因在于數(shù)字化治理未成為環(huán)境監(jiān)管中的核心手段，在于環(huán)境治理子系統(tǒng)的不完善以及治理系統(tǒng)之間的張力(15)朱軍、杜群：《國(guó)家治理現(xiàn)代化中環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的耦合》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第127-133頁。。數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下環(huán)境監(jiān)管模式的困境主要集中在法律法規(guī)不完善導(dǎo)致的體系性不足問題、“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)運(yùn)用失靈以及地方部門數(shù)據(jù)協(xié)作不足等。

(一)法規(guī)范供給不足，難以提升環(huán)境監(jiān)管民主化與數(shù)字化水平

長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的一個(gè)改革取向是“提升環(huán)境信息公開程度，強(qiáng)化公眾參與”，并先后制定了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2008)、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》(2014)、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(2015)等部門規(guī)章。然而，現(xiàn)實(shí)中仍然存在公眾參與度較低和參與有效性不足、重企業(yè)信息披露輕政府信息公開等問題。

首先，當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管存在“重企業(yè)環(huán)境信息披露，輕政府信息公開”之弊端。由于“數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管”首先涉及信息公開、共享機(jī)制以及環(huán)境信息的法律效力問題，而傳統(tǒng)行政法中關(guān)于信息公開與共享以及環(huán)境信息法律效力的規(guī)定并不利于數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的發(fā)展。隨著《政府信息公開條例》(2019)的修改完善以及《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的廢止，近年來環(huán)境監(jiān)管工作重點(diǎn)是強(qiáng)化企業(yè)的“環(huán)境信息披露”。對(duì)此，《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》(2021)強(qiáng)化了企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，要求提升企業(yè)現(xiàn)代環(huán)境治理水平、發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展容易使政府不主動(dòng)或怠于、遲延履行信息公開義務(wù)，甚至出現(xiàn)政府或企業(yè)的環(huán)境信息或數(shù)據(jù)開放的“不愿、不敢、不公、不快、不優(yōu)”現(xiàn)象。一些真實(shí)性有待考證的環(huán)境信息會(huì)走漏于互聯(lián)網(wǎng)，且政府不主動(dòng)公開環(huán)境信息也不利于保障公民的環(huán)境信息知情權(quán)，甚至影響政府公信力。因此，當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管改革的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，亟待加強(qiáng)政府層面的環(huán)境信息公開制度體系建設(shè)，破解“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下虛假環(huán)境信息傳播及其帶來的社會(huì)恐慌、謠言和環(huán)境信息知情權(quán)難保障等問題。

其次，環(huán)境監(jiān)管數(shù)字化缺乏相對(duì)完善的制度體系保障與實(shí)效性、安全性檢驗(yàn)。隨著生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)字化監(jiān)管以及協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、非接觸型執(zhí)法等概念的提出與運(yùn)用，原先的行政實(shí)體法和程序法受到了挑戰(zhàn)。比如，2012年出臺(tái)的《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查技術(shù)指南》缺乏更高效力位階的法律規(guī)范來保障實(shí)施，而且自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政執(zhí)法時(shí)的合法合規(guī)性、數(shù)據(jù)有效性認(rèn)定等內(nèi)容還存有不少爭(zhēng)議。法律法規(guī)乃至規(guī)章的不健全不利于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的法治改革，甚至?xí)斐蓪?duì)信息、大數(shù)據(jù)、智慧化的迷信。又如，2021年7月“京廣路隧道被媒體吹噓為‘會(huì)思考、會(huì)說話’的鄭州智慧隧道，竟然在大雨后招致沒頂漫灌”，引發(fā)了信息公開真實(shí)性、實(shí)效性、安全性等方面的重新思考。雖然近年來政府信息公開制度不斷完善，但是公眾未必能正確及時(shí)地獲取政府主動(dòng)公開的信息?，F(xiàn)實(shí)中，公眾獲取信息還會(huì)受制于自媒體、算法規(guī)制，有的群體信息獲取幾乎全部來源于抖音、微博等信息推送軟件。雖然信息軟件中不乏官方賬號(hào)，但官方媒體發(fā)布的信息仍然存在執(zhí)行效率低的問題，甚至出現(xiàn)劣質(zhì)娛樂信息占用公共資源等現(xiàn)象。因此，環(huán)境信息公開與共享機(jī)制的健全離不開群眾獲取環(huán)境信息能力的提升，以及公眾參與信息獲取和公開的主動(dòng)性、積極性的保障、提升和激勵(lì)。

(二)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型滯后，影響環(huán)境監(jiān)管體制改革下法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

首先，政府環(huán)境監(jiān)管工作人員的數(shù)字素養(yǎng)有待提升。數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管不僅要求政府工作人員具備專業(yè)的法律素養(yǎng)與環(huán)境法執(zhí)行能力，還要求其具有較高的數(shù)字化治理能力和數(shù)字素養(yǎng)、智慧化專業(yè)水準(zhǔn)以及數(shù)字政務(wù)能力。比如，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法取證往往以拍照、錄音、錄像等存儲(chǔ)取證功能為主，僅能輔助簡(jiǎn)單的清單式執(zhí)法，不具備對(duì)企業(yè)污染物濃度、環(huán)境質(zhì)量情況等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的采集與匯聚功能。對(duì)企業(yè)違法的判斷上，主要依靠監(jiān)察人員的經(jīng)驗(yàn)，而非通過數(shù)據(jù)分析手段來精準(zhǔn)識(shí)別違法行為，對(duì)企業(yè)的違法處罰往往只能停留在環(huán)保設(shè)備運(yùn)行不正常方面(16)劉孝富、劉柏音、孫啟宏等：《我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)的發(fā)展與展望》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第1期，第64-67頁。。在執(zhí)法設(shè)備的使用上，現(xiàn)有的執(zhí)法系統(tǒng)通常只具備企業(yè)基本信息查詢以及案件查詢、執(zhí)法案件管理、監(jiān)察人員管理、執(zhí)法文書記錄等基本功能，無法對(duì)執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法進(jìn)行有效指導(dǎo)。環(huán)境污染執(zhí)法業(yè)務(wù)過程中還涉及大量的數(shù)據(jù)，包括污染源基本信息、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，這些數(shù)據(jù)在傳統(tǒng)的移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)中多用于數(shù)據(jù)查詢，極少對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析(17)鄭少華、王慧：《大數(shù)據(jù)時(shí)代環(huán)境法治的變革與挑戰(zhàn)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第77-87頁。。因此，監(jiān)管手段的創(chuàng)新和人員數(shù)字素養(yǎng)的落后之間的矛盾，容易導(dǎo)致監(jiān)管系統(tǒng)在流程設(shè)置與操作上缺乏靈活性，在監(jiān)管功能上操作固化，面對(duì)臨時(shí)出現(xiàn)的專項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)往往無法使用等問題。比如，實(shí)踐中污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)還存在監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)及聯(lián)網(wǎng)不足、設(shè)施建設(shè)聯(lián)網(wǎng)單位進(jìn)行數(shù)據(jù)造假等問題。此外，排污許可證發(fā)放后的監(jiān)管工作存在管理基礎(chǔ)薄弱、基層依證監(jiān)管意識(shí)和能力不足、缺乏操作性指導(dǎo)和規(guī)制、諸多歷史遺留難題待清理、尚未形成制度監(jiān)管合力等問題(18)王煥松、王潔、張亮等：《我國(guó)排污許可證后監(jiān)管問題分析與政策建議》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第9期，第19-22頁。。更重要的是，隨著環(huán)境智能設(shè)備獲取的環(huán)境信息成為政府環(huán)境監(jiān)管的主要決策依據(jù)，若政府不能站在環(huán)境信息的制高點(diǎn)正確辨別、處理、控制環(huán)境信息，相關(guān)決策可能會(huì)對(duì)部分群體產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而惡化環(huán)境治理中本已嚴(yán)重的環(huán)境非正義。有鑒于此，亟須破除政府環(huán)境監(jiān)管信息公開或數(shù)據(jù)共享中的權(quán)力本位思想，賦予環(huán)境信息和數(shù)據(jù)的公共性、公益性本位主義，引入政府?dāng)?shù)據(jù)共享協(xié)議作為緩沖，促進(jìn)政府信息公開與數(shù)據(jù)共享從權(quán)力本位走向服務(wù)本位、義務(wù)本位。

其次，數(shù)字政務(wù)的公共服務(wù)能力存在區(qū)域和城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象。雖然環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型、綜合執(zhí)法改革等多個(gè)指導(dǎo)意見已經(jīng)提出將“數(shù)字化”作為改革的新方向，甚至其他的政府治理或是法治要求也提出要促進(jìn)本領(lǐng)域內(nèi)的跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同管理，但在數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)和政府?dāng)?shù)字化技術(shù)掌握不充分、東西部地區(qū)科技水平發(fā)展不均衡的背景下，探索跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)同管理仍然存在較大困難。在一個(gè)省或是區(qū)縣市內(nèi)，都存在不同的市區(qū)之間、區(qū)縣市之間、街道之間科技水平發(fā)展不均衡的問題。而且，我國(guó)城市與農(nóng)村之間環(huán)境監(jiān)管水平差距較大，地方生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管范圍以城市環(huán)境為主，對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境管理較少，其重視程度遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)面源污染治理的需要(19)石敏?。骸掇r(nóng)村環(huán)境治理：挑戰(zhàn)與希望》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期，第1-9頁。。進(jìn)言之，要關(guān)注那些因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況、學(xué)習(xí)能力等差異以及數(shù)字化、智能化社會(huì)引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系變革等原因，在獲取、理解和運(yùn)用相應(yīng)信息并享有數(shù)字紅利時(shí)處于劣勢(shì)的社會(huì)群體，即“數(shù)字弱勢(shì)群體”(20)宋保振：《“數(shù)字弱勢(shì)群體”權(quán)利及其法治化保障》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2020年第6期，第53-64頁。。此外，還需關(guān)注新基建背景下特高壓綠色電網(wǎng)、綠色數(shù)據(jù)中心、綠色工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)云平臺(tái)等重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域中數(shù)據(jù)綠色發(fā)展帶來的環(huán)境監(jiān)管新問題(21)陳兵、程前：《新基建下加快數(shù)據(jù)綠色發(fā)展的必要及法治實(shí)現(xiàn)》，《蘭州學(xué)刊》2021年第6期，第50-65頁。。

最后，區(qū)域間科技發(fā)展不均衡性不利于地方政府之間建立數(shù)據(jù)溝通聯(lián)通與生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制。在同一地區(qū)的部門之間，多地建設(shè)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)與其他環(huán)境管理系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，缺乏必要的信息交換與共享，環(huán)境監(jiān)察信息、排污許可證信息、在線監(jiān)測(cè)信息等分散于各個(gè)管理系統(tǒng)。比如，浙江省的錢江源——百山祖國(guó)家公園就橫跨多個(gè)市區(qū)，需要推進(jìn)跨山統(tǒng)籌、跨區(qū)域協(xié)同的環(huán)境監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。雖然浙江各地已經(jīng)在積極推進(jìn)數(shù)字化監(jiān)管，但仍存在環(huán)境管理數(shù)據(jù)分散、不同區(qū)域之間信息交流困難的現(xiàn)象。事實(shí)上，國(guó)家公園、國(guó)家文化公園等自然保護(hù)地體系建設(shè)均存在跨區(qū)域、跨部門監(jiān)管協(xié)作與協(xié)同執(zhí)法等難題。而現(xiàn)有機(jī)制無法有效支撐地方政府開展跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和深層次的環(huán)境協(xié)同高效治理，亟待推進(jìn)區(qū)域數(shù)字監(jiān)管能力均衡發(fā)展。隨著大數(shù)據(jù)分析等算法科技在生態(tài)文明領(lǐng)域應(yīng)用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐漸與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和邏輯發(fā)生耦合，容易形成算法歧視、算法綁架和算法趨同等新型環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來加強(qiáng)“數(shù)智賦能”和“數(shù)字減負(fù)”的協(xié)同推進(jìn)，應(yīng)該是數(shù)字化改革賦予環(huán)境監(jiān)管體制改革的特殊使命。

四、新時(shí)代環(huán)境監(jiān)管數(shù)字化和智慧化轉(zhuǎn)型的法治保障建議

未來環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要抓住環(huán)境監(jiān)管體制改革、綜合執(zhí)法改革和“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的核心要求與改革機(jī)遇，通過法規(guī)范化、制度科學(xué)化以及環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化、常態(tài)化、智慧化，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管效能提升與治理能力現(xiàn)代化。

(一)推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管從“政策驅(qū)動(dòng)”向“法律驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)型

首先，提升環(huán)境公共數(shù)據(jù)治理能力和環(huán)境監(jiān)管數(shù)字化改革的法治化水平。相對(duì)完善的法規(guī)范體系是提高環(huán)境立法質(zhì)量和環(huán)境治理能力的基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)管面臨從屬向獨(dú)立轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，需要推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管從“政策驅(qū)動(dòng)”向“法律驅(qū)動(dòng)”、從內(nèi)定向法定轉(zhuǎn)變，形成法律與政策之間互助共濟(jì)、協(xié)同配合的共治格局以及管理體制與執(zhí)行機(jī)制相匹配的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制(22)張璐：《中國(guó)環(huán)境法的定位轉(zhuǎn)換與行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期，第27-40頁。。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以考慮在未來的《環(huán)境法典》中設(shè)置“環(huán)境管理組織篇”或者制定《環(huán)境管理組織法》，將環(huán)境管理體制改革納入法制軌道，明確各環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分及其權(quán)責(zé)義務(wù)(23)侯佳儒：《論我國(guó)環(huán)境行政管理體制存在的問題及其完善》，《行政法學(xué)研究》2013年第2期，第29-34頁。。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域還存在大數(shù)據(jù)開發(fā)使用的法規(guī)不健全與“元數(shù)據(jù)”(24)蔣冰晶、李少軍：《包容與合作:大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政法治理念》，《河北法學(xué)》2019年第12期，第101-109頁。共享壁壘的問題。高效、精準(zhǔn)運(yùn)用環(huán)境信息數(shù)據(jù)資源是推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心價(jià)值取向，故2021年1月修訂的《行政處罰法》明確電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備和電子數(shù)據(jù)作為證據(jù)的使用要求，2021年3月1日起施行的《排污許可管理?xiàng)l例》進(jìn)一步規(guī)定了對(duì)排污單位自動(dòng)監(jiān)測(cè)和異常報(bào)告的法律義務(wù)。此外，數(shù)字化建設(shè)中最大的制度瓶頸就是數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)屬問題、權(quán)利救濟(jì)途徑、爭(zhēng)端解決方式等方面的立法空白或法規(guī)范體系的滯后。建議進(jìn)一步提高污染源自動(dòng)監(jiān)控的法律位階，全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院可以在原環(huán)境保護(hù)部制定的污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法及技術(shù)指南等部門規(guī)章的基礎(chǔ)上制定污染源自動(dòng)監(jiān)控管理法律法規(guī)，完善行政實(shí)體法和程序法中關(guān)于電子信息等數(shù)據(jù)權(quán)的規(guī)定。

其次，行政機(jī)關(guān)需要制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)方法等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以規(guī)范數(shù)據(jù)的效力。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)關(guān)需要提升監(jiān)測(cè)的技術(shù)水平，加大在線監(jiān)測(cè)建設(shè)的資金、科技和基準(zhǔn)體系研發(fā)投入。通過立法完善重點(diǎn)排污單位名錄制度以及企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)制度，明確自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)單位的責(zé)任和義務(wù)。在具體操作上，可以通過政學(xué)產(chǎn)研結(jié)合，開發(fā)擁有自主產(chǎn)權(quán)的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)和監(jiān)控設(shè)備、方法；還可以通過引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)，提高監(jiān)控水平。在資金問題上，國(guó)家可以通過推進(jìn)企業(yè)有償使用環(huán)境制度，將大部分資金用于政府區(qū)域智能監(jiān)管能力和企業(yè)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。在設(shè)備問題上，環(huán)保部門可以將在線監(jiān)測(cè)儀作為監(jiān)測(cè)設(shè)備，由政府投資管理，將環(huán)境監(jiān)測(cè)部門作為污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)與監(jiān)測(cè)建設(shè)和管理的主體，對(duì)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)完善運(yùn)行機(jī)制。

(二)推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管從信息化向數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型

首先，要促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管從被動(dòng)監(jiān)管型走向主動(dòng)預(yù)防監(jiān)管型。從信息化到數(shù)字化、智慧化，環(huán)境監(jiān)管發(fā)展階段的升級(jí)并非一蹴而就，而是隨著核心技術(shù)的升級(jí)和技術(shù)應(yīng)用的深化逐步實(shí)現(xiàn)。2021年7月，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》要求高效統(tǒng)籌監(jiān)管執(zhí)法資源，以信息化、智能化管理為抓手，增強(qiáng)隨機(jī)抽查精準(zhǔn)性，切實(shí)解決重復(fù)檢查、執(zhí)法不公等問題。智慧化環(huán)境監(jiān)管是以數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管建設(shè)為基礎(chǔ)(25)郭少青：《智慧化環(huán)境治理體系的內(nèi)涵與構(gòu)建路徑探析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第10-18頁。，是在環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化采集和數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建模型、劃分網(wǎng)格，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型“新引擎”。這意味著環(huán)境監(jiān)管從“人工+信息”的人海戰(zhàn)術(shù)方式步入“科技+信息”的方式，意味著從粗放型環(huán)境監(jiān)管向精細(xì)化環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)型環(huán)境監(jiān)管向主動(dòng)預(yù)防型環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

其次，要按照“高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼?zhèn)涞淖詣?dòng)化、智慧化技術(shù)，開展全過程、全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法預(yù)警機(jī)制要求隨著環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的升級(jí)，執(zhí)法隊(duì)伍通過數(shù)據(jù)處理與分析數(shù)字化信息，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法事件的發(fā)展走向、趨勢(shì)及社會(huì)影響進(jìn)行提前預(yù)測(cè)，迅速形成科學(xué)、全面的預(yù)警機(jī)制(26)王余生、陳越：《碎片化與整體性：綜合行政執(zhí)法改革研究路徑與創(chuàng)新》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期，第22-29頁。。針對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法缺乏具有專業(yè)化數(shù)字素養(yǎng)的執(zhí)法人員，可以通過環(huán)境行政執(zhí)法流程數(shù)字化規(guī)范管理、基于區(qū)塊鏈技術(shù)的5G云公證鏈執(zhí)法系統(tǒng)等新技術(shù)，推進(jìn)基層環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在執(zhí)法力量的配備上，各地政府還要通過增加新型快速精準(zhǔn)取證裝備配置，建立前端智能監(jiān)管模式，強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急支撐保障，推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)。有條件的地方可以按照“高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼?zhèn)涞淖詣?dòng)化、智慧化技術(shù)，開展全過程、全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部于2021年6月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》提出，要建立一支專業(yè)化的環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。在環(huán)境執(zhí)法人員的配備上，需要執(zhí)法人員主動(dòng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流培訓(xùn)，努力提高數(shù)字化素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，提升數(shù)字化執(zhí)法水平和環(huán)境監(jiān)管工作專業(yè)化水平，以促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力和工作質(zhì)量的雙提升。

最后，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和網(wǎng)格化監(jiān)管體系建設(shè)，推動(dòng)環(huán)境行政執(zhí)法更加公開、透明和可視化。環(huán)境網(wǎng)格化管理是落實(shí)環(huán)境精細(xì)化管理的載體和保障，要求政府通過網(wǎng)格化管理，將有限的執(zhí)法資源用于更加明確的重點(diǎn)目標(biāo)上。實(shí)施網(wǎng)格化管理，有利于政府摸清污染源底數(shù)，不斷推進(jìn)“一源一檔”建設(shè)，有利于進(jìn)一步完善和創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法、分類監(jiān)管、痕跡化管理。環(huán)境監(jiān)管的網(wǎng)格化管理作為一項(xiàng)新興事物，其發(fā)展和運(yùn)用還需要各地積極進(jìn)行試點(diǎn)。目前環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管還未建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、模式和機(jī)制，現(xiàn)有的管理模式和監(jiān)管手段并不能完全適應(yīng)網(wǎng)格化監(jiān)管的需要。因此，建議根據(jù)實(shí)際情況理順區(qū)域之間的網(wǎng)格關(guān)系，按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、無縫監(jiān)管、全面覆蓋”的原則劃分，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效益的最大化。建議加強(qiáng)環(huán)境網(wǎng)格相關(guān)機(jī)制的試點(diǎn)與建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的體系化與智慧化。比如，杭州“民呼我為”數(shù)智平臺(tái)的上線，“數(shù)智減負(fù)”之“會(huì)議管理”“數(shù)智考評(píng)”“數(shù)智報(bào)表(一表通)”等一批應(yīng)用場(chǎng)景的發(fā)布，可以為基層環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供有益的啟發(fā)。

(三)推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管從部門本位向大成集智、整體智治的監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型

首先，需要運(yùn)用體系化和系統(tǒng)論思維建立健全能體現(xiàn)大成集智、整體智治的環(huán)境監(jiān)督大腦指揮系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，從而促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的智能化與便捷化。通過構(gòu)建環(huán)境信息平臺(tái)，建立上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督的監(jiān)測(cè)格局。張志彬(2021)認(rèn)為，公眾參與度提高能形成對(duì)政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，降低城市污染物的排放強(qiáng)度；監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對(duì)稱，提高公眾環(huán)境認(rèn)知能力，強(qiáng)化對(duì)公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵(lì)(27)張志彬：《公眾參與、監(jiān)管信息公開與城市環(huán)境治理——基于35個(gè)重點(diǎn)城市的面板數(shù)據(jù)分析》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2021年第1期，第109-116頁。。因此，在政府主體之間，環(huán)境信息平臺(tái)的建設(shè)能夠加快構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管業(yè)務(wù)信息產(chǎn)品體系，推動(dòng)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域環(huán)境信息共享。在政府與社會(huì)主體之間，環(huán)境信息平臺(tái)的構(gòu)建能夠促進(jìn)環(huán)境信息公開，推動(dòng)多元主體共同參與環(huán)境監(jiān)管。當(dāng)前正在推進(jìn)的“雙隨機(jī)、一公開”綜合監(jiān)管平臺(tái)也有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管全流程電子化和自動(dòng)留痕。

其次，健全事中事后監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)監(jiān)管”和智慧賦能。政府可以加強(qiáng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量要素和污染源的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與監(jiān)控，不斷提升生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)資源獲取和利用能力，探索引入法治、信用、社會(huì)等多種監(jiān)管手段，構(gòu)建全天候、全時(shí)段、全覆蓋的立體化監(jiān)管體系。政府可以依托全方位監(jiān)管所得到的數(shù)據(jù)信息，將傳統(tǒng)依靠拉網(wǎng)式人力檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃跀?shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上、及時(shí)精準(zhǔn)打擊的信息化監(jiān)管模式，優(yōu)化監(jiān)督數(shù)據(jù)信息的匯集、研判與處置機(jī)制。環(huán)境監(jiān)管信息應(yīng)用機(jī)制的建立與完善，不僅能夠打造一體化的高效協(xié)同的監(jiān)督體系，還能保障行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的有效實(shí)施，推動(dòng)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，構(gòu)建全流程可回溯的執(zhí)法記錄系統(tǒng)和電子檔案制度，形成對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的證據(jù)體系，對(duì)各執(zhí)法單位的執(zhí)法狀況進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

最后，依法推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)和配套機(jī)制保障，形成“數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務(wù)”的生態(tài)環(huán)境管理新格局。數(shù)字化技術(shù)能夠滿足環(huán)境監(jiān)管部門內(nèi)部、跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)需求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，但是協(xié)同聯(lián)動(dòng)首先需要實(shí)現(xiàn)舊的科層制邏輯下環(huán)境監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。比如生態(tài)環(huán)境部門“無人機(jī)夜間巡航”已成為環(huán)境治理體系中的巡視利器，如將其中的“夜間”“無人機(jī)”“夜間巡航”等要素作為喻體，其所建構(gòu)的隱喻圖景恰好映射了企業(yè)偷排、人的執(zhí)法效能(治理能力)、“中央—地方”環(huán)保權(quán)力結(jié)構(gòu)(治理體系)等紛繁的本體事物之間內(nèi)在的統(tǒng)一性(28)張凡：《“無人機(jī)夜間巡航”的隱喻：論剛性環(huán)境治理及其價(jià)值向度》，《法治研究》2021年第1期，第139-148頁。。在信息處理機(jī)制上，建議建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)資源體系，通過完善以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫、全國(guó)固定源統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫以及空間基礎(chǔ)信息庫等為核心的生態(tài)環(huán)境“一張網(wǎng)一套數(shù)”，搭建生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)管理工作機(jī)制，升級(jí)改造生態(tài)環(huán)境信息資源中心，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享與開發(fā)利用，基于模型算法、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的潛在價(jià)值，打造多層次、多維度、多類型的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，才能進(jìn)一步打破信息壁壘(29)章少民：《中國(guó)生態(tài)環(huán)境信息化：30年歷程回顧與展望》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第2期，第37-44頁。。在具體實(shí)施體制上，建議運(yùn)動(dòng)式環(huán)保督察對(duì)接中央環(huán)保督察并進(jìn)行整改、問責(zé)，應(yīng)對(duì)突發(fā)、重大環(huán)境問題。在地方層面，政府在通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)管專業(yè)人員缺乏、監(jiān)管力量不足的同時(shí)，要建立跨區(qū)域、跨部門的技術(shù)幫扶機(jī)制，并完善內(nèi)部的監(jiān)察制度，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。實(shí)踐中，地方生態(tài)環(huán)境等部門還需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)決策、統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督考核、協(xié)調(diào)合作和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)(30)陳真亮：《“最多跑一次”改革背景下環(huán)境基本公共服務(wù)的均等化與法治化——基于杭州創(chuàng)新實(shí)踐與專業(yè)評(píng)估的分析》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期，第36-43頁。。建議全面推行“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革，大力推進(jìn)環(huán)保“三同時(shí)”管理的創(chuàng)新實(shí)踐；完善跨部門聯(lián)合“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管、環(huán)保領(lǐng)域部門聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)監(jiān)管的“一次到位”機(jī)制。此外，要積極構(gòu)建用“數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務(wù)”的生態(tài)環(huán)境管理新格局?？梢栽谑杏颉⑹∮蛏鷳B(tài)環(huán)境、自然資源等大數(shù)據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)支持的基礎(chǔ)上，共享和交換新區(qū)相關(guān)系統(tǒng)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)數(shù)據(jù)，形成以“支持、交換、采購(gòu)”為核心的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)集成共享基礎(chǔ)，形成水、大氣、噪聲、固廢、土壤等全要素監(jiān)測(cè)，監(jiān)管、治理、保護(hù)全過程管理，管委會(huì)、職能部門、街道和園區(qū)全方位聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。

五、結(jié)語：迷思與祛魅

近年來，世界各國(guó)高度重視以數(shù)字化、智慧化技術(shù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在數(shù)字化建設(shè)(“數(shù)字政府”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”等)和智慧化建設(shè)(“智慧政府”“智慧監(jiān)管”“智慧城市”等)項(xiàng)目的建設(shè)中，紛紛將智慧化技術(shù)運(yùn)用到政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等場(chǎng)景中，促進(jìn)了營(yíng)商環(huán)境、法治政府和依法行政的持續(xù)優(yōu)化。如今，各國(guó)已充分認(rèn)識(shí)到數(shù)字化戰(zhàn)略的重要性，不少國(guó)家均已制定數(shù)字化建設(shè)相關(guān)政策和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，通過數(shù)字化改革和法治建設(shè)推動(dòng)政府服務(wù)、社會(huì)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。因此，創(chuàng)新發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是深化“放管服”改革的重要議題，對(duì)促進(jìn)依法行政、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化均具有重要意義。大數(shù)據(jù)能夠支撐環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)保綜合決策，而環(huán)境治理各個(gè)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合與政策耦合產(chǎn)生環(huán)境信息交流的邏輯自洽關(guān)系，使得環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行更加精細(xì)化、智慧化的環(huán)境監(jiān)管。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)和智能社會(huì)的出現(xiàn)，環(huán)境法所依賴的科學(xué)知識(shí)不斷發(fā)展與進(jìn)化。相應(yīng)地，環(huán)境信息管理系統(tǒng)逐漸由分散化向平臺(tái)化、政府環(huán)境決策由經(jīng)驗(yàn)主義向科學(xué)化、環(huán)境公共服務(wù)由政府中心向多中心治理變革。

當(dāng)然，這也并不是說可以迷信或沉湎于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，更不是意味著智慧化監(jiān)管是完善中國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度的唯一靈丹妙藥。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一把雙刃劍，要運(yùn)用數(shù)字法治來進(jìn)行“互聯(lián)網(wǎng)+智慧環(huán)保”的形式主義、工具主義之祛魅，不能過于迷信所謂的數(shù)字化、智慧化萬能主義。尤其是要預(yù)防其可能加劇的環(huán)境非正義、環(huán)境不公平、環(huán)境重大行政決策失靈等問題，更要避免過度的數(shù)據(jù)崇拜導(dǎo)致的對(duì)個(gè)體正當(dāng)權(quán)利的遮蔽和國(guó)家安全的侵害。因此，在新的社會(huì)變革過程中，倘若不及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的法規(guī)范、制度、組織、技術(shù)等方面的體系化完善，不僅不能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型過程中的作用，有時(shí)還會(huì)由于社會(huì)貧富差距、區(qū)域科技發(fā)展不均衡、數(shù)據(jù)確權(quán)、算法規(guī)制等因素引發(fā)新的環(huán)境非正義問題。