農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”成因分析及對(duì)策建議

季家敏

(桐梓縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州 桐梓 563200)

1 基本情況

農(nóng)民合作社是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。自2007年開始注冊(cè)登記以來桐梓縣農(nóng)民合作社蓬勃發(fā)展，2016年進(jìn)入高速發(fā)展階段，工商注冊(cè)數(shù)為499家，2017年新增加159家，2018年新增加205家，2019年新增加72家，截至2020年12月11日，工商登記注冊(cè)過的農(nóng)民合作社總共有1 004家。為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民合作社管理，桐梓縣從2019年開始加強(qiáng)對(duì)“空殼社”的專項(xiàng)清理及規(guī)范建設(shè)工作，聯(lián)合工商、稅務(wù)、林業(yè)、水務(wù)等部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)大力開展了摸底調(diào)查，到2020年12月初，桐梓縣工商系統(tǒng)實(shí)際注銷農(nóng)民合作社就達(dá)383家，在冊(cè)的有621家，但由于各種原因在冊(cè)名單中仍有部分“空殼社”存在。

2 原因分析

2.1 沒有實(shí)際運(yùn)營(yíng)的“空殼社”

有一些農(nóng)民合作社雖在工商部門登記注冊(cè)，但并沒有實(shí)際運(yùn)營(yíng)，無場(chǎng)所、設(shè)備、資金、產(chǎn)業(yè)、社員，有些甚至聯(lián)系方式以登記為第三方中介服務(wù)組織，無法聯(lián)系到注冊(cè)法人。有些“空殼社”在工商、稅務(wù)登記系統(tǒng)顯示為異常名錄，但一直沒有清理注銷，有些甚至移交給相關(guān)部門后也一直因各種原因未處理。這種類型的“空殼社”有些是政府部門主導(dǎo)成立的，也有其他組織或個(gè)人牽頭成立的。有些成立是為了政府的工作考核或?qū)酉嚓P(guān)政策，有些是成立了坐等政策機(jī)會(huì)。如2019年注冊(cè)的桐梓某農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，根據(jù)電話調(diào)查，注冊(cè)合作社的法人在外打工，想以后回來養(yǎng)牛，但一直沒有籌集齊發(fā)展資金，合作社就是“空架子”。

2.2 沒有規(guī)范管理或有名無實(shí)的“空殼”農(nóng)民合作社

這類農(nóng)民合作社雖掛的是農(nóng)民合作社的牌子，也有一些實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但并不具備農(nóng)民合作社應(yīng)有的組織架構(gòu)、規(guī)章制度、財(cái)務(wù)管理，有些只是幾個(gè)發(fā)起人簡(jiǎn)單籌資開展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，沒有按農(nóng)民合作社的宗旨和原則開展活動(dòng)，財(cái)務(wù)管理松散，沒有專門的財(cái)務(wù)管理會(huì)計(jì)，且這種類型的“空殼”農(nóng)民合作社所占比例較多，但也有一定的規(guī)范提升基礎(chǔ)。如某木瓜榨菜專業(yè)合作社，雖然有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但并沒有實(shí)際社員，其屬性實(shí)質(zhì)為私人公司。由于這類農(nóng)民合作社缺少相應(yīng)的組織框架和規(guī)章制度及財(cái)務(wù)管理，通常都是進(jìn)行“家庭式”或“公司式”經(jīng)營(yíng)，這類“農(nóng)民合作社”從專業(yè)角度來說也是一個(gè)空殼。

2.3 運(yùn)營(yíng)中難以為繼的“空殼”農(nóng)民合作社

也有一部分農(nóng)民合作社成立是按照《農(nóng)民合作社法》的要求成立的，有場(chǎng)所，有成員，有產(chǎn)業(yè)，有組織架構(gòu)，有規(guī)章制度，其成立的初衷也是想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加農(nóng)民收入等美好愿望，或是借助合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但是由于各種主客觀原因，農(nóng)民合作社在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中難以為繼，逐漸成為名存實(shí)亡的“空殼”農(nóng)民合作社，或轉(zhuǎn)型為實(shí)質(zhì)意義上的個(gè)人公司或家庭農(nóng)場(chǎng)。如桐梓縣楚米鎮(zhèn)某養(yǎng)殖專業(yè)合作社，2013年成立，成立之初由幾個(gè)社員組成共同發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中由于各類矛盾，社員也陸續(xù)退社，雖然仍在從事養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，但合作社其實(shí)根本不存在。

3 “空殼社”存在的危害

“空殼社”的存在一是看不到農(nóng)民合作社的真實(shí)發(fā)展面貌及水平，造成了農(nóng)民合作社經(jīng)濟(jì)繁榮的虛假表象，無法把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抓實(shí)抓好抓出成效；二是有些打著合作社的名義侵占了國(guó)家資產(chǎn)，掠奪了真正的農(nóng)民合作社應(yīng)該享有的支持政策及財(cái)政扶持資金，甚至有些組織和個(gè)人從中進(jìn)行權(quán)利尋租非法牟利，成為腐敗滋生的溫床；三是容易使農(nóng)民喪失信心，降低了農(nóng)民對(duì)農(nóng)民合作社的信任，不愿加入農(nóng)民合作社發(fā)展；四是無法有效發(fā)揮農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重要作用，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度低，各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不能有機(jī)結(jié)合、有效聯(lián)結(jié)，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、現(xiàn)代化的發(fā)展。

4 治理對(duì)策及建議

4.1 設(shè)立一定市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻

工商部門反應(yīng)由于“放管服”工作的要求，不能隨意增加登記注冊(cè)條件，所以在登記之初就造成了一些沒有實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容及場(chǎng)所的“空殼社”。所以建議不能再一味放寬農(nóng)民合作社的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻, 在主動(dòng)服務(wù)的基礎(chǔ)上還應(yīng)對(duì)成立農(nóng)民合作社的標(biāo)準(zhǔn)或者起點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的要求，在工商部門登記注冊(cè)時(shí)要進(jìn)行“實(shí)地勘驗(yàn)”，未經(jīng)實(shí)地調(diào)查勘驗(yàn)或經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不符合條件或提供編造虛假材料的一律不予登記。另外，對(duì)農(nóng)民合作社社員出資總額要有驗(yàn)資要求，要確定合理的最低出資總額并對(duì)實(shí)際出資開展驗(yàn)資。

4.2 調(diào)整農(nóng)民合作社扶持優(yōu)惠政策的支持方向

國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠政策誘惑了一些企業(yè)進(jìn)入農(nóng)民合作社并以農(nóng)民合作社為幌子套取補(bǔ)貼，逃避稅費(fèi)，增加企業(yè)的利潤(rùn)空間。因此，在對(duì)農(nóng)民合作社進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)首先對(duì)其是否屬于農(nóng)民合作社要有一個(gè)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和要求，比如社員人數(shù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、管理制度等；另外盡可能減少直接資金補(bǔ)貼，在農(nóng)民合作社發(fā)展的基礎(chǔ)條件上，如基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)范管理、科技支撐、人才引進(jìn)、技術(shù)培訓(xùn)、品牌創(chuàng)建等方面予以支持，或采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，由“輸血式”補(bǔ)貼向“造血式”支持轉(zhuǎn)變。

4.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社的指導(dǎo)及監(jiān)管

合作社是農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的載體，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主抓手，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量，各級(jí)政府必須主動(dòng)作為，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社的指導(dǎo)及監(jiān)管。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要明確專班專人管理，建立農(nóng)民合作社管理名錄臺(tái)賬，對(duì)目前的各類“空殼社”進(jìn)行分類處置，對(duì)于有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景的幫助其發(fā)展壯大，對(duì)于“家庭型”農(nóng)民合作社指導(dǎo)其轉(zhuǎn)為家庭農(nóng)場(chǎng)，對(duì)于“公司型”農(nóng)民合作社指導(dǎo)其清產(chǎn)核資轉(zhuǎn)入公司發(fā)展或理順關(guān)系以“農(nóng)民合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”的模式發(fā)展。對(duì)于無法發(fā)展的“空殼社”幫助其盡早注銷，減少管理成本。對(duì)于有財(cái)政資金支持的合作社加強(qiáng)資金監(jiān)管，明確利益聯(lián)結(jié)方式；二是加強(qiáng)農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，從農(nóng)業(yè)、財(cái)政、工商、供銷、企業(yè)等部門選派輔導(dǎo)員參與合作社規(guī)范化建設(shè)，從產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、政策扶持、技術(shù)培訓(xùn)、市場(chǎng)營(yíng)銷等環(huán)節(jié)加強(qiáng)服務(wù)，幫助農(nóng)民合作社發(fā)展壯大；鼓勵(lì)干部到農(nóng)民合作社幫助發(fā)展，和農(nóng)民合作社一起共同解決發(fā)展中的困難，并把工作成效納入干部績(jī)效考核；三是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民合作社發(fā)展過程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立管理臺(tái)賬，及時(shí)處理“空殼社”，并對(duì)弄虛作假、違法經(jīng)營(yíng)、侵占農(nóng)民權(quán)益等行為加大懲罰懲戒力度。

4.4 暢通農(nóng)民合作社的解散及退出機(jī)制

農(nóng)民合作社應(yīng)該按照工商部門的要求進(jìn)行年審，按照稅務(wù)部門的要求進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)，如果沒有按時(shí)進(jìn)行年審及稅務(wù)申報(bào)的，相關(guān)管理部門要主動(dòng)及時(shí)聯(lián)系法人進(jìn)行情況核實(shí)，如果確實(shí)不再經(jīng)營(yíng)的要求法人對(duì)其進(jìn)行注銷。相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社的動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度，建立規(guī)范管理臺(tái)賬，在監(jiān)管中一旦發(fā)現(xiàn)有成立不合法、運(yùn)行不規(guī)范、發(fā)展無活力的農(nóng)民合作社，對(duì)其及時(shí)提出整改意見，整改無效或無法繼續(xù)發(fā)展的，按程序注銷或撤銷。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社的重視及支持力度的不斷加大，農(nóng)民合作社的“空殼化”問題必然得到有效解決。各級(jí)政府、各相關(guān)部門都必須高度重視，主動(dòng)作為，主動(dòng)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，讓更多的農(nóng)戶自愿加入到農(nóng)民合作社發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)民合作社在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的組織化作用，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富增收。