關(guān)于建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾的若干思考
——以廣東省為例

馮妙玲，吳家龍，蘇少青，楊遠光

(廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635)

1 引言

隨著國家對能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，建設(shè)項目臨時用地的需求量也逐漸增加，這些占用的臨時用地不可避免地損毀了大量的土地資源，甚至占用耕地及永久基本農(nóng)田。土地資源日益緊缺是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。保護耕地，珍惜和合理利用每一寸土地已成為我國一項基本國策[1]。建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾是土地復(fù)墾中的一項重要工作，生產(chǎn)建設(shè)中因挖損、塌陷、壓占等破壞的土地得不到及時恢復(fù)利用，易導(dǎo)致土壤質(zhì)量退化、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性喪失等問題。經(jīng)實地踏勘發(fā)現(xiàn)，建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾工作存在地方政府和土地復(fù)墾義務(wù)人(建設(shè)項目業(yè)主單位)對土地復(fù)墾重視程度不高、復(fù)墾費用和復(fù)墾的土地后期管護落實不到位等問題。復(fù)墾土地是當今我國面臨的緊迫挑戰(zhàn)之一，也是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須優(yōu)先考慮的問題之一[2]。自2011年3月以來，我國相繼發(fā)布了《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實施辦法》《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》《土地復(fù)墾質(zhì)量標準》等法律法規(guī)和政策要求。因此，如何更好地貫徹落實國家相關(guān)政策要求、切實履行土地復(fù)墾責(zé)任，為廣東省的建設(shè)項目服務(wù)，亟需開展相關(guān)研究。本文通過梳理廣東建設(shè)項目臨時用地的現(xiàn)狀，總結(jié)歸納當前臨時用地存在的問題，以期為廣東省建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾工作提供參考。

2 廣東省臨時用地復(fù)墾的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1988年國家出臺了《土地復(fù)墾規(guī)定》，廣東相繼開展了土地復(fù)墾工作，但缺少針對性指導(dǎo)文件。進入21世紀后，土地復(fù)墾工作逐漸得到重視，2006年9月，國土資源部、發(fā)展改革委等7部委下發(fā)了《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2006〕225號)，2007年4月國土資源部制定了《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕81號)，自2011年以來，國家制定《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實施辦法》。為更好地管理廣東的土地復(fù)墾工作，2010年4月，廣東出臺了《關(guān)于規(guī)范土地復(fù)墾方案審批權(quán)限下發(fā)實施管理工作的通知》(粵國土資耕保發(fā)〔2010〕185號)，將土地復(fù)墾方案審批權(quán)限下放到地級以上市，也強調(diào)了摸清土地復(fù)墾義務(wù)履行情況；2012年2月，下發(fā)了《關(guān)于土地復(fù)墾方案等審批權(quán)下放有關(guān)問題的意見》(粵國土資法規(guī)函〔2012〕271號)，明確省政府第161號令明確的土地復(fù)墾方案審批權(quán)下放到縣級政府行使后，原由地級以上市國土資源部門實施的相關(guān)權(quán)限也應(yīng)當一并下放；2014年7月，下發(fā)了《關(guān)于建立土地復(fù)墾情況季報告制度的通知》(粵國土資耕保發(fā)〔2014〕216號)，實施土地復(fù)墾實施情況季報制度；2016年3月，制定了《關(guān)于加強臨時用地管理的通知》(粵國土資利用發(fā)〔2016〕35號)，明確臨時用地范圍、審批、監(jiān)管等；2019年2月，下發(fā)《關(guān)于臨時用地占用永久基本農(nóng)田審批問題的通知》(粵自然資管制電〔2019〕25號)，明確臨時用地占用永久基本農(nóng)田問題。廣東的臨時用地復(fù)墾工作越來越得到重視，制度也越來越完善，并取得了一定的成效。根據(jù)土地復(fù)墾相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年1月1日以來，全省共批復(fù)了建設(shè)項目臨時用地共2000多宗，涉及范圍面積30000多hm2，農(nóng)用地面積25000多hm2，耕地面積約10000 hm2。為更好地督促土地復(fù)墾義務(wù)人(建設(shè)項目業(yè)主)履行土地復(fù)墾義務(wù)，目前已在全省范圍內(nèi)開展了土地復(fù)墾活動“雙隨機一公開”的檢查工作，同時制訂了臨時用地復(fù)墾的法律法規(guī)及政策。

3 存在問題分析

3.1 涉及多個部門，監(jiān)管難度大

臨時用地審批權(quán)限下發(fā)后，這使得建設(shè)項目臨時用地審批、監(jiān)管、復(fù)墾之間的協(xié)調(diào)性和管理性有了更高的要求，主管部門雖然對建設(shè)項目臨時用地的管理與監(jiān)測有所加強，但在實際工作中難免存在力度不足，建設(shè)項目臨時用地涉及用途管制、耕地保護、生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等多個部門，監(jiān)管職責(zé)也涉及多個部門，這也導(dǎo)致了責(zé)任主體不明確。主要體現(xiàn)在：一是臨時用地的選址主要由建設(shè)項目業(yè)主負責(zé)，項目設(shè)計單位和施工單位往往從節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時用地選址和劃定占地面積，應(yīng)對如何減少占地和避讓農(nóng)用地，特別是耕地考慮得不夠充分，在審核批準時基本通過套合最新土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和最新土地規(guī)劃數(shù)據(jù)，缺少對實地現(xiàn)狀的審核和后期損毀的土地復(fù)墾等問題的綜合考量；二是申請的臨時用地地類沒有絕對的限定，這使得審批監(jiān)管部門缺少絕對的支撐依據(jù)，同時臨時用地后期監(jiān)管責(zé)任主體不明確， 強制執(zhí)行手段不夠強硬，導(dǎo)致存在逾期使用，“臨時用地”不臨時或者復(fù)墾率不高，嚴重破壞土地；三是政策管理機制不明確，缺乏明確的建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾規(guī)范和驗收規(guī)范，導(dǎo)致缺乏指引性的政策要求，土地復(fù)墾方案成為唯一依據(jù)。

3.2 地方配套設(shè)施不完善，業(yè)務(wù)負責(zé)人對相關(guān)政策的理解不到位

隨著土地復(fù)墾工作專業(yè)性要求的提高，對土地復(fù)墾業(yè)務(wù)負責(zé)人的技術(shù)要求有了更高的要求；主要表現(xiàn)在：一是地方雖然在實際操作中也有相對應(yīng)的政策配套措施，但不夠完善，可操性還存在一定的問題，如復(fù)墾方案的檢查標準、復(fù)墾后的驗收要求等，同時對所管轄范圍內(nèi)的臨時用地缺少信息化監(jiān)管，這也導(dǎo)致了信息存在一定的延誤性；二是隨著機構(gòu)改革的要求，崗位的調(diào)動要求使得相關(guān)的負責(zé)人員的政策、技術(shù)知識掌握不夠到位。

3.3 土地復(fù)墾費用收費標準不統(tǒng)一

土地復(fù)墾費用是開展土地復(fù)墾工程的保障，直接影響復(fù)墾的質(zhì)量，關(guān)系著土地復(fù)墾工作能否得到有效落實。在實際工作中，土地復(fù)墾費用相關(guān)標準缺乏，主要表現(xiàn)有：一是土地復(fù)墾費用主要由土地復(fù)墾工程量、市場價格決定，工程量主要參照《財政部 國土資源部關(guān)于印發(fā)土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標準的通知》(財綜〔2011〕128號)，市場價格是不可推測，建設(shè)項目臨時用地一般不超過兩年，這使得土地復(fù)墾費用是一個動態(tài)的費用，使得可能收取的土地復(fù)墾費不夠損毀土地復(fù)墾實際所需的資金；二是由于缺少直接指導(dǎo)性的土地復(fù)墾費用標準，有些建設(shè)項目業(yè)主或者土地復(fù)墾方案編制單位存在壓低土地復(fù)墾費用的情況，使得后期復(fù)墾存在很大的風(fēng)險或者復(fù)墾質(zhì)量達不到標準；三是根據(jù)《土地復(fù)墾條例》土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當與損毀土地所在地縣自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費用專門賬戶，按照土地復(fù)墾方案確定的資金金額，在土地復(fù)墾費用專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費用，預(yù)存土地復(fù)墾費用要遵循“土地復(fù)墾義務(wù)人所有，自然資源主管部門監(jiān)管，專戶儲存專款使用”的原則，實際中個別存在土地復(fù)墾費用采用承諾的形式或者不建立三方共管賬戶等。

3.4 建設(shè)項目業(yè)主履行復(fù)墾義務(wù)不到位

由于對相關(guān)政策和技術(shù)的理解不到位或者因社會責(zé)任感不足，導(dǎo)致復(fù)墾義務(wù)履行不到位，主要表現(xiàn)有：一是土地復(fù)墾方案規(guī)定的農(nóng)用地特別是耕地需開展耕作層剝離，但實際中采用壓實的情況并未開展耕作層剝離，導(dǎo)致耕作層破壞或者污染；二是個別存在采用分期預(yù)存土地復(fù)墾費用，只預(yù)存部分，未按照土地復(fù)墾方案的預(yù)存全部復(fù)墾費用的情況；三是個別存在復(fù)墾質(zhì)量不達標的情況，與相關(guān)標準存在一定的差距；四是復(fù)墾人員對復(fù)墾標準掌握不到位，對復(fù)墾方案理解不到位，未按照復(fù)墾方案進行復(fù)墾等；五是存在個別建設(shè)項目業(yè)主責(zé)任心不強、復(fù)墾所需的費用比預(yù)存的土地復(fù)墾費用高、放棄預(yù)存的土地復(fù)墾費用、不履行復(fù)墾義務(wù)等的情況。

3.5 公眾參與度不高

建設(shè)項目臨時用地主要參與是政府主管部門、建設(shè)項目業(yè)主、村集體等，一是在臨時用地的選址時，缺少在公告欄進行公示或者召開村民代表大會等的情況，導(dǎo)致群眾對臨時用地選址未掌握情況，無法參與監(jiān)督；二是臨時用地使用期滿后，復(fù)墾方向或者復(fù)墾標準未充分征求使用者的意見，導(dǎo)致復(fù)墾后的土地農(nóng)戶滿意度低等。

4 對策和建議

4.1 強化部門職責(zé)，加強部門協(xié)調(diào)性，完善政策服務(wù)

做好臨時用地管理工作，必須完善相關(guān)的政策法規(guī)，加強管理人員的業(yè)務(wù)水平。一是涉及的部門落實具體的責(zé)任主體，指定專人負責(zé)，加強部門的協(xié)調(diào)性，定期組織開展臨時用地政策培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員對政策理解的準確性和完整性；二是制定符合實際的建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾規(guī)范、土地復(fù)墾費用標準、驗收規(guī)范等配套政策法律法規(guī)，嚴格界定建設(shè)項目臨時用地的審批權(quán)限，在臨時用地選址審批方面，“能使用劣地的不使用好地”，審批會審時要綜合考慮復(fù)墾的后期損毀的土地復(fù)墾；三是嚴格審核土地復(fù)墾方案，強化土地復(fù)墾費用三方共管賬戶，保障土地復(fù)墾；四是及時向建設(shè)項目業(yè)主宣傳相關(guān)的法律法規(guī)及政策，以便建設(shè)項目業(yè)主了解相關(guān)的知識和強化法律意識。

4.2 加強建設(shè)項目臨時用地監(jiān)測監(jiān)管，建立動態(tài)化的信息管理機制

將建設(shè)項目臨時用地納入“一張圖”系統(tǒng)管理，一是建立“省-市-縣-企”四級聯(lián)動的管理系統(tǒng)，目前很多政府部門系統(tǒng)，涉及企業(yè)的項目都基本是政府部門管理，企業(yè)作為臨時用地的使用者，增加企業(yè)客戶端，企業(yè)能及時了解臨時用地的情況，并能掌握政府對臨時用地的監(jiān)管，更好的指導(dǎo)督促臨時用地的復(fù)墾工作；二是實現(xiàn)建設(shè)項目臨時用地復(fù)墾方案批復(fù)情況、復(fù)墾費用預(yù)存情況、復(fù)墾工程實施情況、復(fù)墾驗收階段動態(tài)化監(jiān)測監(jiān)管，對臨時用地的全流程、全生命周期監(jiān)測監(jiān)管，督促臨時用地復(fù)墾工作及臨時用地的“臨時性”；三是實現(xiàn)臨時用地信息化期限倒逼機制，預(yù)警提醒，動態(tài)化的管理。

4.3 強化土地復(fù)墾活動“雙隨機一公開”的監(jiān)督檢查

強化土地復(fù)墾活動“雙隨機一公開”的監(jiān)督檢查，采用“隨機抽取檢查項目、隨機選派監(jiān)督檢查人員、及時公開抽查情況及查處結(jié)果”，將土地復(fù)墾“雙隨機一公開”作為加強監(jiān)管的重要手段，引入土地復(fù)墾專家作為智囊，更好地為當前的土地復(fù)墾工作獻謀獻策，同時對發(fā)現(xiàn)的問題通過新聞媒體、報紙、公眾號等形式接受監(jiān)督，引起相關(guān)的重視，起到警醒作用，強化市場主體自律和社會監(jiān)督，督促建設(shè)項目臨時用地單位履行復(fù)墾義務(wù)，規(guī)范土地復(fù)墾工作，保護耕地。

4.4 提升群眾參與監(jiān)督力度

廣納社會和群眾監(jiān)督，營造社會參與的氛圍，督促建設(shè)項目臨時用地單位履行復(fù)墾義務(wù)。一是對申請的建設(shè)項目臨時用地用途、面積、范圍、使用期限等信息采用公告欄等方式進行公示，保障群眾的知情權(quán)；二是土地復(fù)墾方案編制時，鼓勵群眾的參與，復(fù)墾方向或者復(fù)墾標準征求使用者的意見，將群眾參與程序作為審核土地復(fù)墾方案的重要環(huán)節(jié)；三是在土地復(fù)墾驗收環(huán)節(jié)，將臨時用地所屬者設(shè)置為驗收的成員之一，加強監(jiān)督把關(guān)驗收的質(zhì)量。