新服務(wù)時代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題和對策研究

肖萌 翟暢

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施對服務(wù)業(yè)發(fā)展日益重要，國家也將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為發(fā)展戰(zhàn)略。面對新冠疫情，以本地生活服務(wù)為核心的新服務(wù)模全面升級。本文以新服務(wù)理念為切入點(diǎn)，提出新服務(wù)時代基礎(chǔ)設(shè)施的要求，并以沈陽市為例，分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，制定加快基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的對策與建議。

關(guān)鍵詞：新服務(wù);基礎(chǔ)設(shè)施;PPP;P2G

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.003

0 引言

基礎(chǔ)設(shè)施是城市中為順利進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動和其他社會活動而建設(shè)的各類設(shè)備的總稱，是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議和2020年3月中央政治局會議都提出要著眼國家長遠(yuǎn)發(fā)展，加強(qiáng)戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，全面做好“六穩(wěn)六保”工作。新冠疫情為我國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的損失，但也使全國加快進(jìn)入以本地生活服務(wù)為核心的新型服務(wù)模式。面對服務(wù)業(yè)的全面升級，如何提升基礎(chǔ)設(shè)施配套能力成為亟待解決的問題。作為東北地區(qū)的中心城市，分析沈陽市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)有的問題并提出相應(yīng)對策，可以為新服務(wù)模式的順利發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

1 新服務(wù)時代基礎(chǔ)設(shè)施的要求

新服務(wù)是在傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)模式的基礎(chǔ)上，對其運(yùn)營、體驗(yàn)和交付的一種更新，其服務(wù)范圍涉及生活服務(wù)業(yè)、辦公服務(wù)業(yè)以及生產(chǎn)服務(wù)業(yè)。新服務(wù)模式的典型特點(diǎn)是打破原有封閉運(yùn)營的思路，由單純的線下服務(wù)轉(zhuǎn)向線上線下相結(jié)合、注重資源的調(diào)配與重組、強(qiáng)調(diào)互動與溝通。在疫情期間，新服務(wù)中的生活服務(wù)業(yè)表現(xiàn)更為突出，其創(chuàng)新性的運(yùn)營模式為保障居民正常生活起到了巨大的作用?；A(chǔ)設(shè)施的完備程度是新服務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，有學(xué)者指出，基礎(chǔ)設(shè)施投入與服務(wù)業(yè)發(fā)展具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。新服務(wù)從技術(shù)上需要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能，從運(yùn)營上要依靠交通運(yùn)輸和公共服務(wù)設(shè)施，因此，智慧城市綜合建設(shè)對新服務(wù)模式的發(fā)展至關(guān)重要。

2 沈陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀和問題

2.1 公共基礎(chǔ)設(shè)施需求增大

隨著城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，沈陽城市人口密度呈現(xiàn)先降后增的發(fā)展趨勢。特別是近兩年，沈陽市城區(qū)人口速度增長很快，增加了對基礎(chǔ)公共設(shè)施的需求量，主要服務(wù)于公共目的水、電、氣和其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)也逐年提升，如表1所示。

沈陽市政設(shè)施逐漸完善，市內(nèi)道路、橋梁、水電氣路信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和普及率逐年增加，城市衛(wèi)生清潔能力顯著增強(qiáng)，見表2和表3。但市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度還有待加強(qiáng)，人均用水普及率、人均燃?xì)馄占奥?、人均道路、人均公園綠地面積有所下降，如表4所示。沈陽市5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平較高，核心和示范區(qū)域已具備較全面覆蓋，基站數(shù)量超過10000個。城區(qū)范圍內(nèi)的醫(yī)療、教育、社會保障及文化體育等公共服務(wù)水平明顯提高。同時，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，沈陽市積極開拓了沈北新區(qū)、沈撫新區(qū)、渾南區(qū)，形成以市區(qū)帶動周邊城鎮(zhèn)的局面，提高了城市生產(chǎn)要素的配置效率，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健增長。

2.2 交通設(shè)施需求較大且呈增長趨勢

隨著沈陽城區(qū)范圍逐漸向外擴(kuò)張，市民交通的需求日益增加。沈陽市民用汽車的擁有量從2010年的831，759輛增至2018年的2，312，127輛，8年時間數(shù)量翻了近3倍。而2010年的公路總里程為11，757公里，到2018年公路總里程為13，040.3公里，并沒有顯著增長。同時，沈陽城市慢行交通和公共交通系統(tǒng)規(guī)劃不健全、路網(wǎng)分流能力較差，導(dǎo)致交通不暢。城區(qū)范圍內(nèi)老城區(qū)、居住密集區(qū)和商業(yè)街附近的交通接近飽和，造成區(qū)域結(jié)構(gòu)性擁堵，人流密集場所停車位不足也導(dǎo)致潮汐式擁堵時有發(fā)生，市政設(shè)施的路面建設(shè)及維護(hù)也增加了相關(guān)路段的通行壓力。這些都促使沈陽快速路的需求增加。

沈陽地鐵在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也是極為重要的一環(huán)，至今已經(jīng)從單線運(yùn)營過渡到“十+環(huán)”網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營，開通了四條關(guān)鍵線路，車站數(shù)量已達(dá)85座，線路里程延至114公里，擴(kuò)展了城市發(fā)展空間和調(diào)整布局。在運(yùn)力方面，沈陽地鐵日運(yùn)營時間17.5小時，日發(fā)車1372列次，日均客運(yùn)量達(dá)108萬人次，單日最大客運(yùn)量達(dá)140.52萬人次，列車正點(diǎn)率實(shí)現(xiàn)99.98%以上，運(yùn)行圖兌現(xiàn)率實(shí)現(xiàn)99.99%，極大地方便了沈陽市居民的出行，緩解了交通壓力，帶動沿線人流集聚。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與主體單一

沈陽市基礎(chǔ)設(shè)施的主要目的是服務(wù)于生產(chǎn)部門、居民和政府管理規(guī)劃部門，屬于生產(chǎn)、社會和制度保障基礎(chǔ)設(shè)施，具有明顯的公益性特征，其投資建設(shè)單位是沈陽快速路建設(shè)投資有限公司、沈陽地鐵集團(tuán)有限公司、沈陽市城市建設(shè)項(xiàng)目辦公室和沈陽水務(wù)集團(tuán)有限公司等政府機(jī)構(gòu)及國資或國有企業(yè)，這使其資金來源主要為財政資金或國有投資，投資主體十分單一。

2.4 資金籌集壓力大

沈陽市近些年開展了一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些項(xiàng)目一般指被列入重點(diǎn)投資計劃且影響廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如地鐵、高速路、發(fā)電污水處理廠、保障性住房以及排污、綠化等環(huán)境保護(hù)設(shè)施等，典型項(xiàng)目有南部快速路項(xiàng)目、沈陽地鐵九號線和沈陽市老虎沖生活垃圾焚燒發(fā)電廠等工程，極大地改善了沈陽的生產(chǎn)和生活環(huán)境。但由于投資額巨大，其建設(shè)資金需借助沈陽市政府向銀行貸款獲得。隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的展開，沈陽市政府資金需求逐步加大，但地方政府債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)為預(yù)算管理，沈陽市政府以貸款和債券進(jìn)行融資受到了嚴(yán)格限制，舉債能力下降。按照統(tǒng)計數(shù)字，國家為城鎮(zhèn)化投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金應(yīng)達(dá)40萬元/人，這與沈陽市政府財力，尤其是沈陽各區(qū)縣政府財力匹配相比，差額巨大，政府資金壓力已制約沈陽基礎(chǔ)公共設(shè)施發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難問題日益凸顯。

3 新服務(wù)時代沈陽基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的對策建議

為發(fā)展沈陽地區(qū)的新服務(wù)模式，推動沈陽從區(qū)域中心城市向國家中心城市邁進(jìn)，應(yīng)采取有力措施建設(shè)高品質(zhì)城市基礎(chǔ)設(shè)施。

3.1 繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模

近年來，沈陽市充分利用城市的原有設(shè)施，由內(nèi)向外逐步發(fā)展，在市域范圍內(nèi)形成“一城、六軸”的空間布局結(jié)構(gòu)和四級城鎮(zhèn)體系等級結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各級城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2018-2019年，沈陽市政府財政預(yù)算把保障和改善民生作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加大對教育、社保、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，補(bǔ)齊民生短板，兜牢民生底線，著力增強(qiáng)人民群眾獲得感。2020年，即使遭遇到前所未有的疫情危害，沈陽市政府仍在做好防疫的同時達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施等城建項(xiàng)目開工率提升，投資額度比2019年同期增加超過5%，城建預(yù)算安排達(dá)252億元。沈陽市政府應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障條件，投入更多資源，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施體系、優(yōu)化人居環(huán)境。

3.2 發(fā)展5G網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施

沈陽市應(yīng)加強(qiáng)5G網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和交通設(shè)施覆蓋到全市所有區(qū)域，推動傳統(tǒng)服務(wù)向新服務(wù)升級轉(zhuǎn)化，將顧客、服務(wù)平臺與經(jīng)營商家通過線上和線下設(shè)施聯(lián)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)全面互動互通。秉承綠色、循環(huán)、低碳的發(fā)展理念，推進(jìn)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的結(jié)合。充分發(fā)展沈陽城市軌道交通，提升城市品質(zhì)。增加快速路建設(shè)，擴(kuò)展外圍地區(qū)的可達(dá)性，提升服務(wù)速度、服務(wù)能力和創(chuàng)新服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 集聚社會資本緩解政府壓力

在我國地方債務(wù)形勢嚴(yán)峻，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大的條件背景下，PPP項(xiàng)目模式受到各地方政府的青睞，是政府部門和私營機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的原則，通過特許經(jīng)營權(quán)合同約定各自權(quán)利義務(wù)，共同提供基礎(chǔ)公共設(shè)施的合作機(jī)制。沈陽市政府應(yīng)積極采取PPP項(xiàng)目模式轉(zhuǎn)變政府職能，開展社會資本與政府的合作，如快速路項(xiàng)目等。相比于傳統(tǒng)的融資模式，PPP模式不僅可以彌補(bǔ)政府資金不足的短板，還可以解決私營企業(yè)資源不夠的缺陷，將兩者結(jié)合既能夠充分發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)決策作用，還能發(fā)揮私營企業(yè)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)作用。

3.4 利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式多元化投資主體

我國資本市場發(fā)展相與發(fā)達(dá)國家相比還比較落后，究其原因在于金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的單一性。目前，沈陽市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金來源仍以銀行貸款為主，債券、股票等融資所占比例較小。傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目由于信息閉塞、投資金額巨大等原因難以接納小額閑散投資，資本準(zhǔn)入門檻較高。因而沈陽市可以借助P2G融資平臺推出“PPP+P2G”項(xiàng)目，最大限度地調(diào)動社會資本的參與度，優(yōu)化沈陽重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)階段的整體融資結(jié)構(gòu)?！癙PP+P2G”項(xiàng)目進(jìn)行直接投資還簡化了交易流程，無論是投資方還是融資方的資金交易成本都可以實(shí)現(xiàn)一定幅度的降低，最大限度發(fā)揮了資金價值，提升流轉(zhuǎn)速度，提高資金配置效率。

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