大數(shù)據(jù)時(shí)代住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法系統(tǒng)的構(gòu)建

葛培林

（常州市住房和城鄉(xiāng)建行政設(shè)執(zhí)法大隊(duì)，江蘇 常州 213022）

一、關(guān)于城管監(jiān)察執(zhí)法工作的探索

城管監(jiān)察是指城市管理監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督檢查、制約糾察機(jī)制，雖然以城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理法律法規(guī)為行為依據(jù)，但是服務(wù)管理、行政審批、行政處罰、監(jiān)督檢查之間的界限模糊不清，行政執(zhí)法的深度發(fā)展空間受到制約?！俺枪鼙O(jiān)察”屬于廣義范疇的城管執(zhí)法，較之“城建監(jiān)察”，在工作內(nèi)容上呈現(xiàn)“專業(yè)分治”向“綜合治理”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，卻無(wú)法解決行政執(zhí)法統(tǒng)一化、規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展問(wèn)題。在“城管執(zhí)法”探索初期，地方人民政府的機(jī)構(gòu)改革與職能劃轉(zhuǎn)也面臨著歷史積累矛盾和現(xiàn)實(shí)改革阻力，為了解決“職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法”問(wèn)題，將部分“不想管、管不好”的職權(quán)劃歸城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，客觀上加劇了執(zhí)法沖突，甚至出現(xiàn)城管“兜底”的現(xiàn)象。（只要沒(méi)有明確執(zhí)法部門(mén)管理的事務(wù)，都交給城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)）

另外，“城管執(zhí)法”作為地方各級(jí)人民政府的改革嘗試，屬于一支自下而上的城市治理力量，必然在發(fā)展程度、水平存在差異。由于“城管執(zhí)法”往往直屬各級(jí)地方政府（各級(jí)政府直屬的執(zhí)法力量），地方黨委和政府需要利用執(zhí)法強(qiáng)制力廣泛介入城市治理的前端和細(xì)節(jié)，也造成行政執(zhí)法權(quán)力濫用等問(wèn)題。部分地方政府“重管理，輕服務(wù)”，企圖以執(zhí)法為中心，彌補(bǔ)管理與服務(wù)供給不足，減少行政成本投入，短期內(nèi)取得政績(jī)，提高城市社會(huì)治理效率。城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察制度發(fā)展二十余年，可以說(shuō)“成績(jī)很好，問(wèn)題不少”，甚至有人“叫囂”取消城管，也是情理之中。筆者認(rèn)為，除了城管執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)不高、執(zhí)法不規(guī)范等淺顯原因，更應(yīng)該結(jié)合轉(zhuǎn)型期城市快速發(fā)展的背景，深入挖掘城管“污名化”“妖魔化”的本質(zhì)。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代下的執(zhí)法工作進(jìn)行

現(xiàn)在大數(shù)據(jù)在社會(huì)中的應(yīng)用已經(jīng)越來(lái)越廣泛了，醫(yī)療系統(tǒng)的建立、淘寶等電商平臺(tái)、各類租房平臺(tái)等等?？梢哉f(shuō)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)涵蓋了我們的衣食住行等各方面。不知道大家發(fā)現(xiàn)沒(méi)有，大數(shù)據(jù)在應(yīng)用類型方面，已經(jīng)逐漸開(kāi)始向城市化邁進(jìn)，因此在未來(lái)，新型智慧城市的概念將會(huì)是一個(gè)必然性。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，與人民群眾工作和生活密切聯(lián)系的公安執(zhí)法活動(dòng)面臨著以往不同的挑戰(zhàn)。好在挑戰(zhàn)的同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)也為基層民警執(zhí)法工作帶來(lái)了機(jī)遇。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)不少公安機(jī)關(guān)已經(jīng)不同程度的引入了相關(guān)的執(zhí)法輔助系統(tǒng)。可以看出，新型智慧城市的建設(shè)，離不開(kāi)大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持。因?yàn)槌鞘袑?shí)體數(shù)據(jù)和居民行為數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)體量是非常龐大的，并且虛擬城市的建設(shè)和后續(xù)反作用于現(xiàn)實(shí)實(shí)體城市的行為，也和大數(shù)據(jù)的處理和分析技術(shù)相匹配。

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)在城建監(jiān)察執(zhí)法中的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)可以預(yù)測(cè)違法行為的時(shí)空分布，既有關(guān)于犯罪熱點(diǎn)空間分布的研究表明犯罪行為在空間上呈現(xiàn)聚集分布，在相應(yīng)的時(shí)間段內(nèi)也保持相對(duì)穩(wěn)定。這對(duì)于預(yù)防犯罪和充分利用警務(wù)資源具有重要的意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起將進(jìn)一步提升對(duì)于違法行為空間分布特征分析的精細(xì)化水平。

大數(shù)據(jù)可以對(duì)個(gè)體行為的監(jiān)控與危險(xiǎn)評(píng)估，在個(gè)體危險(xiǎn)評(píng)估層面，大數(shù)據(jù)分析軟件可以依據(jù)與個(gè)人相關(guān)的交易數(shù)據(jù)、公共行為紀(jì)錄、犯罪記錄和社交媒體信息等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)每個(gè)人進(jìn)行危險(xiǎn)評(píng)估并劃分為不同的等級(jí)。故執(zhí)法者能夠以此為依據(jù)對(duì)相關(guān)的嫌疑人員展開(kāi)進(jìn)一步的調(diào)查。

以網(wǎng)格化城市管理為代表的數(shù)字城管，以“城管通”為載體，綜合運(yùn)用數(shù)字城市技術(shù)創(chuàng)新城市管理模式，開(kāi)啟了對(duì)城管巡查監(jiān)察數(shù)字化的開(kāi)創(chuàng)性探索。隨著數(shù)字城管向智慧城管的演進(jìn)，伴隨智慧城市發(fā)展及綜合執(zhí)法改革等國(guó)家治理與市域治理現(xiàn)代化舉措的推進(jìn)，數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系正在逐步完善，推動(dòng)形塑了面向精治、共治、法治的橄欖型城市治理新模式。

數(shù)字城管，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)和無(wú)線移動(dòng)技術(shù)等多種數(shù)字城市技術(shù)，基于移動(dòng)數(shù)據(jù)采集終端，即“城管通”的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理和城市部件管理，創(chuàng)新了萬(wàn)米單元網(wǎng)格的城市管理模式。移動(dòng)技術(shù)及智能終端應(yīng)用是觸發(fā)這輪數(shù)字城管模式創(chuàng)新的引擎，依托城管通的研發(fā)和技術(shù)支撐，強(qiáng)化城市管理監(jiān)督，將城管執(zhí)法監(jiān)察的綜合巡查監(jiān)察職能獨(dú)立出來(lái)組建了專門(mén)的城管監(jiān)督員隊(duì)伍，開(kāi)設(shè)了城市管理熱線，建設(shè)了城管監(jiān)督中心，構(gòu)建了“監(jiān)管分離”的城市管理監(jiān)督中心與城市管理指揮中心“兩軸管理體制”，是對(duì)城管巡查監(jiān)察數(shù)字化的開(kāi)創(chuàng)性探索，也開(kāi)啟了從傳統(tǒng)城市管理向數(shù)字城市、智慧城市演進(jìn)的新路徑?！稄臄?shù)字城管到智慧城管：系統(tǒng)建模與實(shí)現(xiàn)路徑》、《從數(shù)字城管到智慧城管：平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與關(guān)鍵技術(shù)》等系列文章對(duì)基于城管通的數(shù)字化城管巡查監(jiān)察系統(tǒng)創(chuàng)新與發(fā)展進(jìn)行了介紹，《城市管理三維結(jié)構(gòu)視野下的城管綜合執(zhí)法與監(jiān)察》則進(jìn)一步闡釋了綜合執(zhí)法改革背景下數(shù)字化城管巡查監(jiān)察體系演進(jìn)。數(shù)字城管時(shí)代對(duì)城管綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化探索主要以城管通為載體，基于網(wǎng)格化城市管理的監(jiān)督中心與指揮中心“兩軸管理體制”，以城市政府組建的城管網(wǎng)格監(jiān)督員隊(duì)伍為主體，初步形成了以城管監(jiān)督員隊(duì)伍為核心，匯聚城管熱線社會(huì)訴求的城管巡查監(jiān)察體系。

四、大力發(fā)展大數(shù)據(jù)系統(tǒng)效力于城建監(jiān)察

隨著數(shù)字城管向智慧城管的演進(jìn)，“云到端”智慧城管技術(shù)支撐平臺(tái)得以構(gòu)建，執(zhí)法城管通、市民城管通等研發(fā)對(duì)“城管通”內(nèi)涵與外延的進(jìn)一步拓展，特別是隨著綜合執(zhí)法改革的深入推進(jìn)，城市政府相關(guān)執(zhí)法和管理部門(mén)力量得到整合優(yōu)化，在巡查監(jiān)察中的主力軍作用得到充分發(fā)揮，社會(huì)各界也通過(guò)“市民城管”、“全民城管”等方式參與到城市眾創(chuàng)共治中，進(jìn)一步支撐了大數(shù)據(jù)條件下專兼結(jié)合、政府與社會(huì)協(xié)同的綜合巡查監(jiān)察體系（該體系全面整合完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城管綜合執(zhí)法及相關(guān)專業(yè)執(zhí)法巡查監(jiān)察力量、網(wǎng)格城管監(jiān)督員（網(wǎng)格巡查員）、社管員及各類協(xié)管員等輔助巡查監(jiān)察力量、各類市場(chǎng)、社會(huì)巡查力量以及市民熱線、媒體等廣大的社會(huì)監(jiān)督力量）。綜合執(zhí)法改革背景下智慧城管的綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系以執(zhí)法城管通、市民城管通等為載體，以綜合執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍為主體，基于橄欖型城市治理結(jié)構(gòu)的綜合規(guī)劃決策與綜合執(zhí)法監(jiān)察“兩軸”架構(gòu)，整合專兼結(jié)合、政府與社會(huì)協(xié)同的巡查監(jiān)察力量，并匯聚市民熱線和各類社會(huì)監(jiān)督力量，形成以綜合執(zhí)法監(jiān)察為軸心的整合各方巡查監(jiān)察力量、專業(yè)巡查力量、匯聚市民熱線社會(huì)訴求及社會(huì)各方監(jiān)督資源的數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系，推動(dòng)了面向智慧城管精治、共治、法治的橄欖型城市治理模式形成。

以北京市為例，基于城市大數(shù)據(jù)的綜合執(zhí)法改革與“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)道”改革、整合市民服務(wù)熱線的“接訴即辦”改革一起共同創(chuàng)新了市域治理的橄欖型結(jié)構(gòu)，完善了專兼結(jié)合、政府與社會(huì)協(xié)同的數(shù)字化城管綜合巡查監(jiān)察體系，推動(dòng)了感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”智慧城管的深入發(fā)展，推動(dòng)了城市管理向城市治理的轉(zhuǎn)變，是北京城市基層治理創(chuàng)新的重要探索，也是城市治理和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。

五、啟發(fā)與總結(jié)

基于城市建設(shè)管理、社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)管理與數(shù)據(jù)共享的融合趨勢(shì)，城管執(zhí)法致力于構(gòu)建“五位一體”城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)字化、智能化的智慧城管大規(guī)模協(xié)作體系構(gòu)建?！皩I(yè)分治”到“綜合治理”理念的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，城市（尤其是大城市）已經(jīng)發(fā)展成為開(kāi)放復(fù)雜的巨系統(tǒng)，物理空間、社會(huì)空間、網(wǎng)絡(luò)空間不斷融合與重構(gòu)，城市管理的三維結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。將“專業(yè)管理分散執(zhí)法容易割裂城市發(fā)展中“服務(wù)、管理、執(zhí)法”的融合關(guān)系。在城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域，“綜合治理”就是要實(shí)現(xiàn)“管理”、“服務(wù)”與“執(zhí)法”的適當(dāng)分離，為構(gòu)筑事權(quán)明晰的“大城管”治理協(xié)作體系創(chuàng)造條件。