中國(guó)碳排放權(quán)交易實(shí)踐的成就、不足及對(duì)策＊

劉明明

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

碳排放權(quán)交易是綠色金融的一個(gè)分支［1］，是國(guó)家在全球氣候變化背景下通過(guò)金融創(chuàng)新推動(dòng)溫室氣體減排的市場(chǎng)機(jī)制。2013年以來(lái)，我國(guó)在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東、湖北等七省市開(kāi)展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)［2］，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部公布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）。碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的探索和實(shí)踐取得了顯著成效，為建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供了寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)，但在規(guī)范體系、交易模式、能力建設(shè)、配額管理、制度銜接等方面也存在不少問(wèn)題。本文將從國(guó)家干預(yù)的角度分析碳排放權(quán)交易實(shí)踐的成就及存在的問(wèn)題，并結(jié)合建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度需求，提出合理性建議。

一、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的國(guó)家干預(yù)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)家為了成本有效性地實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排而通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)的新型市場(chǎng)，其形成和運(yùn)行均帶有非常強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)色彩，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，碳金融初級(jí)市場(chǎng)的產(chǎn)品——碳排放配額和信用——由政府界定并分配；其二，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的核心主體——納入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)（單位）——也由政府確定；其三，碳排放權(quán)交易咨詢機(jī)構(gòu)、溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)等碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的服務(wù)主體須由政府認(rèn)定并授予資格；其四，政府在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行中發(fā)揮重要的宏觀調(diào)控作用。在傳統(tǒng)金融活動(dòng)中，政府監(jiān)管主要作用在于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和消費(fèi)者利益。在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，政府還要在市場(chǎng)穩(wěn)定、新進(jìn)入者利益協(xié)調(diào)、配額價(jià)格、配額收入分配、配額清繳、信用抵消機(jī)制等多方面發(fā)揮調(diào)控作用。

根據(jù)國(guó)家干預(yù)的方式和內(nèi)容不同，可以將碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的國(guó)家干預(yù)分為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制是從碳排放權(quán)交易體系的內(nèi)部即構(gòu)成要素方面加以干預(yù)，主要涉及到管理體制、總量控制制度、配額管理、碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度、履約機(jī)制、價(jià)格干預(yù)機(jī)制和配額收入的分配機(jī)制，等等。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是政府為了保障碳排放權(quán)交易體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而從總體上采取的干預(yù)措施，主要涉及到碳泄露等碳市場(chǎng)負(fù)面效應(yīng)的矯正、碳市場(chǎng)的鏈接以及碳排放權(quán)交易制度與其他相關(guān)制度的沖突與協(xié)調(diào)等等。

二、中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的成就

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)不能像菜市場(chǎng)那樣自發(fā)形成，而是由政府通過(guò)立法創(chuàng)建，旨在通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易有效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)［3］128。碳排放權(quán)的界定、分配和供需機(jī)制均離不開(kāi)政府依法適度的干預(yù)［4］。當(dāng)前，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)均出臺(tái)了碳排放權(quán)交易管理辦法及配套規(guī)定；國(guó)家層面，《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理試行辦法》以及相關(guān)配套規(guī)定相繼頒布，基本形成了碳排放權(quán)交易規(guī)范體系的雛形。整體而言，我國(guó)碳排放權(quán)交易法制建設(shè)的成就表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）基本形成了總量控制型交易與自愿減排交易相結(jié)合的模式

我國(guó)碳排放權(quán)交易經(jīng)歷了從單一基于清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目到國(guó)內(nèi)自愿減排交易再到碳排放配額交易的過(guò)程。伴隨著清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目因?yàn)楹缶┒紩r(shí)代國(guó)際氣候談判的不確定性而陷于停滯狀態(tài)［5］，當(dāng)前國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易形成了以總量控制型交易為主，自愿減排交易為輔的模式。該模式具有多重效益：其一，總量控制型交易可以約束排放單位的碳排放活動(dòng)，倒逼高碳排放企業(yè)向低碳轉(zhuǎn)型；其二，核證自愿減排量進(jìn)入碳市場(chǎng)后，可以增加碳排放信用的供給，從而降低企業(yè)的履約成本［6］；其三，溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的實(shí)施方可以通過(guò)出售核證自愿減排量獲得利潤(rùn)，從而有效地激勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)開(kāi)展碳減排活動(dòng)。2017年底，國(guó)家啟動(dòng)了電力行業(yè)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)工作［7］，采取總量控制交易與自愿減排交易相結(jié)合的模式，為將來(lái)其他行業(yè)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）碳排放權(quán)交易執(zhí)法能力得到明顯提升

碳排放權(quán)交易執(zhí)法能力是指碳排放權(quán)交易主管部門在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)創(chuàng)建和運(yùn)行中的引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)管能力。根據(jù)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)［8］，負(fù)責(zé)碳排放配額總量的確定、配額的初始分配、配額管理、配額清繳、碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)、核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等事項(xiàng)。由此，我國(guó)確立了由生態(tài)環(huán)境部門作為主管部門，金融、統(tǒng)計(jì)、能源、自然資源等部門為協(xié)管部門的主管與分管相結(jié)合的管理體制，各部分之間的職責(zé)劃分較為清晰。

（三）積累了碳排放配額總量控制和初始分配的經(jīng)驗(yàn)

各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)企業(yè)在履約期間的碳排放配額實(shí)行總量控制，即先由政府確定履約期間的碳排放配額總量，然后控排單位通過(guò)初始分配獲取碳排放配額［9］。碳排放配額總量的確定主要取

決于試點(diǎn)地區(qū)在履約期間的碳減排目標(biāo)、能源強(qiáng)度目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況以及控排單位的減排潛力等因素。碳排放配額初始分配方面，北京、上海、重慶、湖北采取全部無(wú)償分配的方式；天津、深圳、廣東則采取無(wú)償分配與有償分配相結(jié)合的方式。至于無(wú)償分配的方法，試點(diǎn)地區(qū)采取歷史排放法、基準(zhǔn)法，或者歷史排放法和基準(zhǔn)法相結(jié)合的方法。

（四）設(shè)立了履約機(jī)制以確保碳減排目標(biāo)的達(dá)成

履約是控排單位在指定期間向碳排放權(quán)交易主管部門提交足額碳排放權(quán)以抵消其碳排放的行為。履約率是檢驗(yàn)碳排放權(quán)交易體系成功與否的試金石。因此，健全的履約機(jī)制是控排單位能夠完全履約的保障［10］。各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均對(duì)履約問(wèn)題做了相關(guān)規(guī)定，盡管內(nèi)容不盡相同，但基本理念都是為控排單位設(shè)定履約義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，司法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了碳排放權(quán)交易履約糾紛的案件①例如，深圳翔峰容器有限公司訴深圳市發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰行為一案中，原告因未及時(shí)履行配額清繳義務(wù)而受到罰款，進(jìn)而向法院提起行政訴訟，申請(qǐng)撤銷被告作出的行政處罰決定。法院審理后認(rèn)為，翔峰容器有限公司提出的關(guān)于“其2014年度用電量比2013年度減少、碳排放總量也應(yīng)相應(yīng)減少”的主張缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，判決駁回原告深圳翔峰容器有限公司的訴訟請(qǐng)求。，為進(jìn)一步反思和完善我國(guó)碳排放權(quán)交易的履約管理提供了經(jīng)驗(yàn)。

三、中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的不足

（一）微觀規(guī)制層面的問(wèn)題

1.管理體制方面，碳排放權(quán)及其衍生品的金融屬性未得到充分考慮。碳排放權(quán)交易的產(chǎn)品具有多樣性和跨行業(yè)性，包括碳現(xiàn)貨、碳期貨、碳期權(quán)、碳保險(xiǎn)、碳證券、碳合約、碳基金、碳排放配額和信用等等，幾乎囊括了所有的金融產(chǎn)品形式。與銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融活動(dòng)相比，碳排放權(quán)交易活動(dòng)涉及到碳排放配額總量目標(biāo)的確定、配額的初始分配、配額管理，以及溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證等多方面問(wèn)題，專業(yè)性強(qiáng)。從碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的情況來(lái)看，由于靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不合理導(dǎo)致的體制性障礙普遍存在［11］。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于碳排放權(quán)交易的監(jiān)管主要集中于碳排放配額的分配、交易和履約管理方面，仍然局限于碳排放權(quán)交易體系建設(shè)本身，并沒(méi)有上升到金融層面，這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分散規(guī)制難以適應(yīng)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和矯正碳金融市場(chǎng)失靈的制度需求。

2.在總量控制制度方面，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合履約主體的實(shí)際碳排放量、能耗總量控制目標(biāo)和碳排放強(qiáng)度目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP增速以及履約主體的歷史碳排放量和減排潛力［12］，通過(guò)自上而下和自下而上相結(jié)合的方式確定履約主體的碳排放配額總量。但是，《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）并未規(guī)定碳排放總量控制制度，這明顯不利于減排效益的確定性。

3.碳排放配額的初始分配存在方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分配不公等問(wèn)題。試點(diǎn)地區(qū)碳排放配額初始分配有的采取無(wú)償分配，有的無(wú)償分配和有償分配相結(jié)合［13］。碳排放配額初始分配的方法和基準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致各試點(diǎn)碳排放配額不具有同質(zhì)性，彼此間難以交易，這也對(duì)將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)提出了挑戰(zhàn)。碳排放配額初始分配沒(méi)有充分考慮區(qū)域公平和個(gè)體公平。區(qū)域公平是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量不同的地區(qū)之間在獲取碳排放配額時(shí)的公平問(wèn)題。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，其歷史累積碳排放量也相對(duì)較低。如果采用歷史排放法進(jìn)行配額初始分配，歷史累積碳排放量高的地區(qū)取得的配額要多于歷史累積排放量低的地區(qū)。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區(qū)，對(duì)碳排放配額的需求會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展或崛起而大幅增加。因此，碳排放配額初始分配可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區(qū)因碳排放配額較少而發(fā)展受到限制。此外，個(gè)體公平是指履約主體之間的公平，特別是在碳排放權(quán)交易開(kāi)始之前就已經(jīng)采取減排措施的履約主體的公平待遇問(wèn)題。例如，按照歷史排放法分配配額，采取早期減排措施的履約主體得的配額要比沒(méi)有采取減排行動(dòng)的履約主體少，從而造成“鞭打快?！钡牟焕绊?，挫敗了企業(yè)采取先期減排的積極性。

4.碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制不健全，影響碳市場(chǎng)的資源配置效率。碳排放配額的價(jià)格與履約期間碳排放配額總量的設(shè)定以及配額的初始分配方式密切相關(guān)［14］。如果碳排放配額總量的設(shè)定較為寬松，并且履約主體通過(guò)初始分配取得的碳排放配額數(shù)量超過(guò)了其實(shí)際的溫室氣體排放需求，則會(huì)造成配額過(guò)度分配，進(jìn)而導(dǎo)致配額價(jià)格低迷甚至零交易。歐盟碳排放權(quán)交易體系和美國(guó)區(qū)域溫室氣體行動(dòng)（RGGI）在碳市場(chǎng)初建階段就曾因?yàn)榕漕~過(guò)度分配導(dǎo)致配額價(jià)格幾乎跌至零。反之，如果碳排放配額總量的設(shè)定過(guò)于緊張，則會(huì)導(dǎo)致碳排放配額供不應(yīng)求，進(jìn)而過(guò)高的價(jià)格會(huì)增加履約主體的守法成本［15］。我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)基本采取預(yù)留配額的方式干預(yù)配額價(jià)格，即當(dāng)配額價(jià)格高于設(shè)定的水平時(shí)，碳排放權(quán)交易主管部門將預(yù)留配額投放到碳市場(chǎng)，通過(guò)調(diào)整供求緊張關(guān)系來(lái)平抑價(jià)格。此外，各試點(diǎn)基本允許履約主體使用核證減排量抵消一部分碳排放，從而核證減排量也可以在一定程度上增加碳市場(chǎng)的供給，起到平抑配額價(jià)格的作用。預(yù)留配額和抵消機(jī)制在配額價(jià)格過(guò)高時(shí)具有平抑價(jià)格的作用，當(dāng)配額價(jià)格過(guò)低時(shí)卻難以保護(hù)履約主體參與碳排放權(quán)交易的積極性。

5.碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度不健全。碳排放總量控制目標(biāo)的設(shè)定、碳排放配額初始分配以及排放單位的履約等碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)均依賴于真實(shí)可靠的碳排放信息。碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查則是確保碳排放信息真實(shí)性和可靠性的重要手段。因此，政府對(duì)碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管至關(guān)重要?，F(xiàn)階段，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南》并對(duì)核查機(jī)構(gòu)實(shí)行備案管理［16］，但監(jiān)管僅停留在較為籠統(tǒng)和原則性的規(guī)定層面，尚未形成具有可操作性的制度。

（二）宏觀調(diào)控層面的問(wèn)題

1.碳泄露的法律應(yīng)對(duì)問(wèn)題。碳泄漏的發(fā)生往往是由于碳排放管制區(qū)域內(nèi)的履約主體全部或者將高碳排放的部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到未實(shí)行碳排放管制的區(qū)域［17］，從而造成碳排放管制政策的失靈。例如，歐盟在2011年僅基本金屬和金屬制品兩個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)的碳泄漏量高達(dá)766萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，占當(dāng)年對(duì)中國(guó)碳泄漏總量的17%［18］。七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的管理辦法均未對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)企業(yè)設(shè)置避免或減少碳泄漏的措施。因此，試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)基于逐利性，可能會(huì)因?yàn)闇p排成本高昂而將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到非試點(diǎn)地區(qū)，從而產(chǎn)生碳泄漏，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的減排效果大打折扣。

2.碳排放權(quán)交易體系的鏈接問(wèn)題。全國(guó)碳排放權(quán)交易體系龐大，省級(jí)碳排放權(quán)交易主管部門在總量控制、配額分配及管理、履約機(jī)制等方面擁有自主權(quán)，可能就同一問(wèn)題出現(xiàn)地方立法的沖突問(wèn)題，這一點(diǎn)在七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的立法實(shí)踐中已經(jīng)印證。然而，全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)的一體性要求各省級(jí)碳排放權(quán)交易體系具有開(kāi)放性和可鏈接性，這就要求建立省級(jí)碳排放權(quán)交易體系的鏈接機(jī)制。此外，碳排放權(quán)交易制度與用能權(quán)交易制度存在銜接問(wèn)題。

3.碳排放權(quán)交易制度與其他制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題。碳排放權(quán)交易制度的功能在于通過(guò)市場(chǎng)手段低成本地實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。政府在創(chuàng)設(shè)碳排放權(quán)交易制度時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考量碳排放權(quán)交易與碳稅制度、溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、排放許可、可再生能源配額制度、節(jié)能證書(shū)交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等其他具有溫室氣體減排功能的手段之間的關(guān)系。例如，碳排放權(quán)交易和用能權(quán)交易分別是從排放側(cè)和供給側(cè)控制企業(yè)的用能行為，由此會(huì)產(chǎn)生碳排放配額與用能權(quán)指標(biāo)能否互抵以及如何互抵的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩項(xiàng)制度的銜接問(wèn)題作出規(guī)定。

四、國(guó)家干預(yù)視角下中國(guó)碳排放權(quán)交易法制的完善對(duì)策

（一）微觀規(guī)制層面的對(duì)策

1.健全碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制。碳排放權(quán)交易活動(dòng)具有公益性、專業(yè)性、跨部門跨行業(yè)性以及國(guó)家干預(yù)性等特征，我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)宜采取專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合的模式。所謂專門監(jiān)管，即在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門內(nèi)部設(shè)立專門的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)和地方碳排放權(quán)交易活動(dòng)的監(jiān)管。所謂協(xié)同監(jiān)管，是指證券、銀行、保險(xiǎn)等金融主管部門、碳排放權(quán)交易所以及碳排放權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。專門監(jiān)管和證券、銀行、保險(xiǎn)等金融主管部門的監(jiān)管屬于政府監(jiān)管；碳排放權(quán)交易所以及碳排放權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管屬于社會(huì)監(jiān)管的范疇。

2.完善碳排放權(quán)交易的信息保障機(jī)制。信息對(duì)稱是碳市場(chǎng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提和條件。碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度作為評(píng)價(jià)碳排放主體的排放行為及減排績(jī)效的技術(shù)規(guī)范，能夠?yàn)檎莆諟?zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)提供制度保障，是碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度的核心內(nèi)容。國(guó)家應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟和日本的經(jīng)驗(yàn)，從排放主體和獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面完善監(jiān)管制度，以保證碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

3.健全碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。在碳排放權(quán)交易體系建設(shè)初期，應(yīng)當(dāng)建立配額價(jià)格的國(guó)家干預(yù)機(jī)制，通過(guò)設(shè)定配額價(jià)格下限為碳減排企業(yè)和投資者提供穩(wěn)定的激勵(lì)。結(jié)合國(guó)外成熟碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，政府干預(yù)碳排放權(quán)價(jià)格的措施主要包括固定價(jià)格機(jī)制、價(jià)格上下限機(jī)制、配額存儲(chǔ)和借貸機(jī)制，以及配額的回購(gòu)與投放機(jī)制［15］。

4.建立健全碳排放總量控制制度和碳排放配額初始分配機(jī)制。一方面，總量控制（cap）是碳排放權(quán)交易有效發(fā)揮溫室氣體減排作用的前提，建議將《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）第七條修改為“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門綜合考慮國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，制定并公布碳排放配額總量及分配標(biāo)準(zhǔn)和方法”。另一方面，碳排放配額的初始分配應(yīng)當(dāng)兼顧區(qū)域和個(gè)體公平。區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)，要求對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均歷史碳排放水平雙低的區(qū)域進(jìn)行配額的傾斜性配置。個(gè)體公平的實(shí)現(xiàn)，則有賴于進(jìn)一步完善排放信用機(jī)制和配額調(diào)整機(jī)制。

（二）宏觀調(diào)控方面的對(duì)策

1.建立碳泄露應(yīng)對(duì)機(jī)制。如前所述，我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)尚未就碳泄漏的防范做出相關(guān)規(guī)定。將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)充分重視并構(gòu)建規(guī)范體系以應(yīng)對(duì)碳泄露問(wèn)題。碳泄露的防范應(yīng)當(dāng)著眼于國(guó)內(nèi)和國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)兩個(gè)層面。國(guó)內(nèi)層面，一是要防范限制碳排放區(qū)域向非限制區(qū)域轉(zhuǎn)移碳排放；二是要防范不同的限制碳排放區(qū)域之間由于管制強(qiáng)度的不同而發(fā)生的碳泄露。國(guó)際層面要做好雙向防范，一是要防范國(guó)外企業(yè)向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移碳排放；二是要防范國(guó)內(nèi)企業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移碳排放。防范碳泄漏的關(guān)鍵在于降低碳排放權(quán)交易制度給排放主體帶來(lái)的碳減排成本，包括自主減排成本以及從碳市場(chǎng)購(gòu)買排放配額或信用的價(jià)格。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)采取的成本控制措施包括安全閥（SafetyValve）機(jī)制和早期減排信用機(jī)制。

2.碳排放權(quán)交易體系的鏈接機(jī)制。碳排放權(quán)交易體系的鏈接可分為直接鏈接和間接鏈接，其中直接鏈接又分為單向鏈接和雙向或者多向鏈接。所謂直接鏈接，是指在不同的實(shí)施碳排放權(quán)交易的國(guó)家或地區(qū)之間，至少有一個(gè)所鏈接的管轄區(qū)域明確決定進(jìn)行交易。筆者建議，我國(guó)應(yīng)采取多向直接鏈接的模式，碳排放權(quán)交易體系的鏈接要求通過(guò)法律制度的互認(rèn)和同化實(shí)現(xiàn)碳排放配額的同質(zhì)性。一方面，就碳排放配額總量的設(shè)定、配額初始分配、碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律制度的互認(rèn)；另一方面，就履約機(jī)制、抵消機(jī)制、存儲(chǔ)與借貸機(jī)制等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律制度的同化。

3.妥善處理碳排放權(quán)交易與其他制度之間的銜接問(wèn)題。

其一，碳稅制度與碳排放權(quán)交易制度的銜接。碳稅和碳排放權(quán)交易均是通過(guò)市場(chǎng)手段將碳排放行為的負(fù)外部性內(nèi)部化，兩者不可同時(shí)作用于同一種碳排放行為，否則構(gòu)成重復(fù)管制。但是，碳排放權(quán)交易和碳稅在碳減排目標(biāo)的達(dá)成方面各有優(yōu)劣。碳排放權(quán)交易適用于具備監(jiān)測(cè)和報(bào)告條件的固定和大的溫室氣體排放源，例如鋼鐵部門、電力部門；而碳稅適用于移動(dòng)的或監(jiān)測(cè)和報(bào)告成本過(guò)高的溫室氣體排放源，例如交通部門。因此，碳排放權(quán)交易和碳稅可以在不同領(lǐng)域發(fā)揮碳減排作用，并行不悖。此外，溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)制度與碳排放權(quán)交易毫無(wú)沖突、并行不悖，例如，在美國(guó)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)和碳排放權(quán)交易對(duì)于電力部門雙管齊下。

其二，碳排放權(quán)交易制度與可再生能源配額制度、節(jié)能證書(shū)交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等節(jié)能或可再生能源領(lǐng)域的制度存在銜接問(wèn)題。碳排放權(quán)交易制度是從排放側(cè)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，而可再生能源配額制度、節(jié)能證書(shū)交易制度、合同能源管理制度、用能權(quán)交易制度等節(jié)能或可再生能源領(lǐng)域的制度是從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能或可再生能源目標(biāo)。由于化石能源的消耗是重要的溫室氣體排放源，節(jié)能或可再生能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有助于溫室氣體減排目標(biāo)的達(dá)成。故，碳排放權(quán)交易和節(jié)能或可再生能源制度是具有協(xié)同作用的。但是，碳排放權(quán)交易與節(jié)能或可再生能源配額制度往往針對(duì)的對(duì)象相同，即達(dá)到一定規(guī)模的碳排放企業(yè)。雖然碳排放權(quán)交易是排放側(cè)手段，節(jié)能或可再生能源配額是供給側(cè)手段，但兩類手段針對(duì)的源頭相同，即用能行為。由于能源消耗和溫室氣體排放之間具有天然的聯(lián)系，同一家企業(yè)如果同時(shí)被納入到碳排放權(quán)交易體系和節(jié)能或可再生能源配額管理體系，該企業(yè)持有的碳排放配額、節(jié)能證書(shū)或可再生能源配額能否相互折抵或作為履約工具呢？我們認(rèn)為，節(jié)能具有減排的效應(yīng)，減排也產(chǎn)生節(jié)能效應(yīng)，兩者的管制對(duì)象實(shí)質(zhì)上相同，即用能行為。如果上述制度各自為政，那么無(wú)疑對(duì)于企業(yè)的同一個(gè)用能行為施加了多重管制，顯失公平。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一種銜接機(jī)制，促進(jìn)上述制度的協(xié)同效應(yīng)。就可再生能源配額和合同能源管理而言，可以結(jié)合自愿性碳排放交易，通過(guò)獲取排放信用的方式實(shí)現(xiàn)制度銜接。就碳排放權(quán)交易與用能權(quán)交易的制度銜接而言，應(yīng)當(dāng)打通兩種交易體系，即允許用能單位或履約主體在滿足一定條件的情況下使用用能權(quán)指標(biāo)、核定用能權(quán)、碳排放配額或核證減排量履約。在用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的初始分配方面，用能權(quán)指標(biāo)的分配應(yīng)以公平為原則免費(fèi)分配；碳排放配額的分配應(yīng)以公平和效率為原則進(jìn)行有償分配。在履約方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)聯(lián)合履約機(jī)制以發(fā)揮兩項(xiàng)制度的協(xié)同效應(yīng)［19］。

五、結(jié) 語(yǔ)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)家進(jìn)行氣候治理的市場(chǎng)工具?？疾炱呤∈刑寂欧艡?quán)交易試點(diǎn)的實(shí)踐可見(jiàn)，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的微觀規(guī)制層面存在管理體制不健全，碳排放配額總量的設(shè)定缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，配額的初始分配的方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公平性有待進(jìn)一步提高，碳排放配額的價(jià)格干預(yù)機(jī)制不健全以及碳排放權(quán)交易服務(wù)主體的監(jiān)管不足等問(wèn)題；宏觀調(diào)控層面缺失對(duì)碳泄漏問(wèn)題的應(yīng)對(duì)、忽視了碳排放權(quán)交易體系的鏈接以及碳排放權(quán)交易制度與其他相關(guān)制度的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。將來(lái)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)，政府要做好碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的引導(dǎo)者、監(jiān)督者和調(diào)控者，從微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控兩個(gè)層面，為充分發(fā)揮碳市場(chǎng)在減排資源配置方面的效率優(yōu)勢(shì)提供制度保障。