環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的全過程質(zhì)量管理探討

徐勇翔

（上海市青浦區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，上海 201799）

目前，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門不僅要做到“說得清”環(huán)境現(xiàn)狀，“說得準(zhǔn)”它存在的問題，還應(yīng)該“說得明”引起污染的成因和機(jī)理，并提出有效的改善措施，這使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門任務(wù)日益繁重，現(xiàn)有政府部門的環(huán)境監(jiān)測體系已經(jīng)無法滿足管理需求。因此改革現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測體制，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)化已成為大勢所趨[1]。如何保障環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“第三方”）的服務(wù)質(zhì)量，并規(guī)范其監(jiān)測行為，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門（以下簡稱“環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)”）和“第三方”共同發(fā)展的新格局，是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門必須面對的重要工作。本文旨在結(jié)合作者長期從事環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理的經(jīng)歷和環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)外包過程中質(zhì)量管理中的經(jīng)驗(yàn)，探討分析了“第三方”提供監(jiān)測服務(wù)全過程質(zhì)量管理的注意事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門開展環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)提供了依據(jù)，為保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量提供了借鑒與參考。

1 從源頭抓起，控制準(zhǔn)入門檻

1.1 備案管理

生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)建立備案管理制度，要求環(huán)境監(jiān)測和運(yùn)維服務(wù)機(jī)構(gòu)首先要向相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門備案并如實(shí)報(bào)送相關(guān)材料，從“第三方”源頭上進(jìn)行控制，防止皮包公司及其它不符合要求的機(jī)構(gòu)參與。上級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)（以下簡稱“監(jiān)管系統(tǒng)”）上公示“第三方”的名單及其技術(shù)能力、服務(wù)類別和在有效期內(nèi)的相關(guān)證書等信息，便于公眾查詢[2]。

1.2 監(jiān)管平臺(tái)

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門通過“監(jiān)管系統(tǒng)”平臺(tái)把“第三方”開展的監(jiān)測活動(dòng)納入監(jiān)管，同時(shí)推進(jìn)實(shí)驗(yàn)室LIMS系統(tǒng)的普級(jí)及應(yīng)用，通過技術(shù)手段可以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量。“監(jiān)管系統(tǒng)”除了對已備案的“第三方”在相關(guān)監(jiān)測服務(wù)活動(dòng)中涉及的協(xié)議合同、監(jiān)測計(jì)劃和方案、采樣、檢測、質(zhì)控、報(bào)告等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管外，還可以通過現(xiàn)場監(jiān)督和實(shí)驗(yàn)室檢查的方式對質(zhì)量管理體系、技術(shù)能力、通報(bào)處罰和信用評價(jià)等情況進(jìn)行評估。“監(jiān)管系統(tǒng)”應(yīng)覆蓋“第三方”監(jiān)測活動(dòng)全過程，使環(huán)境監(jiān)管部門能夠及時(shí)掌握“第三方”全部監(jiān)測環(huán)節(jié)，保證監(jiān)管工作全面有效地實(shí)施，并采取移動(dòng)執(zhí)法儀、GPS定位儀等科技手段檢查全過程記錄，以保障檢查結(jié)果的真實(shí)性及可追溯性。通過該系統(tǒng)，不僅可將“第三方”的備案信息、履行合同信息如實(shí)公開，還可將日常監(jiān)督管理的結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，以接受社會(huì)監(jiān)督。

1.3 招標(biāo)采購

用財(cái)政資金進(jìn)行委托監(jiān)測的，由政府通過公開招標(biāo)的方式選定服務(wù)商。在招標(biāo)過程中，應(yīng)要求投標(biāo)方在標(biāo)書中提供資質(zhì)能力、儀器設(shè)備、檢測方法、人員配置、保密要求、報(bào)告交付形式、質(zhì)控措施和承接方式（合作或分包）等相應(yīng)內(nèi)容，擇優(yōu)錄取服務(wù)方。服務(wù)方應(yīng)優(yōu)先選擇已備案、信用記錄良好、管理規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量較高的單位，尤其是有相關(guān)業(yè)績并已是本單位的合格供應(yīng)商。還需做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)方的儲(chǔ)備工作，一是以備不時(shí)之需，二是增加競爭壓力，有助于保障服務(wù)的質(zhì)量。

1.4 履約承諾

為了保障服務(wù)方所提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)或結(jié)果的準(zhǔn)確性及可靠性，服務(wù)合同應(yīng)該包含服務(wù)內(nèi)容、合同金額、支付方式和違約責(zé)任等內(nèi)容，在簽訂合同的同時(shí)，購、供雙方可先簽署“廉政責(zé)任書”和“履約承諾書”，從廉潔和質(zhì)量兩個(gè)方面保障監(jiān)測質(zhì)量。

2 對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管

服務(wù)方確定后，由于環(huán)境監(jiān)測涉及的領(lǐng)域比較廣泛，覆蓋了水、氣、聲、輻射、土壤等領(lǐng)域，且工作環(huán)節(jié)多，參與監(jiān)管工作的人員、部門也比較多，因此生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)，監(jiān)管工作要細(xì)化到人。在監(jiān)管過程中，不僅要加強(qiáng)對“第三方”的日常檢查，在整個(gè)環(huán)境監(jiān)測過程中要隨時(shí)注意信息的公開和檢查結(jié)果的反饋，并及時(shí)向社會(huì)公示。

2.1 確定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人

在項(xiàng)目合同實(shí)施前，“環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)”及“第三方”均應(yīng)派專人（即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）對方案的制定、布點(diǎn)采樣、現(xiàn)場監(jiān)測、實(shí)驗(yàn)室分析、檢測報(bào)告等整個(gè)環(huán)境監(jiān)測過程進(jìn)行跟蹤，以確保監(jiān)測工作的證據(jù)鏈完整規(guī)范。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅要熟悉各類環(huán)保法規(guī)、規(guī)定及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，熟悉各種工藝流程，具備較強(qiáng)的應(yīng)變能力，還能分析和處理在監(jiān)測實(shí)施過程中的各類問題。這樣可以確保任務(wù)中涉及到的每個(gè)環(huán)節(jié)都得到有效地監(jiān)督，當(dāng)日常監(jiān)管過程出現(xiàn)問題時(shí)，雙方項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可通過有效途徑及時(shí)溝通和解決。

2.2 方案制定與審核

“第三方”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)合同要求，在項(xiàng)目實(shí)施前制定詳細(xì)的監(jiān)測方案，并將方案上傳到“監(jiān)管系統(tǒng)”平臺(tái)，由“環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審核確認(rèn)后方可實(shí)施。

2.3 現(xiàn)場監(jiān)督

“環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)”的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該通過對現(xiàn)場監(jiān)測及采樣過程的監(jiān)督，檢查監(jiān)測點(diǎn)位的合理性、監(jiān)測頻率的準(zhǔn)確性、采樣操作的規(guī)范性、記錄的完整性及儀器設(shè)備是否滿足要求、檢測方法是否正確、質(zhì)控措施和安全措施是否到位、數(shù)據(jù)結(jié)果的計(jì)算是否正確等，以確保監(jiān)測數(shù)據(jù)具有代表性。

2.4 開展實(shí)驗(yàn)室檢查

根據(jù)“第三方”安排的任務(wù)實(shí)施計(jì)劃，在對實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行室內(nèi)分析的時(shí)候，委托方要派專人到現(xiàn)場進(jìn)行檢查。檢查內(nèi)容包括：檢測人員的配置是否到位，人員能力是否滿足要求，儀器設(shè)備、環(huán)境條件是否符合規(guī)范，內(nèi)務(wù)管理、質(zhì)控措施、安全措施是否到位，標(biāo)準(zhǔn)溶液、各種試劑及配制、檢測方法是否滿足要求以及數(shù)據(jù)結(jié)果是否正確等等。

2.5 評估技術(shù)能力

委托方可采用多種途徑對包括檢測人員、儀器設(shè)備、檢測方法等在內(nèi)的整個(gè)檢測系統(tǒng)作質(zhì)量評價(jià)。如委托方選擇部分指標(biāo)（盡可能覆蓋所有指標(biāo)）開展全程空白樣的分析，以確認(rèn)采樣和分析全過程的規(guī)范；通過發(fā)放密碼質(zhì)控樣、密碼加標(biāo)樣的方式來確認(rèn)分析結(jié)果的準(zhǔn)確度；按一定比例抽取部分樣品開展平行樣和實(shí)驗(yàn)室間比對，確認(rèn)分析結(jié)果的平行性和再現(xiàn)性等。

2.6 強(qiáng)制參與實(shí)驗(yàn)室間比對及能力驗(yàn)證

要求“第三方”定期參與由市場監(jiān)督管理局、國家標(biāo)準(zhǔn)樣品研究所等組織的實(shí)驗(yàn)室間比對和能力驗(yàn)證活動(dòng)，通過這些外部質(zhì)量控制措施，有效監(jiān)控“第三方”的能力，保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可比性和準(zhǔn)確性[3]。

2.7 中期和結(jié)項(xiàng)評估

要開展中期和結(jié)項(xiàng)評估，對項(xiàng)目的階段性、全程推進(jìn)及完成情況，質(zhì)控措施的落實(shí)情況、檢測過程的規(guī)范性、報(bào)告結(jié)果的準(zhǔn)確性、存在的問題和難點(diǎn)進(jìn)行匯總交流，發(fā)現(xiàn)在實(shí)施過程中的不足并查找原因，在此基礎(chǔ)上做合理的調(diào)整和修正，并完成項(xiàng)目中期評估報(bào)告或結(jié)項(xiàng)報(bào)告，為下階段工作的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)。

2.8 綜合評價(jià)服務(wù)質(zhì)量

在完成監(jiān)測任務(wù)后，委托方要結(jié)合現(xiàn)場監(jiān)督、實(shí)驗(yàn)室檢查、能力評估及第三方提供的中期和結(jié)項(xiàng)報(bào)告等，針對數(shù)據(jù)結(jié)果的質(zhì)量、監(jiān)測報(bào)告交付的及時(shí)性、技術(shù)運(yùn)行的規(guī)范性、對檢查出問題的整改情況等數(shù)據(jù)制定服務(wù)質(zhì)量綜合評價(jià)表，按照規(guī)定的程序和方法進(jìn)行評價(jià)，以此作為項(xiàng)目資金的支付依據(jù)，也將成為今后受托服務(wù)方的參考。

3 建議

3.1 完善監(jiān)管體系

2020年我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測行業(yè)市場規(guī)模突破900億元[4]。上海已備案機(jī)構(gòu)有363家，且數(shù)量在不斷上升。目前，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門和園區(qū)管委會(huì)通過政府采購或其它方式委托的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)已經(jīng)納入“監(jiān)管系統(tǒng)”平臺(tái)，對于排污單位自行監(jiān)測及委托的“第三方”，雖然文件已要求納入“監(jiān)管系統(tǒng)”，但尚未落實(shí)到位，缺乏平臺(tái)監(jiān)管。此外，來自其他省市的40家機(jī)構(gòu)進(jìn)入上海備案，表明監(jiān)測機(jī)構(gòu)跨省服務(wù)已經(jīng)規(guī)范，因而推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場的誠信體系建設(shè)[5]，通過各地平臺(tái)將參與本地環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的“第三方”的監(jiān)管信息共享和互認(rèn)也是未來“第三方”監(jiān)管需要探索的重要方面。

3.2 加強(qiáng)培訓(xùn)并組織競賽

環(huán)境監(jiān)測從業(yè)人員必需持證上崗，由于目前生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)測人員的持證上崗考核體系僅限于系統(tǒng)內(nèi)部，絕大多數(shù)“第三方”監(jiān)測人員的上崗證是由本單位考核頒發(fā)，質(zhì)量難以保證。為了確保“第三方”的監(jiān)測質(zhì)量，應(yīng)由統(tǒng)一的組織或部門對環(huán)境監(jiān)測從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一的專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)水平考核體系，并定期組織專業(yè)培訓(xùn)、上崗證考核以及專項(xiàng)或綜合環(huán)境監(jiān)測技能競賽，對員工的技術(shù)水平進(jìn)行確認(rèn)和認(rèn)證。該體系建立以后，應(yīng)進(jìn)一步市場化，將排污單位自行監(jiān)測實(shí)驗(yàn)室的人員和政府環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)從業(yè)人員納入該體系，從而確保整個(gè)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域從業(yè)人員的管理實(shí)現(xiàn)全覆蓋，保證各監(jiān)測主體數(shù)據(jù)結(jié)果具有可比性。

3.3 完善環(huán)境監(jiān)測的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及管理

目前，社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測沒有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的收費(fèi)由低至高不等，收費(fèi)可能相差數(shù)十倍。就上海而言，目前只有《上海市環(huán)保系統(tǒng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)》（滬價(jià)費(fèi)〔2005〕051號(hào)、滬財(cái)預(yù)聯(lián)〔2005〕28號(hào)）一項(xiàng)指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)是市物價(jià)局和市財(cái)政局對納入財(cái)政預(yù)算的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展對外服務(wù)監(jiān)測成本的補(bǔ)貼性標(biāo)準(zhǔn)，是非營利性的。另外，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從2006年2月1日起實(shí)施至今已十幾年，不再符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水平。因此，有必要由環(huán)保部門結(jié)合各省市的經(jīng)濟(jì)水平制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范環(huán)境監(jiān)測的收費(fèi)行為，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測專業(yè)市場的有序發(fā)展和良性競爭。

3.4 加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)

環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)是環(huán)境監(jiān)測“第三方”質(zhì)量監(jiān)督的主體，其監(jiān)測能力決定了監(jiān)管成效。因此“環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)”不僅要在儀器裝備等方面覆蓋監(jiān)測領(lǐng)域及能力的要求，其監(jiān)管人員還要熟悉法律法規(guī)、各項(xiàng)監(jiān)測方法和程序以及質(zhì)量管理的相關(guān)要求。在實(shí)施監(jiān)管時(shí)能發(fā)現(xiàn)檢測活動(dòng)中存在的問題，并加以解決，規(guī)避數(shù)據(jù)結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，更好地保證數(shù)據(jù)結(jié)果的質(zhì)量。

3.5 加強(qiáng)第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)的互相監(jiān)督

作為環(huán)境監(jiān)測“第三方”質(zhì)量監(jiān)督的主體，環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)要承擔(dān)大量的監(jiān)測任務(wù)。隨著環(huán)境監(jiān)測市場的逐步放開，“第三方”體量日益增大，監(jiān)管任務(wù)也不斷加重，這對監(jiān)管部門提出了很大的挑戰(zhàn)。因此，監(jiān)管工作除了要借助新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的作用外，建議充分利用第三方檢測市場的競爭性和機(jī)構(gòu)信息渠道的多樣性，建立專門的監(jiān)督管理和獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)“第三方”在有確鑿證據(jù)的前提下，向生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門舉報(bào)有違規(guī)犯法情況的檢測機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管部門調(diào)查處理，同時(shí)要對舉報(bào)人做好保密工作，并給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)[6]。

4 結(jié)論

目前，環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化正處于發(fā)展階段，“第三方”質(zhì)量監(jiān)督是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門正在努力探索合理的監(jiān)管方式和方法，只有通過不斷地調(diào)研、實(shí)踐、完善，充分利用“大數(shù)據(jù)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”“云計(jì)算”等現(xiàn)代科技，相關(guān)監(jiān)管部門協(xié)同做好監(jiān)管，建立公平公正的市場競爭環(huán)境，才能真正形成各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的良好新格局。