城鎮(zhèn)既有房屋用途變更規(guī)劃管理淺析

關(guān)永朋

（合肥工業(yè)大學(xué)設(shè)計(jì)院（集團(tuán)）有限公司，安徽 合肥 230000）

引言

房屋用途變更規(guī)劃較為復(fù)雜，不僅需要工作人員確立房屋的使用計(jì)劃，還需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上的落實(shí)關(guān)聯(lián)性法律法規(guī)，以期在相關(guān)部門批準(zhǔn)、變更規(guī)劃控制的過程中確定使用期限及變更期限。因此，在城鎮(zhèn)既有房屋變更過程中，工作人員應(yīng)當(dāng)做好社會(huì)資源、房屋資源的統(tǒng)籌管理，在補(bǔ)充法律法規(guī)的基礎(chǔ)上確定詳實(shí)的解決方案及應(yīng)對(duì)方案，這對(duì)于提高政策推行、規(guī)劃質(zhì)量是有利的。

一、城鎮(zhèn)既有房屋用途變更概述

房屋用途從概念上來講，即是指對(duì)房屋的具體使用性質(zhì)與使用目的的描述。房屋用途一般在建筑項(xiàng)目辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)就已經(jīng)確定，在房屋的各種屬性中具有不可或缺的重要性，也是屋主登記不動(dòng)產(chǎn)時(shí)主要的登記內(nèi)容，是決定房產(chǎn)價(jià)值的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

城鎮(zhèn)既有房屋變更可具體分為臨時(shí)、永久變更兩種，其中臨時(shí)變更的土地所有權(quán)并不轉(zhuǎn)讓，即土地本身基本性質(zhì)不發(fā)生變化，僅要求所有人變更不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證中項(xiàng)目的規(guī)劃以及房屋的使用方向，在革新附屬圖例的過程中修改房屋的用途及計(jì)劃要點(diǎn)；永久變更需要房屋所有人依據(jù)相關(guān)法律轉(zhuǎn)讓、修改現(xiàn)有的土地性質(zhì)及轉(zhuǎn)讓條件，但需部分保留原有房屋的用地面積[1]。

轉(zhuǎn)讓方向主要可分為以下幾類：第一，傳統(tǒng)民用住宅變更商業(yè)用房，此類商業(yè)用房多為臨街區(qū)域，可將房屋更變?yōu)樯啼?、電競酒店以及服?wù)性的用房。第二，將住宅用房變更為教育場地，包括于托管班、帶有資質(zhì)的幼兒園等。第三，將老舊的工廠變更為帶有營利性質(zhì)的餐飲娛樂場所，如農(nóng)家樂、水上樂園等。第四，將商鋪更變?yōu)閵蕵穲鏊?，也是城?zhèn)既有房屋的變更的管理重點(diǎn)。

二、城鎮(zhèn)既有房屋用途變更規(guī)劃管理的困境

（一）城鎮(zhèn)環(huán)境復(fù)雜

在房屋用途變更過程中，需要工作人員第一時(shí)間解決并協(xié)調(diào)鄰居之間的關(guān)系，一旦處理不合理，可能會(huì)激發(fā)各類社會(huì)潛在矛盾。第一，當(dāng)民用住宅變更為辦公區(qū)域、酒店賓館、餐廳等帶有營利性質(zhì)的商鋪時(shí)，商鋪經(jīng)營期間勢必會(huì)帶來一定噪聲、氣體污染、光污染及水體污染，這些污染對(duì)人們的生活有著一定影響。第二，非營利轉(zhuǎn)營利性質(zhì)的變更運(yùn)營期間，市政管理人員需要對(duì)商鋪的用水、用電、垃圾處理費(fèi)用及物業(yè)服務(wù)支出進(jìn)行一定調(diào)整，尤其是“網(wǎng)紅店”可能會(huì)導(dǎo)致局部地區(qū)出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象，很容易限制居民的正常出行。第三，住宅區(qū)域變更需增加各類社區(qū)資源、服務(wù)資源的使用，特別是會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匚飿I(yè)、公共服務(wù)設(shè)施管理提供一定壓力，會(huì)影響房屋變更管理的有效性。

（二）部分審批模式不合理

在既有房屋審批程序確定過程中，工作人員應(yīng)當(dāng)總結(jié)不同項(xiàng)目的審批重點(diǎn)及難點(diǎn)，若部分項(xiàng)目的實(shí)踐難度較大且項(xiàng)目的審批、管控不科學(xué)，會(huì)導(dǎo)致后期變更決策確定方面的問題。另外，在市場資源協(xié)調(diào)期間，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)市場、政府以及居民三者的關(guān)系，分析影響市場利益的要點(diǎn)，落實(shí)最優(yōu)收益的控制模式及控制思路，可在提高審批合理性、審批步驟質(zhì)量的過程中提高經(jīng)營效益[2]。

（三）自發(fā)性強(qiáng)，隨意性大

這一問題更多出現(xiàn)在房屋用途臨時(shí)變更的情況下。在實(shí)際情況中，部分房屋用途的臨時(shí)變更，主要是由于企業(yè)或個(gè)人受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，采取的自發(fā)變更行為，對(duì)城市整體發(fā)展規(guī)劃管理的考慮較為欠缺，因此導(dǎo)致房屋用途變更呈現(xiàn)自發(fā)性強(qiáng)、隨意性大的特點(diǎn)。同時(shí)，在這種情況下，房屋在后續(xù)用途改變后，受到外部環(huán)境影響也更大，很容易在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)易主的情況。

（四）土地收益金流失，市政經(jīng)營受損

土地收益金是指房屋用途在變更完畢后，因需要占用更多的公用資源，而向房屋用途變更申請者征收的一系列款項(xiàng)。征收土地收益金，是對(duì)城市以及相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益的補(bǔ)償行為。在實(shí)際情況中，房屋用途的臨時(shí)變更一般能夠收獲更多的土地收益金，這主要是政府持續(xù)的市政公用事業(yè)投入所帶來的。因此，就市政經(jīng)營的角度而言，相關(guān)工作者應(yīng)當(dāng)從該地段的市政投入情況出發(fā)，參考城市的具體地價(jià)，加強(qiáng)對(duì)土地收益金征收的相關(guān)流程、標(biāo)準(zhǔn)的明確。但此處征收的土地收益金，與收取的劃撥土地年租金還是存在一定的區(qū)別。

三、城市既有房屋用途變更規(guī)劃管理的動(dòng)因

目前我國城鎮(zhèn)既有房屋變更，主要集中在城鎮(zhèn)中人口密度較高、區(qū)位條件、交通條件較好且相關(guān)配套服務(wù)缺乏完善的地段，以老城區(qū)最為常見。通常情況下，城鎮(zhèn)既有房屋用途變更的動(dòng)因如下：

（一）經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)

在城鎮(zhèn)經(jīng)營土地使用、管理過程中，工作人員應(yīng)當(dāng)區(qū)分營利及非營利土地造價(jià)、使用方面的區(qū)分與協(xié)調(diào)，原因是不同性質(zhì)土地的投入、建設(shè)周期是不一樣的，故結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)管控方案確立房屋的用途、建設(shè)周期等因素，能為房屋的使用提供更多的收益。

（二）市場經(jīng)營

城鎮(zhèn)的快速發(fā)展需要不斷完善現(xiàn)有的公共服務(wù)及配套管理模式，尤其是要強(qiáng)化對(duì)智能化技術(shù)、公共服務(wù)設(shè)施的投入、使用方案，積極協(xié)調(diào)房屋的使用用途及經(jīng)營方向，可讓房屋用途變更快速符合社會(huì)、市場的需求。

（三）法律制度

就我國目前對(duì)城鎮(zhèn)既有房屋用途變更方面的立法現(xiàn)狀而言，這些法律制度主要集中在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)文件中。這些法律法規(guī)主要規(guī)定了對(duì)土地與房屋用途應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃變更、不應(yīng)擅自變更，以及強(qiáng)調(diào)了房屋用途變更不得與相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益相違背，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門審核通過的情況下完成。相關(guān)工作者應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，尤其是要強(qiáng)化對(duì)房屋權(quán)屬、房屋使用、建設(shè)活動(dòng)特點(diǎn)的區(qū)分及管理，相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確變更流程及變更方案，著重分析變更前后經(jīng)營性質(zhì)的變化。同時(shí)，為了實(shí)踐“可持續(xù)發(fā)展”的理念，工作人員應(yīng)當(dāng)探討如何正確、合理、科學(xué)的應(yīng)用原有房屋，在不改變房屋占地面積的過程中進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，避免盲目拆除的情況出現(xiàn)。

四、提升城鎮(zhèn)既有房屋用途變更規(guī)劃管理有效性的措施

（一）核查變更申請對(duì)象

工作人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)有的法律嚴(yán)格核查既有房屋的用途及使用年限，若使用年限超過5 年時(shí)，才可對(duì)現(xiàn)有的房屋用途進(jìn)行變更。另外，新建的房屋不可進(jìn)行變更管理（特殊用房除外），故需要重視城鎮(zhèn)功能、公共服務(wù)配套設(shè)施的建立與管理，待核查完畢后可要求工作人員進(jìn)行變更管理。同時(shí)，申請人應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上權(quán)屬人的實(shí)際情況，利用既定的標(biāo)識(shí)方式進(jìn)行簽字確認(rèn)。通過探討變更模式、變更方法及權(quán)屬人的實(shí)際情況，可為后期申請管理提供理論支持。

（二）正確填寫申請報(bào)表

申報(bào)材料完善過程中，應(yīng)當(dāng)確保申請流程的合法性，具體應(yīng)要求工作人員分析申請書、居住場所、身份證以及房屋的使用權(quán)證等內(nèi)容，要求第三方管理機(jī)構(gòu)核查相關(guān)質(zhì)量檢測報(bào)告、鑒定資質(zhì)及項(xiàng)目編制，得到完善的審核文件及圖紙細(xì)節(jié)[3]。通過匯總各部門、共有產(chǎn)權(quán)人的相關(guān)建議，依據(jù)書面的經(jīng)營、投入、使用要求確立詳實(shí)的書面建議標(biāo)準(zhǔn)，待所有權(quán)屬人明確利害關(guān)系并簽字同意后，才可進(jìn)行權(quán)屬變更及相關(guān)技術(shù)投入。

（三）建立健全規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

工作人員應(yīng)當(dāng)明確對(duì)不同標(biāo)準(zhǔn)的房屋用途變更審批程序的優(yōu)先級(jí)，例如，對(duì)于房屋用途臨時(shí)變更，會(huì)影響近期城市建設(shè)規(guī)劃，以及城市的交通、市容、安全因素的，應(yīng)當(dāng)不予審批；對(duì)于能夠滿足老城區(qū)功能提升、新城區(qū)配套服務(wù)建設(shè)的房屋用途變更，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審批；對(duì)于政府重點(diǎn)工程、重要的旅游、招商引資項(xiàng)目，符合民生要求的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審批。相關(guān)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合申請者遞交的相關(guān)材料，加強(qiáng)對(duì)該房屋用途變更是否符合城市的發(fā)展情況以及對(duì)周邊環(huán)境的影響的論證工作，對(duì)于房屋變更用途設(shè)計(jì)方案，可征求建筑、結(jié)構(gòu)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡罱K出具合理的規(guī)劃論證意見。

（四）建筑科學(xué)處理流程

建立既有房屋的使用、規(guī)劃、變更要求，確立有效的城鎮(zhèn)房屋處理體系，有利于提升變更規(guī)劃的合理性。具體應(yīng)結(jié)合以下要點(diǎn)：第一，在臨時(shí)變更計(jì)劃統(tǒng)籌期間，應(yīng)當(dāng)要求申請人以書面的形式寫出變更計(jì)劃、變更后房屋的用途、采用有效的書面承諾方案明確房屋征收后的補(bǔ)償支出，以確保補(bǔ)償投入符合技術(shù)規(guī)定。在此過程中，工作人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合初步受理審核、城鎮(zhèn)房屋勘察的模式分析處理情況。若公示過程中部分權(quán)屬人或核查部門工作人員存在異議，可探討申報(bào)材料中各項(xiàng)指標(biāo)的進(jìn)展，同時(shí)征詢消防、監(jiān)理、林業(yè)、環(huán)保部門參與至項(xiàng)目研討中，確保收益、臨時(shí)變更計(jì)劃符合實(shí)際管理的用途，也能實(shí)踐有效的管理模式。第二，永久變更審批管理期間，工作人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析臨時(shí)、永久房屋使用計(jì)劃的差別，結(jié)合相關(guān)法律、建設(shè)工程許可要點(diǎn)收集關(guān)聯(lián)性管理材料，進(jìn)而提高規(guī)劃的有效性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意永久變更規(guī)劃中不可存在土地重新轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，在信息化管理技術(shù)的支持下確立優(yōu)質(zhì)的審批模式及審批程序，避免房屋變更用途管控不科學(xué)的情況的發(fā)生，提高房屋用途變更計(jì)劃的合理性。

（五）建立鄰里關(guān)系處理制度

由于房屋用途變更一般會(huì)對(duì)鄰里關(guān)系帶來較大的影響，工作人員還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，建立健全的鄰里關(guān)系處理制度。具體如下：對(duì)于房屋用途臨時(shí)變更，涉及到公眾利益以及相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公示，全面征求相關(guān)權(quán)利人、公眾的反饋，并將相關(guān)權(quán)利人以及公眾的反饋，作為規(guī)劃部門為房屋用途變更申請者核發(fā)變更許可的重要依據(jù)。

（六）對(duì)后續(xù)監(jiān)管、保障問題的處理

房屋用途變更申請者，應(yīng)當(dāng)在取得房屋用途變更許可證、土地收益金繳納憑證后再辦理營業(yè)執(zhí)照。工商管理部門應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審核房屋用途變更申請者的申請材料，在確認(rèn)不存在問題后，再核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。對(duì)于房屋用途變更后的后續(xù)監(jiān)督，工商管理部門在落實(shí)年檢工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)核查房屋用途變更的具體年限，對(duì)于變更不合法，或超出臨時(shí)變更年限卻未及時(shí)辦理延期手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間查處，一般來講，臨時(shí)變更房屋用途期限屆滿需要延續(xù)的，應(yīng)在屆滿前60 日內(nèi)向規(guī)劃部門提出申請，及時(shí)辦理延期手續(xù)。對(duì)于在相關(guān)規(guī)定頒布之前變更用途的房屋，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)向規(guī)劃部門申請，對(duì)于符合規(guī)定的應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。同時(shí)，規(guī)劃部門在發(fā)現(xiàn)不符合變更要求，或會(huì)對(duì)周邊的環(huán)境帶來較大影響的房屋，也應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間調(diào)整，對(duì)于逾期調(diào)整或拒不整改的單位還應(yīng)當(dāng)給予處罰。

五、結(jié)束語

綜上所述，為了提高城鎮(zhèn)既有房屋用途變更實(shí)施的合理性，需要相關(guān)管理部門確立有效的管控及實(shí)踐方案，總結(jié)房屋使用用途、權(quán)屬人的申報(bào)材料，再結(jié)合動(dòng)態(tài)化的評(píng)估測試進(jìn)行分析，進(jìn)而提高用途變更的有效性。