鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地變化趨勢(shì)

解清華

（肥西縣自然資源和規(guī)劃局,安徽 肥西 231200）

前言：設(shè)施農(nóng)業(yè)本身具有高效率、高產(chǎn)出、高成本等特點(diǎn)，在對(duì)設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行管理的過(guò)程中，一方面要確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量，另一方面也要提高設(shè)施農(nóng)用地以及其他各類資源的應(yīng)用效率，解決以往設(shè)施農(nóng)用地在管理和應(yīng)用中存在的不足，從而有效地貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪設(shè)一條協(xié)同進(jìn)步的道路。

一、設(shè)施農(nóng)用地的基本概述

依照我國(guó)發(fā)布實(shí)施的《土地利用現(xiàn)狀分類》等文件，明確標(biāo)注設(shè)施農(nóng)用地一般可包含直接用于經(jīng)營(yíng)性牲畜、畜養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施以及附屬設(shè)施用地，直接作用于作物培養(yǎng)或水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施及附屬設(shè)施用地，晾曬是或大型農(nóng)機(jī)存放用地等場(chǎng)所。與此同時(shí)，不同類型的設(shè)施農(nóng)用地，其功能、功效也完全不同，需要管理者考量多類型因素對(duì)其功能進(jìn)行劃分。當(dāng)前，就目前的設(shè)施農(nóng)用地管理實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)土壤污染、空間變化以及土地流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，也屬于設(shè)施農(nóng)用地的管理方向。因此，設(shè)施農(nóng)用地的管理功效和水平也直接影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果，只有完善相應(yīng)的管理功效，發(fā)布有效的管理方案，才能夠在保障農(nóng)耕用地以及設(shè)施農(nóng)用地功效的基礎(chǔ)上，推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展[1]。

我國(guó)政策對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的要求也經(jīng)歷了一段發(fā)展歷史，現(xiàn)如今已經(jīng)構(gòu)成了相對(duì)完善的政策保障體系，能夠?qū)υO(shè)施農(nóng)用地的開發(fā)、征用和管理提供一系列有效的指導(dǎo)意見(jiàn)。例如2007 年所頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》就明確規(guī)定了設(shè)施農(nóng)用地的定義，而《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)用地健康發(fā)展的通知》，則確定了設(shè)施農(nóng)用地的具體范圍。除此之外，為了能夠保障農(nóng)用地功效的有序發(fā)揮，并貫徹落實(shí)環(huán)保理念，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等也對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的管理工作提出了一系列管理細(xì)則，使設(shè)施農(nóng)用地的管理流程更加合理和規(guī)范，這樣不僅提升了農(nóng)業(yè)資源的利用效率，同時(shí)也優(yōu)化了設(shè)施農(nóng)用地的整體利用效果。

二、鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的變化趨勢(shì)

（一）設(shè)施農(nóng)用地不斷增加

近幾年來(lái)，隨著相關(guān)政策的出臺(tái)，我國(guó)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管力度也逐漸增加，各地區(qū)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的開發(fā)也增加了重視。但總體來(lái)講，設(shè)施農(nóng)用地的整體面積持續(xù)攀升，例如在2010 年之后，我國(guó)每年新增加的設(shè)施農(nóng)用地面積占總面積的12%以上，整體呈現(xiàn)出大面積增加的態(tài)勢(shì)。而且根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這些增加的設(shè)施農(nóng)用地以耕地為主，總共增加面積在50%以上，林地和草地次之。針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高，而且配套設(shè)施也相對(duì)完善，很多小規(guī)模的耕地逐漸轉(zhuǎn)化為大規(guī)模耕地，再加上工廠化和自動(dòng)化趨勢(shì)的升級(jí)，這些耕地也逐漸轉(zhuǎn)化為設(shè)施農(nóng)用地，并為經(jīng)濟(jì)增速和增加農(nóng)戶收入提供了一系列保障。依照相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，河北、江蘇以及山東等省份新增設(shè)施農(nóng)用地的面積相對(duì)較多。由東部逐漸向西部遞減，這充分說(shuō)明我國(guó)中東部地區(qū)在落實(shí)國(guó)家設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展政策方面相對(duì)較好，同時(shí)對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)講，也具有明顯的優(yōu)勢(shì)[2]。

（二）部分設(shè)施農(nóng)用地流出

雖然從整體發(fā)展態(tài)勢(shì)上來(lái)看，我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地呈上升增加的趨勢(shì)，但是受歷史遺留因素的影響，部分設(shè)施農(nóng)用地也會(huì)被迫轉(zhuǎn)型為其他的土地類型。例如部分流出的設(shè)施農(nóng)用地中，工程施工以及城鎮(zhèn)建設(shè)占比較大，甚至近幾年來(lái)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。再加上交通運(yùn)輸用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地范圍不斷擴(kuò)大，逐漸縮小了設(shè)施農(nóng)用地的范圍，這些變化也與我國(guó)城市化建設(shè)和發(fā)展息息相關(guān)。根據(jù)當(dāng)前已經(jīng)流出的設(shè)施農(nóng)用地?cái)?shù)據(jù)顯示，河北、江蘇、山東等雖然占地面積最大，但是流出的設(shè)施農(nóng)用地面積也相對(duì)較大，呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)。

（三）設(shè)施農(nóng)用地變化熱點(diǎn)區(qū)域

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在構(gòu)建全國(guó)設(shè)施農(nóng)用地減少模型后，可以發(fā)現(xiàn)山東、河北等省份市成了設(shè)施農(nóng)用地變化最快速的熱點(diǎn)地區(qū)，無(wú)論是設(shè)施農(nóng)用地的增加還是減少，總面積均已山東和河北兩省最多。在熱點(diǎn)區(qū)域用于工廠用地和規(guī)模化養(yǎng)殖用地的省份也以山東和河北居多，而且設(shè)施農(nóng)用地的類型也相對(duì)復(fù)雜。除此之外，天津、北京等地區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地類型則相對(duì)單一，例如北京的設(shè)施農(nóng)用地一般以工廠化栽培為主。

三、鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的管理措施

（一）進(jìn)一步落實(shí)規(guī)范性文件的出臺(tái)

現(xiàn)如今，設(shè)施農(nóng)業(yè)已然成為推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要載體。因此，為了能夠加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范管理，需要相關(guān)單位盡量出臺(tái)可操作性強(qiáng)、規(guī)范性強(qiáng)且具有針對(duì)性的設(shè)施農(nóng)用地管理文件。從以往的出臺(tái)文件數(shù)量和規(guī)模來(lái)看，雖然已經(jīng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的范圍和管理細(xì)則提出了切實(shí)要求，但是隨著設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模的擴(kuò)大以及經(jīng)營(yíng)方向的改變，這些文件已然不能滿足現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展需要，也解決不了特殊的管理、經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，需要相關(guān)單位從土地復(fù)墾要求、法律責(zé)任、房屋認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、土地用途使用標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目規(guī)劃以及土地來(lái)源等多個(gè)角度做出細(xì)致且可靠的說(shuō)明規(guī)定，以確保設(shè)施農(nóng)業(yè)的有序、健康發(fā)展

（二）加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃和引領(lǐng)

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域當(dāng)中，設(shè)施農(nóng)用地的備案項(xiàng)目涉及自然資源、農(nóng)業(yè)以及水利等多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)。但是由于各個(gè)部門之間缺乏有效的連接，資源共享也不夠及時(shí)，使得設(shè)置農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在選址，尤其是設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃方面，顯得隨意性相對(duì)較大，經(jīng)濟(jì)效益不高，土地利用率也相對(duì)低。基于此，為了能夠推動(dòng)現(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)的有序發(fā)展，提高設(shè)施農(nóng)用地的利用效率，相關(guān)單位在確定設(shè)立設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目之前，需要輔助做好生態(tài)保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、城鎮(zhèn)建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖布局以及土地利用等總體規(guī)劃項(xiàng)目，制定完善的設(shè)施農(nóng)用地專項(xiàng)規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)分析方案，以便于合理地確定新增，減少設(shè)施農(nóng)用地的分布和數(shù)量等情況。

（三）完善對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和指導(dǎo)

通常情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是為了發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，由土地承包商和經(jīng)營(yíng)者自行協(xié)商相關(guān)的流轉(zhuǎn)事宜，甚至還在部分地區(qū)存在私下買賣土地的情況。例如，部分經(jīng)營(yíng)者所流轉(zhuǎn)的林業(yè)用地沒(méi)有得到相關(guān)林業(yè)部門的同意，即不能發(fā)展為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。還有的經(jīng)營(yíng)者所流轉(zhuǎn)的土地涉及基本農(nóng)田，因此也不能當(dāng)作設(shè)施農(nóng)用地開發(fā)為養(yǎng)殖項(xiàng)目。以上土地在流轉(zhuǎn)之前，由于缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)項(xiàng)目無(wú)法有效落實(shí)，需要相關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的管理。例如可以通過(guò)設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)部門和窗口，結(jié)合實(shí)際的設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展項(xiàng)目，對(duì)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)工作加以監(jiān)督和指導(dǎo)，為經(jīng)營(yíng)者提供土地流轉(zhuǎn)信息，引導(dǎo)相關(guān)主體以及農(nóng)民對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)加以合理的轉(zhuǎn)讓，從而為發(fā)展大規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)提供經(jīng)濟(jì)條件。

（四）強(qiáng)化對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模管控

依照我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)文件，如果是進(jìn)行工廠化作物栽培及附屬設(shè)施，農(nóng)用地的規(guī)模原則上需要控制在5%以內(nèi)，最多不超過(guò)十畝；而規(guī)模化的畜禽養(yǎng)殖附屬設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模原則上應(yīng)該控制在項(xiàng)目用地的7%左右，最多不超過(guò)15 畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模控制在7%以內(nèi)，不超過(guò)十畝。但是在實(shí)際工作當(dāng)中，由于對(duì)設(shè)施農(nóng)用地總體規(guī)模并沒(méi)有設(shè)置限制要求，因此會(huì)有不少經(jīng)營(yíng)者為了能夠確保附屬設(shè)施農(nóng)用地面積夠用，會(huì)肆意地、未經(jīng)允許地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)模，這不僅在很大程度上浪費(fèi)了資源的利用效率，而且也不利于發(fā)揮設(shè)施農(nóng)用地的整體功效，要求相關(guān)單位對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模加以有效的控制，例如利用每個(gè)地塊來(lái)限制附屬設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模，防止土地資源的浪費(fèi)[3]。

（五）加強(qiáng)對(duì)附屬設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)限制

相關(guān)文件中對(duì)附屬設(shè)施分類的要求，即附屬設(shè)施用地能夠直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的輔助生產(chǎn)工作，包括動(dòng)植物疫病、病蟲害的防治以及配套設(shè)施的監(jiān)測(cè)等。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)部分養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者會(huì)將管理用房等附屬設(shè)施用地改建成樓房，甚至還有部分用地被商用，這些做法雖然也節(jié)約了用地，但是卻存在是否涉嫌違規(guī)的爭(zhēng)議。因此要求相關(guān)單位能夠加強(qiáng)對(duì)附屬設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)的限制，即能否進(jìn)行主體建設(shè)、樓房結(jié)構(gòu)施工等，并對(duì)附屬設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和條件要求提出一系列限制，從而加強(qiáng)監(jiān)管。

（六）強(qiáng)化對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的復(fù)墾監(jiān)管

通常情況下，設(shè)施農(nóng)用地在使用之前需要經(jīng)營(yíng)者了解設(shè)施建設(shè)方案、確定土地復(fù)墾條件、土地用途以及使用年限等，而且針對(duì)一系列種植項(xiàng)目來(lái)講，對(duì)土地的侵害和損傷相對(duì)較小，因此復(fù)墾比較容易；但是對(duì)一些養(yǎng)殖項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，無(wú)論是附屬設(shè)施的修建，還是標(biāo)準(zhǔn)化圈舍的施工，復(fù)墾的難度都相對(duì)較大。因此需要相關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的復(fù)墾監(jiān)管，盡量減少對(duì)耕作層的損害和破壞。除此之外，依照《土地復(fù)墾條例》的相關(guān)規(guī)定，要求使用設(shè)施農(nóng)用地的主體在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)當(dāng)中，出具明確的土地復(fù)墾方案，并實(shí)時(shí)監(jiān)督相應(yīng)復(fù)墾項(xiàng)目的落實(shí)情況。

（七）加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的批后監(jiān)督

設(shè)施農(nóng)用地以及設(shè)施農(nóng)業(yè)的監(jiān)管項(xiàng)目涉及的部門相對(duì)較多，要求各部門之間能夠形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)一些違法占用設(shè)施農(nóng)用地的個(gè)人或主體加以懲罰和監(jiān)管。例如，部分發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶圈占農(nóng)用地，需要對(duì)其采取懲罰措施；而部分農(nóng)戶以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)為名，利用設(shè)施農(nóng)用地修建旅游度假村，也應(yīng)該要求其整改或重新轉(zhuǎn)讓。與此同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)農(nóng)民以及農(nóng)村社會(huì)群眾進(jìn)行政策知識(shí)培訓(xùn)，使其意識(shí)到保障設(shè)施農(nóng)用地健康發(fā)展的重要價(jià)值，從而推動(dòng)設(shè)施農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展[4]。

四、結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興背景下，我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的面積不斷增加，但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了部分流失的情況。在對(duì)設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行管理的過(guò)程中，需要相關(guān)單位進(jìn)一步落實(shí)、出臺(tái)規(guī)定性的文件，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃引導(dǎo)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，并完善規(guī)模控制，使設(shè)施農(nóng)用地的附屬用地有明確的標(biāo)準(zhǔn)限制，并強(qiáng)化復(fù)墾監(jiān)管和批后監(jiān)管等，提高違規(guī)操作的懲罰力度，從而為貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地的管理水平提供可靠的保障。