基于房?jī)r(jià)預(yù)期的城市土地出讓及溢價(jià)研究

龍銘

（吉安市自然資源局，江西 吉安 343000）

引言

在建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，政府自上而下的市場(chǎng)化改革發(fā)揮著尤為重要的作用，因?yàn)榈胤焦賳T的腐敗動(dòng)機(jī)和區(qū)域間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)壓力往往扭曲了他們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的行為，使他們成為市場(chǎng)化的障礙。推動(dòng)形成全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)，必須維護(hù)政府權(quán)威。換句話說(shuō)，一個(gè)權(quán)威的政府可以有效地約束地方官員的私人利益和地方政府的區(qū)位利益，鼓勵(lì)他們有效地執(zhí)行政策，參與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)。政策制定需要充分考慮區(qū)域差異和地方政府的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)，設(shè)計(jì)頂層制度。比如對(duì)于地理稟賦較差的城市，政府應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支付力度，給予產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，否則這些城市政府不太可能放棄廉價(jià)出讓工業(yè)用地的策略。從大家關(guān)注的市場(chǎng)影響力和房?jī)r(jià)來(lái)看，如果土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度下降，自然有助于降低土地溢價(jià)，減少地方政府的土地出讓收入，這可能并不能讓地方政府滿意。然而，地方政府自身的目標(biāo)是多樣的，滿足上層社會(huì)金融穩(wěn)定的要求，減少新市民的抱怨，提高城市的吸引力也很重要。這一政策并不是減少土地供應(yīng)的緊縮政策。相反，自然資源部的要求是“今年各重點(diǎn)城市繼續(xù)增加住宅用地供應(yīng)”，“確保土地供應(yīng)規(guī)模為第一要求”。加上金融方面的多重紅線政策，很難在地價(jià)和新房?jī)r(jià)格上有所作為。

一、“兩集中”出讓政策

所謂“兩集中”，一是集中發(fā)布出讓公告，具體為原則上發(fā)布出讓公告全年不得超過(guò)3 次，時(shí)間間隔和地塊數(shù)量要相對(duì)均衡，首次公告時(shí)應(yīng)公布本年度公告的發(fā)布時(shí)序安排；二是集中組織出讓活動(dòng)，具體為同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應(yīng)當(dāng)確定共同的掛牌起止日期，以拍賣方式交易的，應(yīng)當(dāng)連續(xù)集中完成拍賣活動(dòng)?！皟杉小闭叩某踔允窍Ｍㄟ^(guò)控制土地供給端，統(tǒng)一行動(dòng)，集中出讓，放量供應(yīng)，以達(dá)到提高市場(chǎng)信息透明度，為市場(chǎng)主體提供更多選擇和機(jī)會(huì)，營(yíng)造更加公開(kāi)透明環(huán)境，引導(dǎo)市場(chǎng)回歸理性，降低市場(chǎng)集中度。集中放量供地體現(xiàn)出土地充足的保障，可以在社會(huì)上形成更大效應(yīng)，將降低房企參拍率，減少重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而降低土地拍賣過(guò)程加價(jià)，控制地價(jià)，減少“地王”現(xiàn)象。重點(diǎn)城市的房?jī)r(jià)高、土地競(jìng)爭(zhēng)激烈，影響力大?！皟杉小闭叻€(wěn)定了重點(diǎn)城市的地價(jià)，可帶動(dòng)全國(guó)大多數(shù)城市房?jī)r(jià)趨穩(wěn)?！皟杉小闭叩膶?shí)施，房地產(chǎn)企業(yè)拿地不在于更多參與，而是如何實(shí)現(xiàn)成功拿地。集中供地將更考驗(yàn)企業(yè)計(jì)劃鋪排能力，包括企業(yè)在集中供地期間，資金籌措和資源整合的能力。集中供地意味著房企也要集中融資，也意味著集中擠兌金融機(jī)構(gòu)的額度。眾多項(xiàng)目同時(shí)拿地，房企都需要開(kāi)發(fā)貸，金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)將按揭回款額度提高，房企的開(kāi)發(fā)貸成本和按揭成本隨之上升。在供地節(jié)奏趨同背景下，房企需對(duì)不同區(qū)域及城市的潛力、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行精準(zhǔn)研判。

二、土地集中供應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)的影響

（一）開(kāi)發(fā)企業(yè)融資面臨更沉重的壓力

土地集中出讓要求房地產(chǎn)企業(yè)在出讓前籌集巨額現(xiàn)金，用于繳納土地拍賣的保證金以及競(jìng)得土地后的土地出讓金。相較于原有錯(cuò)峰拿地時(shí)，房企可以通過(guò)項(xiàng)目銷售或者短期借款完成資金的覆蓋，集中出讓動(dòng)輒百億的資金對(duì)于房企而言難言輕松，必然擾亂原有企業(yè)籌資節(jié)奏。面對(duì)銀行限貸、“三道紅線”等政策約束，疊加房地產(chǎn)企業(yè)集中融資潮，讓原本資金偏緊的房企背負(fù)更大的壓力。

（二）項(xiàng)目利潤(rùn)率被大幅壓縮

從現(xiàn)有已進(jìn)行的土地集中出讓來(lái)看，土地出讓競(jìng)爭(zhēng)依舊激烈，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)地塊的爭(zhēng)奪，房企要獲得土地已經(jīng)將利潤(rùn)率壓縮到極限。雖然此次土地集中出讓多地已對(duì)溢價(jià)率做出限制，但限制背后還輔之以競(jìng)自持或配建比例，自持比例與配建比例的上升意味著樓面地價(jià)平均成本的增加，尤其是自持不設(shè)上限的杭州，部分地塊自持比例高達(dá)40%，極大地壓縮了項(xiàng)目利潤(rùn)空間，對(duì)于這類項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提出了不小的挑戰(zhàn)。

三、土地溢價(jià)的形成

在土地交易市場(chǎng)上，政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間存在博弈，雙方都在各自對(duì)房?jī)r(jià)的預(yù)期下進(jìn)行判斷，分別進(jìn)行定價(jià)以及競(jìng)價(jià)。在政府的房?jī)r(jià)預(yù)期較高時(shí)，政府愿意定高價(jià)出讓土地，這時(shí)政府的出讓價(jià)格既定，如果此時(shí)開(kāi)發(fā)商的預(yù)期也較好，開(kāi)發(fā)商愿意出高價(jià)獲取土地使用權(quán)，開(kāi)發(fā)商的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)推高價(jià)格的上漲，最終競(jìng)拍價(jià)格遠(yuǎn)超初始價(jià)格，高土地溢價(jià)由此產(chǎn)生。如果政府和開(kāi)發(fā)商的房?jī)r(jià)預(yù)期均不高，成交價(jià)格會(huì)在起始價(jià)格上波動(dòng)，土地溢價(jià)不會(huì)太高。

四、建議

（一）合理安排資金投入產(chǎn)出，抓住現(xiàn)金流核心

對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)而言，現(xiàn)金流是關(guān)乎存亡的核心因素，土地兩集中新政對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)金流提出更為嚴(yán)苛的要求。前端的土地集中出讓需要占用大量資金，且在面臨較長(zhǎng)的建設(shè)周期情況下，大批資金沉淀無(wú)疑會(huì)增加房企的資金成本，后端的銷售又需要承受產(chǎn)品集中上市的壓力，使得產(chǎn)品銷售回款以及利潤(rùn)受到影響。這要求房企加強(qiáng)現(xiàn)金流管控，資金成本增加疊加銷售溢價(jià)率難以提升，極易吞噬利潤(rùn)，建議房企在參與土地拍賣時(shí)，選擇合適的地塊進(jìn)行參與，減少對(duì)資金的盲目占用。銷售端也應(yīng)根據(jù)競(jìng)品的銷售節(jié)奏合理安排流量型產(chǎn)品與利潤(rùn)型產(chǎn)品，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)金流的錯(cuò)峰需求下提升財(cái)務(wù)質(zhì)量，提高盈利水平。

（二）堅(jiān)持將土地供應(yīng)作為房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的重要手段，加快建立房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

進(jìn)一步優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)，綜合考慮土地利用總體規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡、土地后備資源等因素，科學(xué)確定未來(lái)若干年內(nèi)城市的土地供應(yīng)計(jì)劃，保證土地的科學(xué)有序供應(yīng)，防止土地市場(chǎng)上出現(xiàn)大幅波動(dòng)的情況。

（三）完善制度，強(qiáng)化措施

完善的制度是工作開(kāi)展的基本保證。對(duì)土地出讓這類復(fù)雜且高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，地方政府必須要有嚴(yán)格的管理制度進(jìn)行規(guī)范。地方政府若想進(jìn)一步完善土地管理制度，重點(diǎn)需做到以下幾點(diǎn)：①通過(guò)實(shí)地考察的方式，及時(shí)明確當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎寖r(jià)格，同時(shí)還需通過(guò)規(guī)范基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地的最低價(jià)的方式，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)進(jìn)行規(guī)范，使其更加合理化、合法化。②需通過(guò)適當(dāng)投入資金的方式，嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎寖r(jià)格，避免出現(xiàn)土地出讓金高低起伏不定的情況。③單位或個(gè)人若想擁有土地的使用權(quán)，需通過(guò)招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式獲取。值得注意的是，除了法律規(guī)定范圍內(nèi)的土地，其余土地的使用和建設(shè)必須付費(fèi)。④在加強(qiáng)土地管理及土地建設(shè)時(shí)，需嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行。在對(duì)土地市場(chǎng)工作進(jìn)行治理時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合實(shí)際的問(wèn)題，需嚴(yán)格按照政府發(fā)布的政策進(jìn)行處理，并通過(guò)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合的方式，對(duì)當(dāng)?shù)赝恋毓芾淼慕ㄔO(shè)情況進(jìn)行整改。針對(duì)未根據(jù)規(guī)定履行合約的現(xiàn)象，需嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，科學(xué)、合理地采取針對(duì)性的懲戒措施。對(duì)部分未按時(shí)繳納土地出讓金的單位，可根據(jù)其情節(jié)嚴(yán)重程度做出相應(yīng)的處罰。對(duì)于惡意拖欠出讓金的，可以采取法律手段予以追繳。對(duì)于閑置土地要進(jìn)行定期清理，該收閑置費(fèi)的要收費(fèi)，該無(wú)償收回的就收回。只有不斷規(guī)范違約的處罰制度，才能進(jìn)一步提高相關(guān)單位按規(guī)定履行合約的情況，避免長(zhǎng)期拖欠土地出讓金的現(xiàn)象，確保后續(xù)工作的順利開(kāi)展，有助于進(jìn)一步提高土地出讓金管理工作的效率。

（四）其他

當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)和深刻變革的條件下，政府應(yīng)注重控制城市發(fā)展步伐，引導(dǎo)和發(fā)揮“住房市場(chǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的反周期屬性”，合理調(diào)控基本利率，更好地實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策。建議政府把重點(diǎn)放在以下領(lǐng)域。1)靈活研究市場(chǎng)，以“優(yōu)惠價(jià)”為控制目標(biāo)。地方政府應(yīng)考慮自身的市場(chǎng)需求，將土地供給的節(jié)奏、頻率和速度與溢價(jià)掛鉤，始終關(guān)注土地溢價(jià)的指標(biāo)和目標(biāo)功能。保費(fèi)高的城市應(yīng)合理調(diào)整供給，減少土地平均規(guī)模，增加土地?cái)?shù)量，將基本溢價(jià)穩(wěn)定在合理可控水平，確保穩(wěn)定有序的住房市場(chǎng)，有效推進(jìn)“無(wú)投機(jī)住房”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2)國(guó)家空間管理部門應(yīng)加快出臺(tái)有分類條例的土地政策。東、西、中、小型不同地點(diǎn)城市的有針對(duì)性分組，引入更具“方向性”和“適應(yīng)性”的土地政策，合理有序地規(guī)范和控制住房市場(chǎng)。3)提高各級(jí)城市基礎(chǔ)教育水平。提高基礎(chǔ)教育水平可以吸引更有效的地方需求，提高城市發(fā)展的積極期望，有利于新城市化的有序推進(jìn)。4）充分發(fā)揮土地的融資職能，擴(kuò)展企業(yè)融資渠道。土地及其附著物有著良好的抵押品屬性，有利于解決企業(yè)融資中因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的信貸配給問(wèn)題，幫助企業(yè)獲得發(fā)展資金，提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率。因此，政策要幫助企業(yè)，特別是為中小企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，利用土地拓寬融資渠道，解決中小企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，這對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有重要意義。5）完善中央和地方的財(cái)稅關(guān)系，緩解地方政府的財(cái)政壓力。本文的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)在財(cái)政壓力較小的地區(qū)，土地出讓市場(chǎng)化對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的作用更加明顯。這在一定程度上說(shuō)明了現(xiàn)有財(cái)稅體制下，財(cái)政壓力是地方政府干預(yù)土地配置的重要原因之一，從而阻礙土地出讓市場(chǎng)化的資源配置效果。鑒于此，本文建議一方面對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行調(diào)整，減輕中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配的問(wèn)題，另一方面完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，減少重大項(xiàng)目地方的配套資金壓力。

結(jié)束語(yǔ)

一方面，一旦政府強(qiáng)烈要求城市政府推進(jìn)商住用地和工業(yè)用地的市場(chǎng)化改革，則各城市政府往往會(huì)做出某種程度的積極響應(yīng)；但另一方面，和地方之間圍繞著土地市場(chǎng)化改革展開(kāi)著復(fù)雜的博弈，因?yàn)楦鱾€(gè)城市政府會(huì)根據(jù)自身利益，針對(duì)不同用途土地的市場(chǎng)化改革要求而采取不同的執(zhí)行策略。與此同時(shí)，相對(duì)于優(yōu)地理稟賦城市，劣地理稟賦城市會(huì)更積極執(zhí)行關(guān)于商住用地的市場(chǎng)化改革要求，但卻更消極執(zhí)行關(guān)于工業(yè)用地的市場(chǎng)化改革要求。這是因?yàn)樯套∮玫氐氖袌?chǎng)化改革可顯著緩解劣地理稟賦城市政府的財(cái)政壓力并帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資，而工業(yè)用地的市場(chǎng)化改革卻并無(wú)此顯著作用。