多中心治理理論視域下鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)主體研究
——以廣西平樂(lè)縣渡河村為例

梁丹，朱穎

（桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院 廣西，桂林541000）

解決三農(nóng)問(wèn)題是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵。2018年提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)，堅(jiān)持以人為本，致力于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等級(jí)分隔，給基層治理帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。學(xué)者們結(jié)合公共治理體系現(xiàn)代化改革現(xiàn)狀，探索多中心模式在中國(guó)農(nóng)村建設(shè)[1]與規(guī)劃[2]中的作用及其可操作性[3]。2012 年的渡河村在私人企業(yè)家和村兩委帶領(lǐng)下，成功實(shí)踐了“企業(yè)+村委+農(nóng)民+政府”的多中心模式，完成了融入園林特色和“生態(tài)宜居”理念的村落發(fā)展與改造。但由于缺乏對(duì)主體合作的規(guī)范，渡河村多中心治理模式呈現(xiàn)出松散和不穩(wěn)定狀態(tài)。對(duì)此，需要結(jié)合多元主體特性，嘗試提出“多中心+PPP”相結(jié)合模式，致力于重構(gòu)多元主體之間的合作模式，將市場(chǎng)思維融入多中心治理模式中。

1 多中心治理主體理論及應(yīng)用

1.1 理論的提出

鄉(xiāng)村治理在十余年的發(fā)展歷程中取得重大成就，道路硬化、改廚改廁等工程先后落實(shí)。在政策的鼓勵(lì)下，許多企業(yè)開(kāi)始將發(fā)展目光轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村但大都止步于短期的業(yè)務(wù)往來(lái)。因此，如何將下鄉(xiāng)的資本、人才與鄉(xiāng)村資源以振興鄉(xiāng)村為目的結(jié)合發(fā)展、改善鄉(xiāng)村建設(shè)環(huán)境成為基層治理亟待解決的問(wèn)題。2005 年，周松強(qiáng)學(xué)者曾從溫嶺市“民主懇談”實(shí)例中探索了多中心模式在基層治理的成功實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的有效供、權(quán)力來(lái)源多樣和參與主體多元，在平等對(duì)話和共同協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，組織形成平等伙伴關(guān)系的治理網(wǎng)絡(luò)，以達(dá)“善治”狀態(tài)[4]。

1.2 理論的應(yīng)用

多中心理論作為一種新的政府公共管理范式，其宗旨和精髓思想被學(xué)者們用于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變革。在公共治理改革背景下，政府轉(zhuǎn)變角色、下放權(quán)力，倡導(dǎo)多元主體共治，整合民間不同領(lǐng)域的力量，通過(guò)社會(huì)責(zé)任共負(fù)，釋放民間力量，將其導(dǎo)入鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)發(fā)展的行列，形成鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)，是提升公共治理輸出服務(wù)的最有效途徑。

2 鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)主體存在的問(wèn)題梳理

2.1 農(nóng)民主體地位的缺失

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主要主體，但農(nóng)村地區(qū)薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平造就了農(nóng)村建設(shè)人才的流失。且農(nóng)民群體對(duì)自身的社會(huì)定位以及權(quán)責(zé)意識(shí)不清晰，在快速發(fā)展變革的當(dāng)代社會(huì)中逐漸喪失政治參與的意識(shí)和能力，農(nóng)民的真正訴求和切實(shí)感受無(wú)法真正得到體現(xiàn)和表達(dá)，無(wú)法有效發(fā)揮農(nóng)民群體的主體作用。

2.2 基層政府的有限性

政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行主要依賴其有限的稅收收入，憑借其業(yè)務(wù)能力贏得社會(huì)的支持，進(jìn)而維持區(qū)域安定。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)追求可持續(xù)發(fā)展的復(fù)雜而龐大的工程，有限政府難以憑己之力應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的公共治理問(wèn)題。此外，具備層級(jí)制特性的政府機(jī)構(gòu)易將其他主體視為政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共治理的下層機(jī)構(gòu)，自身角色定位不清晰，易干擾多中心模式運(yùn)行。

2.3 村“兩委”組織缺失

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行至今，產(chǎn)生村委權(quán)威性與話語(yǔ)權(quán)不足以及村委治理能力下降現(xiàn)象。面對(duì)新形勢(shì)下鄉(xiāng)村振興帶動(dòng)的關(guān)于“鄉(xiāng)村政治”發(fā)展與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的時(shí)代課題，當(dāng)前的鄉(xiāng)村村委恐難當(dāng)重任。

2.4 社會(huì)組織參與條件不足

我國(guó)社會(huì)組織多以承接政府不便處理的“行政外包”的業(yè)務(wù)形式參與公共治理環(huán)節(jié)，且參與公共治理的歷程較短，以致還沒(méi)有關(guān)于社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)性的制度供給。此外，由于需求和資源受限，社會(huì)組織在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展發(fā)育不完全，參與度較低。

3 解決鄉(xiāng)村建設(shè)主體現(xiàn)存問(wèn)題的路徑探析

從上述分析可以看出，多中心模式在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中仍有不足。以下將通過(guò)“多中心+PPP”模式，規(guī)范多元主體間的相互關(guān)系及其運(yùn)行模式。

3.1 找尋主體角色，重構(gòu)運(yùn)行模式

3.1.1 鄉(xiāng)村建設(shè)前期多元主體的初始運(yùn)行模式 第一，政府?dāng)U大財(cái)政支出，善于用政策引導(dǎo)。政府?dāng)U大財(cái)政支出，一方面向社會(huì)資本方購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，借助其專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目發(fā)展方向，完善生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)；擴(kuò)大高校定向生培養(yǎng)以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村建設(shè)人才短缺現(xiàn)象；向社會(huì)組織提供優(yōu)惠政策，提高其參與性；向農(nóng)民群體間接輸出人才、資金、技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)等物資條件。另一方面，政府?dāng)U大在政策研究與宣傳方面的支出，把好政策關(guān)的同時(shí)及時(shí)反映多元主體的政策需求。第二，社會(huì)資本發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性。社會(huì)資本方在實(shí)地考察農(nóng)村地區(qū)人才、資源及技術(shù)水平后，因地制宜制定具有地方特色且宜居的生態(tài)村落發(fā)展規(guī)劃，最大限度發(fā)揮政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金與政策補(bǔ)貼效能，尊重民意，協(xié)助鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生產(chǎn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)。并加強(qiáng)與其他主體在技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以及人才方面的交流，使多元主體間專(zhuān)屬知識(shí)的范圍不斷縮小，提高多中心治理模式的穩(wěn)定性。第三，高校要做好“三方溝通”。高?？蒲袡C(jī)構(gòu)在政府資金和政策的支持下定向?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)培養(yǎng)人才，這一過(guò)程必須做好與社會(huì)資本方、鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)之間的交流，以便及時(shí)調(diào)整人才培養(yǎng)方向；做好與農(nóng)民群體之間的溝通，了解其知識(shí)技能缺失狀態(tài)，定期為其制定專(zhuān)項(xiàng)知識(shí)與技能培訓(xùn)。第四，社會(huì)組織擴(kuò)大發(fā)展范圍，提高治理能力。社會(huì)組織要抓住機(jī)遇，協(xié)助鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)創(chuàng)立和運(yùn)行，并在鄉(xiāng)村建設(shè)中提高自身參與公共治理的能力與水平，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)社會(huì)組織的了解，擴(kuò)大其在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)模體系。第五，農(nóng)民發(fā)揮主體作用。農(nóng)民主體作為主要的“輸入者”，自發(fā)以股份制的形式加入鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)，接收來(lái)自政府和其他主體的物質(zhì)援助和發(fā)展指導(dǎo)，執(zhí)行委員會(huì)決議。在過(guò)程中注重對(duì)自我能力與知識(shí)技能水平的提升。

3.1.2 鄉(xiāng)村建設(shè)中后期實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“自治” 第一，政府轉(zhuǎn)變輸出方式，推動(dòng)多元主體自治。政府將以管理職能輸出代替前期的物資輸出，為其他多元主體在鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐中提供給較好的制度和監(jiān)管環(huán)境，逐漸弱化其輸出和領(lǐng)導(dǎo)職能，以便更好的達(dá)成多元主體間的自主治理。第二，鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)轉(zhuǎn)“輸入”為“輸出”，實(shí)現(xiàn)村莊自治。鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)發(fā)揮治理能力，帶領(lǐng)村莊村民實(shí)現(xiàn)村務(wù)自治。同時(shí)代表村集體在多中心模式中維持與其他主體的合作。第三，社會(huì)資本轉(zhuǎn)變參與形式。社會(huì)資本脫離與政府的合約限制，帶資加入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)合作，并借助在高校、社會(huì)組織之間關(guān)于人才、信息的交流推動(dòng)企業(yè)技術(shù)革新。第四，社會(huì)組織提升參與治理的能力。社會(huì)組織將借此擴(kuò)大規(guī)模體系，發(fā)展社會(huì)組織文化，進(jìn)一步提升其社會(huì)影響力與地位，為社會(huì)組織擴(kuò)大在公共治理的參與面奠定基礎(chǔ)。第五，高?？蒲袡C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變參與動(dòng)力。高?？蒲袡C(jī)構(gòu)側(cè)重于與其他主體之間信息、技術(shù)與人才需求方面的交流，提高自身在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的自營(yíng)與自發(fā)能力，更好地實(shí)現(xiàn)高校人才培養(yǎng)的社會(huì)價(jià)值。

3.2 機(jī)制重構(gòu)：完善人才激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)人才“引留”

當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)人才嚴(yán)重缺乏，解決問(wèn)題的根源在于人才的“引”與“留”。需要優(yōu)化鄉(xiāng)村就業(yè)環(huán)境、工資水平、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)保障體系，逐步消除城鄉(xiāng)就業(yè)環(huán)境差異。其次，暢通基層干部晉升機(jī)制，留住優(yōu)秀黨員干部，同時(shí)吸引高校畢業(yè)生基層就業(yè)。最后，健全高校人才培養(yǎng)機(jī)制，擴(kuò)大“定向生”培養(yǎng)范圍，將高校人才培養(yǎng)與引導(dǎo)就業(yè)工作落到實(shí)處。