赤水市林權(quán)類不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題與對策建議

董 靜

(貴州省赤水市不動產(chǎn)登記事務(wù)中心，貴州 赤水 564700)

1 林權(quán)登記發(fā)證的現(xiàn)狀

赤水市位于貴州省西北部，地處云貴高原與四川盆地的過渡地帶，是中國竹子之鄉(xiāng)、貴州省十大林業(yè)縣(市)。全市行政區(qū)域面積1801 km2，總?cè)丝?2萬人。2001年以來，以國家退耕還林工程為契機，赤水大力實施退耕還竹工程，現(xiàn)有森林面積224萬畝(竹林面積132.8萬畝)，森林覆蓋率高達82.51%，林地資源十分豐富。

2008年集體林權(quán)制度改革以后，赤水市逐步建立了集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的林地使用管理機制。2015年3月1日，全國首本林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)證在江西崇義誕生[1]，2016年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記暫行條例的實施，更是加快了全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的進程。2019年地方機構(gòu)改革，赤水林權(quán)登記的職能職責從林業(yè)主管部門劃轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)。經(jīng)過一年多的摸索和實踐，赤水市已試點辦理林權(quán)類不動產(chǎn)登記70宗，林地登記面積4.84萬畝，其中以國有林置換和企業(yè)流轉(zhuǎn)登記為主。盡管赤水市林權(quán)類不動產(chǎn)登記已邁出嘗試性的第一步，但在實踐中仍有一些問題亟需解決。

2 林權(quán)類不動產(chǎn)登記面臨的問題

2.1 原林權(quán)登記信息難轉(zhuǎn)化

在集體林權(quán)制度改革期間，由于時間緊、任務(wù)重，各級抽調(diào)部分村干部成立林權(quán)外業(yè)調(diào)查隊伍。在繪制林地圖班時，部分繪圖人員并不是林業(yè)專業(yè)的技術(shù)人員，受自身技術(shù)知識限制，林權(quán)登記的宗地圖班勾繪不準確，圖班移位、四至擴大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間圖班重疊情況很多[2]，無法達到當前不動產(chǎn)登記圖班精準、無交叉重疊的要求，因此已登記的圖班信息無法轉(zhuǎn)用到不動產(chǎn)登記系統(tǒng)中。同時，20世紀90年代國有林改革和實施退耕還林而開展的確權(quán)登記，受當時設(shè)備和技術(shù)條件限制，林地位置信息只是勾繪了示意圖，并未真正勾繪到地形圖上，圖班沒有確切的坐標信息[3]。因此原有林權(quán)登記的圖班成果無法直接運用到不動產(chǎn)登記工作中，給不動產(chǎn)登記帶來極大難題。

2.2 林業(yè)查勘缺乏技術(shù)支持

林權(quán)權(quán)源依據(jù)歷來以四至界限為準，對面積、坐標等精度要求不高。但不動產(chǎn)登記對權(quán)籍調(diào)查要求比較嚴格，每宗林地都必須進行落宗處理，有明確的坐標和地理信息，在勘查現(xiàn)場時還需測繪人員與權(quán)利人、接界人、村組代表一同到實地共同查勘核實，權(quán)籍調(diào)查程序復雜。按照不動產(chǎn)登記要求，現(xiàn)場查勘還應(yīng)委托具有測繪資質(zhì)和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的機構(gòu)開展，但由于當?shù)亓值孛娣e遼闊，第三方測繪經(jīng)費需求巨大，可能會增加集體和林農(nóng)的經(jīng)濟負擔。若由不動產(chǎn)登記部門自行開展查勘，由于原不動產(chǎn)登記主要針對房屋和建設(shè)用地開展調(diào)查[4]，很多工作人員缺乏專業(yè)的林業(yè)查勘技術(shù)，既不具備林業(yè)調(diào)查測繪資質(zhì)，且坐標精度、圖班信息準確性等又難以得到保證，很可能會引發(fā)后期大量錯誤的不動產(chǎn)登記行為引起的行政訴訟案件。

2.3 糾紛調(diào)處機制不完善

不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記施行后，林權(quán)糾紛調(diào)處職責成為林業(yè)主管部門與不動產(chǎn)登記機構(gòu)爭議的焦點。一方面，根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條“林權(quán)爭議由各級人民政府依法作出處理決定。林業(yè)部、地方各級人民政府林業(yè)行政主管部門或者人民政府設(shè)立的林權(quán)爭議處理機構(gòu)按照管理權(quán)限分別負責辦理林權(quán)爭議處理的具體工作”的規(guī)定，原林業(yè)行政主管部門是林權(quán)爭議調(diào)處工作的具體承辦單位，而目前國家層面有關(guān)不動產(chǎn)登記爭議調(diào)處的制度還未出臺。另一方面，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》對查驗工作的有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)登記僅需核實權(quán)屬證明材料的真實合法性，登記信息是否清晰準確，以及是否存在爭議，但并未要求不動產(chǎn)登記機構(gòu)對存在爭議的申請登記權(quán)屬進行“調(diào)處”，而只是對“可能”存在的權(quán)屬爭議進行“調(diào)查”，以查清是否存在爭議、是否可以進入登記的下一環(huán)節(jié)。筆者認為，權(quán)屬確認與登記是兩種不同性質(zhì)的行為，不動產(chǎn)登記機構(gòu)只是承擔了《森林法》規(guī)定的林權(quán)登記、發(fā)放證書的職能[5]。因此，在相關(guān)法律法規(guī)未修訂之前，林權(quán)糾紛調(diào)處仍需林業(yè)主管部門的全力配合和支持，才有利于不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利推進。

2.4 流轉(zhuǎn)管理機制不暢通

集體林權(quán)制度改革后，林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押等盤活林地資源的配套改革措施有序開展，赤水市創(chuàng)新性地為流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的個人和企業(yè)頒發(fā)了《林權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》。在實施不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記后，林業(yè)主管部門仍承擔了集體林權(quán)改革和指導農(nóng)村林地承包經(jīng)營工作的職責，因此當?shù)亓值亓鬓D(zhuǎn)工作仍由林業(yè)主管部門負責。林權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到部分或全部權(quán)屬的流轉(zhuǎn)(變更)，當發(fā)生林權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、抵押等部分權(quán)利流轉(zhuǎn)時，并不需要進行不動產(chǎn)流轉(zhuǎn)(變更)登記；當發(fā)生林權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換等全部權(quán)利流轉(zhuǎn)時，則需進行不動產(chǎn)的流轉(zhuǎn)(變更)登記。由于林權(quán)流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)登記分別由林業(yè)主管部門和不動產(chǎn)登記機構(gòu)分開管理，容易造成林權(quán)信息不暢通、不共享、不對稱的情形發(fā)生。

3 建議

3.1 時間換空間

針對圖班缺失、原有林權(quán)信息無法轉(zhuǎn)化的問題，建議當?shù)厝嗣裾杀Ｕ弦欢ǖ墓ぷ鹘?jīng)費，采取“不變動不換證、換發(fā)即補權(quán)籍調(diào)查成果”的方式，對新辦證(如糾紛調(diào)處后的初始登記)、換證有強烈需求(如需林權(quán)抵押)的集體和個人，試點推進，逐步完善已頒發(fā)林權(quán)信息缺失宗地信息和圖班的問題，并加快未頒證林地的核實調(diào)查。通過“時間換空間”的模式，邊登記邊整合[6]，逐步提高發(fā)證率。這既可以緩解大量登記造成的資金壓力，也可以保質(zhì)保量推進工作，避免造成后期不動產(chǎn)登記的行政訴訟糾紛。

3.2 建立溝通協(xié)調(diào)聯(lián)席機制

各地林權(quán)類不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記未能快速推進的主要原因，是無法取得有效的權(quán)籍調(diào)查結(jié)果。這不僅僅是登記層面的問題，也是林權(quán)遺留問題的集中體現(xiàn)。不動產(chǎn)登記處于整個行為鏈條的最末端，往往承擔了前面很多行政行為瑕疵或不規(guī)范引發(fā)的后果，比如權(quán)源依據(jù)的四至表述沒有規(guī)范化語言、無圖班信息可尋等。因此，不動產(chǎn)登記機構(gòu)不應(yīng)該作為整個確權(quán)登記環(huán)節(jié)的唯一責任主體。同時，要準確界定每一宗林地的權(quán)屬、四至界限、技術(shù)分類等，不僅需要對林權(quán)發(fā)展歷史有很深的理解掌握，還需要具備林業(yè)實地勘繪專業(yè)技術(shù)。因此，建議當?shù)厝嗣裾M建林權(quán)登記聯(lián)合機制，以不動產(chǎn)登記機構(gòu)為主，林業(yè)主管部門配合，在登記審核、糾紛調(diào)處、測繪查勘、流轉(zhuǎn)管理等環(huán)節(jié)建立聯(lián)合審查和會商制度。例如農(nóng)戶以家庭承包方式申請的林權(quán)登記，大多為林地承包經(jīng)營權(quán)登記類型，是個人取得集體山林的重要方式，不涉及集體林地所有權(quán)的變化。對這一類型的不動產(chǎn)登記，可以通過權(quán)籍調(diào)查聯(lián)合機制，以林地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為調(diào)查主體，不動產(chǎn)登記部門和林業(yè)部門聯(lián)合核實，共同出具有效的權(quán)籍調(diào)查成果，減少第三方測繪支出，以便林權(quán)類不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的有機銜接和有效過渡。

3.3 加強人才培養(yǎng)和繼續(xù)教育

實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，登記人員的知識結(jié)構(gòu)和工作經(jīng)驗主要都局限于房屋和土地登記，但林權(quán)登記與房屋、土地登記與登記類型、登記流程、技術(shù)規(guī)程等方面都存在較大差異。不動產(chǎn)登記工作人員應(yīng)加強不動產(chǎn)登記和林業(yè)政策的學習和研究，開展在崗人員業(yè)務(wù)培訓。近日，我國首個“自然資源登記與管理”專業(yè)設(shè)置申請通過首批。在條件允許的情況下，還可組織不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)骨干外派學習，加強對專業(yè)人才的繼續(xù)培養(yǎng)[7,8]，不斷提升登記工作人員的專業(yè)技術(shù)水平。

3.4 堅持一張底圖繪制

因受當時歷史和政策原因，很多山林的歷史權(quán)源依據(jù)的四至界限描述簡單，無明顯參照物，或指代模糊不明，表達歧義，無法形成完整封閉的四至范圍，難以確定林地四至界限，給林權(quán)登記埋下很多糾紛隱患。同時在分散登記時，原國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門對土地、承包地、林地分別登記，矛盾并不突出；當統(tǒng)一登記后，一地多證、地類認定不一致的矛盾就凸顯了[9]。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記本身對坐標、圖班提出了更明確的要求和標準。因此林權(quán)類不動產(chǎn)登記應(yīng)始終堅持“一張底圖繪到底”原則，在登記過程中，要充分利用國土空間規(guī)劃、“三調(diào)”成果圖、土地利用現(xiàn)狀分類圖等各類圖層，結(jié)合原有的房屋、土地等不動產(chǎn)登記圖班，確保相鄰邊界清晰不重疊、不遺漏，圖班完整不跨界、不缺失，避免造成以后新的不動產(chǎn)登記糾紛。

4 結(jié)語

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是國家深化改革的一個重要舉措，林權(quán)類不動產(chǎn)登記是整合不動產(chǎn)登記最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。各地應(yīng)充分認識林權(quán)登記的特殊性和復雜性，正視當前林權(quán)類不動產(chǎn)登記存在的困難和問題。一方面，基層應(yīng)加強不動產(chǎn)登記實踐，發(fā)揮創(chuàng)新思維，因地制宜地推動林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作，形成創(chuàng)新樣板；另一方面，頂層應(yīng)加強不動產(chǎn)登記研究，在堅持“放管服”改革基礎(chǔ)上，及時出臺登記規(guī)程、糾紛調(diào)處、查勘測繪等有關(guān)政策和制度，理順部門職責，強化“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”平臺建設(shè)[10]，打通關(guān)系到千家萬戶的不動產(chǎn)登記“最后一公里路”，為鞏固脫貧攻堅成果、助推鄉(xiāng)村振興提供堅實的產(chǎn)權(quán)保障。