高品質(zhì)人居環(huán)境在海岸帶規(guī)劃中的實(shí)現(xiàn)路徑研究

桑新春，梁湘波，王秀娜

(國(guó)家海洋技術(shù)中心，天津 300112)

1 引言

海岸帶是陸地和海洋交互關(guān)聯(lián)、相互融合的紐帶空間，這里既是人類活動(dòng)最為活躍的地區(qū)，也是人口密度最大的地區(qū)[1]。特殊的地理位置區(qū)位造就了海岸帶獨(dú)特的資源條件和環(huán)境條件，海岸帶地區(qū)是支撐我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)高水平對(duì)外開放、聯(lián)動(dòng)陸海內(nèi)外活動(dòng)的關(guān)鍵地帶，也是落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的核心區(qū)域[2]。

黨的“十九大”指出，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著中國(guó)城市居民對(duì)居住環(huán)境需求的提升，人居環(huán)境質(zhì)量越來越成為社會(huì)關(guān)注的話題[3]。與此同時(shí)，統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)人與自然、陸地與海洋和諧發(fā)展被認(rèn)為是生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的重點(diǎn)[4]。因此，加強(qiáng)海岸帶地區(qū)人居環(huán)境建設(shè)和提高沿海居民人居環(huán)境滿意度已成為海岸帶地區(qū)人民的必然需求。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確指出海岸帶規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃[5]。這意味著海岸帶規(guī)劃要深入貫徹落實(shí)中央這一重大決策部署，圍繞陸海統(tǒng)籌根本要求，探索國(guó)土空間規(guī)劃體系下海岸帶規(guī)劃與管理的新思路、新方法、新策略，推動(dòng)構(gòu)建形成人海和諧的空間治理新格局[6]。從此刻起，海岸帶規(guī)劃作為統(tǒng)籌海岸帶地區(qū)空間開發(fā)保護(hù)的專門安排，亟需將打造人與自然和諧共生的海岸帶人居環(huán)境作為重要規(guī)劃內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)。

2 海岸帶人居環(huán)境的需求與愿景

我國(guó)海岸帶地區(qū)以12%的國(guó)土面積承載著61%的經(jīng)濟(jì)總量和43%的常住人口，沿?？h級(jí)單元以3%的國(guó)土面積承載著17%的經(jīng)濟(jì)總量和13%的常住人口[7]。在海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，地位日趨重要的同時(shí)，海岸帶由于其敏感和脆弱的資源與環(huán)境條件，面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)和強(qiáng)烈的海洋災(zāi)害危害，并為此承受這重大的經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)海岸帶脆弱區(qū)岸線占總長(zhǎng)度的83.2%，近海海域脆弱區(qū)占到81.8%[8]。從1989～2016年海洋動(dòng)力災(zāi)害已造成了4911億元直接經(jīng)濟(jì)損失，平均175億元每年。

從以往海岸帶城市建設(shè)與布局來看，海岸帶生態(tài)遭到破壞，脆弱的海水生態(tài)環(huán)境缺少及時(shí)的保護(hù)與修復(fù)，直接導(dǎo)致人們對(duì)城市濱海景觀的景觀感受變差[9]。過往的城市規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃，將陸海管理二元分割，陸域和海洋的功能沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，導(dǎo)致了岸線兩側(cè)的功能往往出現(xiàn)相互矛盾[10]，進(jìn)一步削弱了該區(qū)域高品質(zhì)人居環(huán)境的塑造和協(xié)調(diào)，造成人不親海，居不近海的尷尬現(xiàn)實(shí)。

基于此，海岸帶地區(qū)作為沿海高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，不僅要實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化、資源集約、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等硬指標(biāo)任務(wù)，同時(shí)也要在區(qū)域高品質(zhì)提升等方面以人為本，改善海岸帶人居環(huán)境品質(zhì)，提升人民群眾獲得感和幸福感。通過優(yōu)化海岸帶地區(qū)城鄉(xiāng)功能布局和空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)生活生態(tài)空間，“留白增綠”等方式增加海岸帶親水空間和公共活動(dòng)空間，形成環(huán)境優(yōu)美、宜居舒適、方便快捷的人居環(huán)境[11]，實(shí)現(xiàn)海岸帶地區(qū)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。高品質(zhì)生活成為海岸帶地區(qū)居民對(duì)美好生活的強(qiáng)烈愿景。

3 海岸帶人居環(huán)境面臨的問題

3.1 親?？臻g的規(guī)模和品質(zhì)滿足不了快速增長(zhǎng)親海需求

(1)海岸帶地區(qū)生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局不合理，港口開發(fā)、臨海工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)大量占據(jù)親?？臻g，海岸景觀和生態(tài)功能遭到破壞。

(2)優(yōu)質(zhì)親海空間呈現(xiàn)私有化、貴族化和過度商業(yè)化的趨勢(shì)。海岸帶空間的橫向連續(xù)性被割裂。海岸帶生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的普惠性被削弱。

(3)通往海岸帶的縱向公共廊道不足，親?？臻g可達(dá)性較差，導(dǎo)致部分海岸帶地區(qū)“近水而不親水”。

(4)親海空間缺乏系統(tǒng)有效的整合，未形成系統(tǒng)化的游憩網(wǎng)絡(luò)。超負(fù)荷的旅游承載導(dǎo)致濱海旅游城市居住條件和旅游體驗(yàn)不佳；偏遠(yuǎn)海岸地區(qū)缺乏相應(yīng)的公共交通、慢行系統(tǒng)和配套設(shè)施的支持，公共服務(wù)設(shè)施的利用效率不高。

(5)親海需求集中的沿海發(fā)達(dá)城市地區(qū)的海水環(huán)境質(zhì)量較差，部分親水空間不符合濱海風(fēng)景旅游要求，不適宜人體接觸。

3.2 海洋災(zāi)害種類多、區(qū)域差異大,海岸帶人居安全受到威脅

(1)沿海人口集聚，生活空間集中分布海岸帶地區(qū)。部分沿海區(qū)域工程防護(hù)措施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低[12]，風(fēng)暴潮災(zāi)害易導(dǎo)致城鎮(zhèn)地區(qū)積水內(nèi)澇，基礎(chǔ)設(shè)施受損，影響人居安全。

(2)沿海海平面變化總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)。1980～2017年間，沿海海平面上升速率為3.3 mm/年，高于同期全球平均水平[13]。江蘇省沿海地區(qū)、天津市大部分地區(qū)、上海市幾乎全部地區(qū)、廣東省珠江口地區(qū)均位于海平面上升風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)。

(3)渤海和黃海部分濱海平原地區(qū)海水入侵范圍較大。海水入侵導(dǎo)致地下淡水水質(zhì)咸化，居民生活、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響[14]。

(4)為保護(hù)海岸帶生態(tài)功能、減輕海洋自然災(zāi)害影響而劃定的空間邊界線和管理控制線沒有有效實(shí)施。

(5)岸線侵蝕嚴(yán)重，以廣東省為例，約有21.6%的海岸線遭受不同程度的侵蝕，部分功能退化喪失。

3.3 海岸帶地區(qū)整體風(fēng)貌缺少系統(tǒng)的設(shè)計(jì)引導(dǎo)

(1)部分海岸帶地區(qū)缺乏對(duì)沿海建筑高度、體量、形式、色彩的城市控制引導(dǎo)，導(dǎo)致濱海天際輪廓線韻律感和節(jié)奏感失控，建筑天際線和自然輪廓線缺少襯托交融。

(2)部分建筑體量過大、高度突兀，形成墻壁效應(yīng)，嚴(yán)重影響濱海界面景觀的視線通透性，割裂了山海關(guān)系[15]，部分建筑形式和色彩與濱海自然環(huán)境缺乏呼應(yīng)，影響濱海整體建筑風(fēng)貌特色和和諧。

3.4 海岸帶地區(qū)部分農(nóng)村和海島的居住、公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生條件較差

(1)部分海岸帶地區(qū)村莊布局分散，鄉(xiāng)村風(fēng)貌不協(xié)調(diào)，房屋建筑缺乏整體規(guī)劃，美觀性和抵御自然災(zāi)害能力較差[16]。

(2)部分海岸帶地區(qū)農(nóng)村和海島的交通道路、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)配套設(shè)施還有待完善。

(3)部分海岸帶地區(qū)農(nóng)村和海島的環(huán)境衛(wèi)生較差，生活垃圾收集及處理設(shè)施不健全，缺乏污水收集管網(wǎng)與處理設(shè)施, 生活污水隨意排放、處理率低。

4 提升海岸帶人居環(huán)境的解決路徑

4.1 改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境

近年來，沿海城市濱海新區(qū)開發(fā)、環(huán)灣發(fā)展、連島工程、海洋生態(tài)城建設(shè)等日益頻繁。海岸帶城鎮(zhèn)人居環(huán)境改善面臨新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)?！兑?guī)劃》應(yīng)按照因城施策的原則，從景觀、安全、環(huán)境衛(wèi)生、公共服務(wù)等領(lǐng)域?qū)０稁У貐^(qū)城鎮(zhèn)的人居環(huán)境提出政策導(dǎo)向。

(1)加強(qiáng)規(guī)劃，提升濱海城市景觀風(fēng)貌。落實(shí)綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，創(chuàng)造優(yōu)美自然、富于地方特色和時(shí)代特征的海岸環(huán)境。建設(shè)海岸帶公園、地質(zhì)公園、森林公園、城市綠道等開放型空間，拓展公眾親?？臻g，除生產(chǎn)岸線、特殊利用岸線以及相關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的岸線區(qū)域外，均應(yīng)以適當(dāng)方式向公眾開放，讓海岸帶城鎮(zhèn)居民望得見山[17]，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，依托海岸帶資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游的活力綠色海岸帶。

(2)保障海岸帶地區(qū)城鎮(zhèn)人居安全。加強(qiáng)海岸帶地區(qū)海岸帶侵蝕、海平面上升、風(fēng)暴潮等災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測(cè)、災(zāi)害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理，建立健全海岸帶災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)害監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)。提高濱海城鎮(zhèn)地區(qū)海堤風(fēng)險(xiǎn)防范水平，結(jié)合各地情況，建設(shè)集物理、生態(tài)和文化功能于一體的生態(tài)海堤[18]。濱海城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布置要充分考慮海岸帶災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，海岸帶侵蝕災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，盡量避免建造大型基礎(chǔ)設(shè)施和居民社區(qū)。堅(jiān)持存量發(fā)展，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

(3)改善海岸帶城鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生狀況。結(jié)合具體的海岸帶城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，做好針對(duì)性的綠化設(shè)計(jì)，結(jié)合“南紅北柳”濕地修復(fù)工程，選擇成本低和適應(yīng)性強(qiáng)的園林樹種，建設(shè)具備特色的人文景觀，將城鎮(zhèn)特色展現(xiàn)出來。加快改造城鎮(zhèn)排污系統(tǒng)，提高污水處理水平。嚴(yán)格監(jiān)管城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)有效處理工業(yè)污水，降低工業(yè)污水偷排現(xiàn)象。結(jié)合城鎮(zhèn)自身發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的垃圾處理計(jì)劃及方案，大力推廣垃圾分類收集，加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的完善，推動(dòng)垃圾的資源化回收，營(yíng)造美好環(huán)境。

(4)加強(qiáng)基礎(chǔ)公共服務(wù)配套。推進(jìn)濱海公路建設(shè)及提升改造，拓寬步行專用道。加快海岸帶地區(qū)高速鐵路建設(shè)，促進(jìn)鐵路交通便利化。在有客運(yùn)港口的城鎮(zhèn)，推進(jìn)客運(yùn)港設(shè)施的升級(jí)更新。加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施資金投入力度，全面推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.2 提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境

根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，緊密結(jié)合海岸地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，聚焦鄉(xiāng)村風(fēng)貌整治、生態(tài)環(huán)境治理與污水廢棄物處置等重點(diǎn)任務(wù)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。

(1)加強(qiáng)鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村生活、旅游休閑、文化氛圍、交通便捷等因素，注重建筑風(fēng)貌、歷史文化、景觀美化、自然風(fēng)景的協(xié)調(diào)，打造建筑精品和鄉(xiāng)村亮點(diǎn)，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的村莊個(gè)性特色[19]。完善鄉(xiāng)村公路、通村道路系統(tǒng)，推進(jìn)行政村連通成網(wǎng)工程、村內(nèi)道路硬化建設(shè)、城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化建設(shè)。加強(qiáng)危化產(chǎn)業(yè)和海洋災(zāi)害等安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境影響的科學(xué)評(píng)估，合理設(shè)置安全緩沖和建筑要求。

(2)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理。加大村莊河道溝塘整治疏浚力度，重點(diǎn)恢復(fù)污堰塘、黑水溝的生態(tài)；在可利用空間植樹造林，保護(hù)和恢復(fù)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)綠色生態(tài)村莊。

(3)完善鄉(xiāng)村污水廢棄物處置。農(nóng)村生活污水要分步驟、有計(jì)劃推進(jìn)治理，推動(dòng)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸、覆蓋，因地制宜采用適合農(nóng)村特點(diǎn)和實(shí)際的污水處理技術(shù)，促進(jìn)生活污水源頭減量和尾水回收利用，實(shí)現(xiàn)“源頭分類、集中收集、資源化利用、無害化處理”，積極探索村莊環(huán)境多元整治模式和長(zhǎng)效管理機(jī)制[20]。

4.3 優(yōu)化海島人居環(huán)境

因島制宜推進(jìn)海島人居環(huán)境建設(shè)。積極探索海島人工建設(shè)與自然環(huán)境的構(gòu)成關(guān)系，形成島—海—人渾然一體，蔚為特色。

(1)有居民海島在繼承民居風(fēng)貌特色基礎(chǔ)上應(yīng)注重空間美感的塑造，傳承島上歷史遺存和風(fēng)景名勝等文化底蘊(yùn)。以尊重和適應(yīng)自然理念利用和改造海島，盡力保護(hù)山地海島地形地勢(shì)及山脊輪廓線，保護(hù)砂質(zhì)海島自然岸線安全。

(2)倡導(dǎo)無居民海島生態(tài)開發(fā)，毗鄰濱海城鎮(zhèn)的無居民海島應(yīng)注重生活休閑文化空間的建設(shè)，提供適宜的觀景場(chǎng)所，作為城鎮(zhèn)居民觀海親海的重要公共平臺(tái)。加強(qiáng)生產(chǎn)類開發(fā)的無居民海島生活生態(tài)空間建設(shè)，保障從業(yè)人員生活環(huán)境基本安全需求。

(3)提高邊遠(yuǎn)海島公共服務(wù)能力和休閑文化建設(shè)，增強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防能力，促進(jìn)生活居民或從業(yè)人員長(zhǎng)期“能留愿居”。

5 海岸帶規(guī)劃措施和建議

5.1 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，保障公眾親?？臻g

優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和空間布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，嚴(yán)格控制海岸帶地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城鎮(zhèn)盲目向海邊擴(kuò)張和無序蔓延，保護(hù)親海空間的公共性和可達(dá)性。實(shí)施海岸帶生態(tài)保護(hù)、整治修復(fù)、污染防治和建筑退縮等綜合措施，拓展公眾親?？臻g。

5.2 構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)安全屏障，保障人居安全

加強(qiáng)海岸帶地區(qū)海岸帶侵蝕、海平面上升、風(fēng)暴潮等災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測(cè)、災(zāi)害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理，建立健全海岸帶災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)害監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)。應(yīng)根據(jù)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃結(jié)果，開展濱海城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)建設(shè)。探索建設(shè)生態(tài)海堤，提高海洋生態(tài)系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)能力。

5.3 加強(qiáng)海岸帶景觀設(shè)計(jì)和塑造，提升濱海景觀風(fēng)貌

加強(qiáng)海岸帶景觀和特色塑造，對(duì)影響海岸帶整體空間形態(tài)和特征的關(guān)鍵區(qū)域、天際線、山脊線和景觀軸帶進(jìn)行引導(dǎo)控制，創(chuàng)造優(yōu)美自然、富于地方特色和時(shí)代特征的海岸環(huán)境。加強(qiáng)農(nóng)村和海島規(guī)劃管理，保持村莊整體風(fēng)貌與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的村莊個(gè)性特色。

5.4 加強(qiáng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

補(bǔ)齊沿海小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，提高服務(wù)城鎮(zhèn)居民和周邊農(nóng)村的能力。加強(qiáng)海岸帶地區(qū)農(nóng)村和海島的交通、供電、供水、通訊、生活垃圾和污水處理等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村和海島的居住、公共服務(wù)和環(huán)境衛(wèi)生條件，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

6 結(jié)論

打造海岸帶地區(qū)高品質(zhì)人居環(huán)境是踐行綠水青山就是金山銀山理念的必然選擇，必須要依托國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，以海岸帶規(guī)劃為抓手，實(shí)現(xiàn)對(duì)陸域、海域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化布局。本研究以生態(tài)優(yōu)先、陸海統(tǒng)籌為理念，結(jié)合海岸帶陸海空間特性，探索性地從海岸帶地區(qū)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、海島三個(gè)角度分析面臨的問題和相關(guān)措施。筆者認(rèn)為，海岸帶規(guī)劃應(yīng)通過嚴(yán)控城市邊界擴(kuò)張，劃定海岸帶建筑退縮線等手段，充分保障公眾親?？臻g，推動(dòng)海岸帶地區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；通過加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)、災(zāi)害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理等監(jiān)視監(jiān)測(cè)技術(shù)，構(gòu)建一套健全的海岸帶災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)害監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)海岸帶地區(qū)人居安全，風(fēng)險(xiǎn)可控；通過對(duì)海岸帶地區(qū)天際線、山脊線等關(guān)鍵區(qū)域和重要自然標(biāo)志物進(jìn)行生態(tài)管控，以塑造優(yōu)美的海岸帶景觀；通過加強(qiáng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城鄉(xiāng)居住、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)條件，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。