維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的工作探討

萬叢叢

（高青縣人力資源和社會(huì)保障局，山東 高青 256399）

改革開放以來，我國大量農(nóng)村土地的征用對(duì)促進(jìn)全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化起到了巨大的推動(dòng)作用，但與此同時(shí)，也對(duì)失去土地的農(nóng)民帶來了嚴(yán)重影響。由于我國長期的城鄉(xiāng)二元化格局，農(nóng)村農(nóng)民基本上受制于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差別的制約和影響，失地農(nóng)民的生存權(quán)難以保障，更談及不到農(nóng)民的其他基本權(quán)益：話語權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。這不但阻礙了征地工作的開展和城市化的推進(jìn)，而且直接影響到社會(huì)穩(wěn)定的大局。如何保障城市化進(jìn)程中被征地農(nóng)民的權(quán)益，關(guān)注他們的創(chuàng)業(yè)發(fā)展，已成為一個(gè)刻不容緩的研究課題。

一、高青縣失地農(nóng)民生活保障工作回顧

一部分農(nóng)民的土地未被征用前，能夠從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，土地被征用后，加上部分四五十歲的農(nóng)民，他們思想觀念保守陳舊，文化程度較低，缺乏基本技能，從而使得他們的競(jìng)爭(zhēng)力低下，就業(yè)難度大，沒有穩(wěn)定的收入來源，難以維持原有生活水平。被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作是促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一項(xiàng)民心工程，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)廣大農(nóng)民群眾的深切關(guān)懷。

（一）2008 年，我縣制定出臺(tái)了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的意見》（高政發(fā)[2008]39 號(hào)）。當(dāng)時(shí)我縣存在失地情況，但由于政府沒有補(bǔ)貼，個(gè)人和集體也未交納社會(huì)保障費(fèi)，該《意見》雖然制定，但不具操作性，直到2010 年底，我縣暫未涉及被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。

（二）從2011年1月1日起，我縣開始按照《山東省土地征收管理辦法》（省政府令第226 號(hào)）規(guī)定，實(shí)行了被征收土地農(nóng)民社會(huì)保障制度，被征收土地農(nóng)民社會(huì)保障資金由政府、集體、個(gè)人共同出資，政府補(bǔ)貼部分執(zhí)行區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（1 萬元/畝，油田項(xiàng)目按8000 元/畝）。當(dāng)時(shí)由于個(gè)人和集體不愿參保繳費(fèi)，被征地人員名單也不能確定，致使人社部門對(duì)政府補(bǔ)貼資金無法進(jìn)行分配。

（三）2013 年12 月，由山東省人力資源和社會(huì)保障廳、山東省財(cái)政廳和山東省國土資源廳三部門聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)山東省被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的通知》（魯人社發(fā)〔2013〕35 號(hào)）文件，該文件要求未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民，可在戶籍地參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照《山東省人民政府關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》（魯政發(fā)[2013]13 號(hào)）納入居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；已參加其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，按照相關(guān)規(guī)定予以銜接。規(guī)定：“被征地農(nóng)民在土地被征收過程中除獲取相應(yīng)的各類土地征收補(bǔ)償費(fèi)用外，由政府撥付一定數(shù)額的社會(huì)養(yǎng)老保障資金，用于補(bǔ)貼參加相應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其因征地產(chǎn)生的社會(huì)養(yǎng)老保障資金記入其居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，其中80%記入個(gè)人繳費(fèi)欄目，20%記入政府補(bǔ)貼欄目”。2011 年1 月至2014 年12 月底，全縣共涉及被征地39 個(gè)批次8338.059 畝，縣財(cái)政已按規(guī)定將政府補(bǔ)貼資金8263.0959萬元全額撥付到位。縣人社局會(huì)同縣國土、縣財(cái)政進(jìn)行了大量細(xì)致的調(diào)查摸底和前期各項(xiàng)準(zhǔn)備，將2011 年以來積累的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金全部落實(shí)到被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中，但被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金積壓時(shí)間長，存在著以租代征和少征多占等遺留問題，情況復(fù)雜，制約因素較多，工作開展難度很大。

（四）2014 年7 月至10 月，國家審計(jì)署對(duì)淄博市土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，為加快做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)工作，淄博市人民政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)有關(guān)工作的通知》（淄政辦函[2015]17 號(hào)）。

我縣已經(jīng)提前于市通知前，于2015 年7 月22 日成立了以縣長任組長的被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在人力資源和社會(huì)保障局，并把此項(xiàng)工作列入高青縣深化改革重點(diǎn)事項(xiàng)考核內(nèi)容。我縣制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作實(shí)施方案》及《被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保障工作業(yè)務(wù)操作流程》，并于2015 年7 月23 日在縣政府四樓會(huì)議室，召開了全縣被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，重點(diǎn)對(duì)我縣自2011 年以來已經(jīng)省政府批復(fù)的征地項(xiàng)目39 個(gè)批次8263.0959 萬元（8338.059 畝）的保障資金分配到被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶工作進(jìn)行了安排部署，并下達(dá)了告知書，要求各鎮(zhèn)、街道辦、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)要在2015 年12 月底前完成，自此全縣被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作正式啟動(dòng)。

該縣加大了對(duì)各鎮(zhèn)、街道辦、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)制定《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》工作的督導(dǎo)，本著“先易后難，試點(diǎn)先行、積極穩(wěn)妥”的基本思路，選擇1至2個(gè)班子強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的村先行試點(diǎn)，然后再由點(diǎn)帶面，逐步推開。在2015 年12 月底前將保障資金落實(shí)到被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。

截至2020 年底，該縣已經(jīng)落實(shí)征地社會(huì)保障資金15883 萬元，保障農(nóng)村居民4.5 萬人，基金結(jié)余達(dá)到1.3 個(gè)億。嚴(yán)格按照被征地農(nóng)民參加居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程辦理，確保了工作長效運(yùn)行。

二、高青縣失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀及問題

（一）社會(huì)心理問題。群眾的所有利益訴求，其出發(fā)點(diǎn)都在于對(duì)未來生活保障的高度擔(dān)憂。土地被征用后，農(nóng)民失去了土地這一最基本的生活保障。政策規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民因自身?xiàng)l件所限，在征地后又很難找到合適的工作，多數(shù)人會(huì)產(chǎn)生“沒有土地生活就沒了保障”的恐慌。擔(dān)心制度的實(shí)施不存在比農(nóng)民失地前的生活水平明顯提高的可能性而缺乏吸引力。

（二）政策執(zhí)行問題。一是在農(nóng)村，征地補(bǔ)償政策不一的問題非常突出。同一地區(qū)既存在以租代征的用地模式，也存在按國家正規(guī)報(bào)批的征地模式，由于不同時(shí)期的政策不一樣，補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)不一樣，在執(zhí)行政策時(shí)造成基層干部工作難做，農(nóng)民群眾思想難通的困難局面。二是部分被征地的農(nóng)村居民，由于對(duì)社保資金分配方案達(dá)不成一致意見，部分村民拒絕在分配方案上簽字，使得被征地政策在執(zhí)行上受阻，政策推行不動(dòng)，被征地社會(huì)養(yǎng)老保障政府補(bǔ)貼資金無法落實(shí)，這都對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定造成很大影響。

（三）部門銜接問題。因?yàn)檎鞯毓ぷ魃婕安块T多、政策規(guī)定多，而且情況復(fù)雜，需要所有關(guān)聯(lián)部門齊心協(xié)力才能使群眾利益得到較好的保障。而在實(shí)際工作中，情況復(fù)雜，僅僅依靠人社部門催促和落實(shí)個(gè)人賬戶，制約因素較多，工作開展難度大。

（四）被征地基金安全延續(xù)問題?；鸬氖褂茫仨毤骖櫘?dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、國家利益和地方利益，同時(shí)要建立監(jiān)督保障機(jī)制。目前，被征地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增值主要是存入定期存款，不直接用于投資。但是，目前征地保障政策是征地保障資金落實(shí)到個(gè)人賬戶后，以139的系數(shù)計(jì)算待遇標(biāo)準(zhǔn)，本人個(gè)人賬戶領(lǐng)取完畢后沒有后續(xù)的保障資金投入，長期來看，如何確保政策的長期可持續(xù)實(shí)施是一項(xiàng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

三、關(guān)于維護(hù)和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的建議和對(duì)策

（一）加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)。繼續(xù)采取多種方式加強(qiáng)征地政策宣傳，公開征地計(jì)劃和征地程序，使群眾真正了解政策，了解自身合法權(quán)益，理解和支持征地工作。協(xié)調(diào)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)征地工作的正面引導(dǎo)。

（二）以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革完善征地制度。土地是農(nóng)民的命根子。黨的十八大報(bào)告提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。征地制度要改革已成高層共識(shí)，廣大農(nóng)民對(duì)此滿懷期望。1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。2.完善征地政策，保證國家為了公共利益的需要?jiǎng)佑谜鞯貦?quán)。3.制定公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。4.建立嚴(yán)格、透明的土地征收程序。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多更公平地共享發(fā)展成果，亟須調(diào)整現(xiàn)有利益格局，找到各方利益平衡點(diǎn)。

（三）增加土地征收的安置方式，建立失地農(nóng)民保障機(jī)制。為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來源。

一要完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。征地瓦解了農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地對(duì)農(nóng)民具有最基本的社會(huì)保障功能”的家庭養(yǎng)老模式，需要建立并完善符合時(shí)代發(fā)展的可持續(xù)性現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度。并按照國家有關(guān)規(guī)定，將符合條件的被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成為弱勢(shì)群體，所以，必須對(duì)月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)足到低保標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要措施。失地農(nóng)民基本生活保障資金應(yīng)實(shí)行財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ?。人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)失地農(nóng)民基本生活保障用款計(jì)劃后，定期將失地農(nóng)民基本生活保障資金劃入農(nóng)民基本生活保障支出戶，確保失地農(nóng)民基本生活保障資金及時(shí)、足額發(fā)放。

三要建立各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)責(zé)任制度。各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“一把手”負(fù)責(zé)制，區(qū)縣、鎮(zhèn)辦主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的要求，對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策落實(shí)進(jìn)行專題研究，確保落實(shí)。人社部門主動(dòng)協(xié)調(diào)財(cái)政、自然資源等部門各負(fù)其責(zé)，履職盡責(zé)，及時(shí)督導(dǎo)鎮(zhèn)辦、村居按照有關(guān)規(guī)定和程序?qū)ξ绰鋵?shí)資金加快落實(shí)個(gè)人賬戶。

（四）建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)制度，廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，建立以市、縣、勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助失地農(nóng)民獲得就業(yè)信息和擇業(yè)指導(dǎo)。人社部門應(yīng)組織失地勞動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)，失地農(nóng)民培訓(xùn)要以增強(qiáng)農(nóng)民的科技知識(shí)、科學(xué)文化、勞動(dòng)技能為宗旨，以提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)率為目標(biāo)。政府應(yīng)拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。

建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營，對(duì)土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。依托失地勞動(dòng)力所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，借助征地補(bǔ)償中村集體留存部分和城郊結(jié)合部位有利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展勞動(dòng)力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡量吸納失地勞動(dòng)力就近就業(yè)。

（五）探索建立征地糾紛裁決機(jī)制，建立失地農(nóng)民法律援助制度。要建立正常的征地糾紛處理機(jī)制。要繼續(xù)推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的建立和完善，引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民通過法定渠道解決問題，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一是將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程。二是建立稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立體現(xiàn)征地矛盾復(fù)雜性、技術(shù)性特點(diǎn)的裁決機(jī)制。

法律援助的目的是為了擴(kuò)大社會(huì)的正義和公平性。實(shí)施法律援助可以法制化地解決農(nóng)村土地糾紛。當(dāng)前我國農(nóng)民特別是失地農(nóng)民土地權(quán)益糾紛較多，所以建立農(nóng)村土地糾紛法律援助機(jī)制，有助于確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)增強(qiáng)通過法律手段尋求保護(hù)的能力。