公辦高校監(jiān)察對象范圍探析

李林香

（寧夏藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，寧夏 銀川 640100）

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱），旨在加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋?！侗O(jiān)察法》第十五條第四款、第六款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員、其他依法履行公職的人員進(jìn)行監(jiān)察[1]。公辦高校屬于《監(jiān)察法》所稱的公辦的教育單位，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）從行為和職責(zé)維度，對公職人員和有關(guān)人員的范圍和邊界進(jìn)一步的規(guī)范和明確，即“從事管理的人員”的范圍是指從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動的人員[2]。

一、現(xiàn)行規(guī)定及存在的問題

依據(jù)《監(jiān)察法》與《征求意見稿》中的現(xiàn)行規(guī)定，公辦高校的監(jiān)察對象，包括但不限于“行使公權(quán)力”的“從事管理的人員”“公職人員和有關(guān)人員”“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動的人員”等，但在操作層面，如何準(zhǔn)確界定具體人員是否為合規(guī)的監(jiān)察對象，做到既全面覆蓋又不泛化擴(kuò)大，為公辦高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)亟待解決的問題之一。

行使公權(quán)力是界定監(jiān)察對象的核心要素，但在《監(jiān)察法》與《征求意見稿》中，并沒有對公權(quán)力給出明確的概念或定義，此處的公權(quán)力應(yīng)如何理解和認(rèn)定，在理論界還存在較大的爭議，所依附的損害公權(quán)力廉潔性的判定，也就失去了前提與基礎(chǔ)。

從事管理，是指外延拓展后的職能，即《征求意見稿》中所稱的從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動，但在實踐操作層面，現(xiàn)行規(guī)定和有關(guān)解釋中對公辦高校的監(jiān)察對象無法窮盡；《征求意見稿》所列舉的“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動”，與管理學(xué)所稱的“實施計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等”，在常規(guī)理解的職能活動特征方面，不能完全重合；現(xiàn)實崗位職能與活動邊界不可能完全一致。

此外，較其他派駐機(jī)構(gòu)而言，公辦高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)辦案能力較弱，加之實踐過程中缺乏確切的參考標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，從經(jīng)驗或表決確定的監(jiān)察對象，難免存在“缺位”“越位”“錯位”之嫌。這不僅與《監(jiān)察法》的立法目的相背離，也直接影響了公辦高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的高效開展和規(guī)范運(yùn)行[3]。

二、監(jiān)察對象識別要素

公辦高校監(jiān)察對象范圍的界定，需要結(jié)合監(jiān)察實踐，理順法律條文與法律概念之間的關(guān)系，厘清行使公權(quán)力、從事管理的人員理論內(nèi)涵與外延。以“行使公權(quán)力”為第一判定要素，以“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動”為第二判定要素，依據(jù)兩個判定要素對監(jiān)察對象的行為特征進(jìn)行動態(tài)分類與識別。

（一）行使公權(quán)力

公權(quán)力中的“公”是相對“私”而言的，其本質(zhì)上是一定范圍內(nèi)社會成員的部分權(quán)利的讓渡或授權(quán)。公權(quán)力的基本特征，除權(quán)力的強(qiáng)制性與不對等性外，還包括利益性與社會性，即其權(quán)力主體為公眾共有，為公權(quán)力的第一核心要義；其權(quán)力客體為服務(wù)于公共利益的公共責(zé)任與法定事務(wù)，亦是公權(quán)力產(chǎn)生、持續(xù)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。若公權(quán)力失去監(jiān)督或約束不力,就有可能異化為損害公共利益的權(quán)力，進(jìn)而動搖公權(quán)力合法性的基礎(chǔ)。

結(jié)合高校組織機(jī)構(gòu)及功能運(yùn)行特點(diǎn)，及國家與社會公權(quán)力相關(guān)闡述，公辦高校公權(quán)力可以理解為：是國家公權(quán)力在公辦高校組織層面的具體體現(xiàn)，是公辦高校行使一切職能活動的根本前提。通過支配國家讓渡與法律所賦予的公共權(quán)力，從事公辦高校事務(wù)與活動，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，服務(wù)于高校公共利益。

行使公權(quán)力是一種履行公職與從事公務(wù)的結(jié)合體，其邊界大于常規(guī)意義上的理解范圍。結(jié)合學(xué)界對“行使公權(quán)力”的研究，一個公辦高校相關(guān)的具體活動，是否歸屬于“行使公權(quán)力”的范疇，可以從以下幾方面進(jìn)行判定：

高校內(nèi)相關(guān)人員所行使的與職權(quán)或職責(zé)相關(guān)行為是否以其所在單位的名義實施;行使職權(quán)是否具有法律法規(guī)的授權(quán)性、委托性等特點(diǎn)。行為的目的性是否通過特定的職責(zé)和義務(wù)實現(xiàn)公共利益，而非個人私利。要判斷高校內(nèi)相關(guān)人員實施的某行為是否是行使公權(quán)利，要結(jié)合以上三個條件進(jìn)行綜合判斷[4]。

（二）從事管理活動

公辦高校作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承等職能的重要載體，其監(jiān)察對象屬于《監(jiān)察法》與《征求意見稿》中所稱的“從事管理的人員”、“從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動的人員”，與管理學(xué)中的從事管理活動的內(nèi)含與外延有交疊，但不完全一致，其所涉及的職能主要為從事管理人、財、物等的活動，比如在人事考試招生、學(xué)生資助、人事選聘、財務(wù)管理、基建、招標(biāo)采購、黨政、學(xué)術(shù)委員會、評標(biāo)委員會等活動從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、等活動的人員。

三、崗位視角下的監(jiān)察對象界定分析

依據(jù)《監(jiān)察法》與《征求意見稿》，判斷一個具體人員是否為公辦高校監(jiān)察對象的關(guān)鍵，不在于其是否為公職人員，而在于其是否行使公權(quán)力，是否在公辦高校中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動。

在實際操作過程中，公辦高校監(jiān)察對象的界定，一般從人事部、教育部《關(guān)于高等學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）所稱的組織機(jī)構(gòu)崗位（如管理崗、專業(yè)技術(shù)崗和工勤技能崗等）著手與分析。

（一）管理崗監(jiān)察對象界定分析

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，管理崗位指擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或管理任務(wù)的工作崗位，包括領(lǐng)導(dǎo)、中層及基層管理人員。如領(lǐng)導(dǎo)層面的校黨委書記與副書記、校長與副校長等領(lǐng)導(dǎo)班子成員；中層管理人員有各行政處室等部門的負(fù)責(zé)人、院（系）級層面的院(系)書記與副書記、院長與副院長、系主任與副主任等；基層管理人員有財務(wù)、招標(biāo)采購、基建、黨政辦、組織、人事、等行政崗位上的普通工作人員。

這部分管理崗位人員直接擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或從事管理工作，享有一定的話語權(quán)、指揮權(quán)和決策權(quán)，直接或間接影響高校公共財產(chǎn)及資源的占有、處置和分配，與公辦高校中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等活動的概念內(nèi)涵一致。因此管理崗位的工作人員，不論其是否有公職身份，只要其在管理崗位上，行使公權(quán)力或履行公務(wù)，就隸屬于公辦高校的監(jiān)察對象。

（二）專業(yè)技術(shù)崗監(jiān)察對象界定分析

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，專業(yè)技術(shù)崗指從事專業(yè)技術(shù)工作，具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平和能力要求的工作崗位，主要分為教師崗（教學(xué)、科研）與其他專業(yè)技術(shù)崗（教輔）。從工作職責(zé)與業(yè)務(wù)范圍上看，專業(yè)技術(shù)崗位更多牽涉到的是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，能否將之納入公辦高校的監(jiān)察范圍，需要區(qū)別對待，具體辨別。

1.教師崗位。該崗位上的教學(xué)科研人員，若未行使公權(quán)力，只進(jìn)行單純的教學(xué)科研工作，而不從事管理活動，則不屬于公辦高校的監(jiān)察對象。其違反師德師風(fēng)、學(xué)術(shù)不端、學(xué)歷造假等違紀(jì)違規(guī)行為，應(yīng)由公辦高校職能部門按照校規(guī)校紀(jì)等予以處理。若教學(xué)科研人員牽涉到與管理活動相關(guān)的事項，就應(yīng)該納為監(jiān)察對象，如涉及到評先評優(yōu)、收受學(xué)生紅包、科研經(jīng)費(fèi)管理、活動經(jīng)費(fèi)報銷、偽造變造學(xué)生成績、泄露試卷信息等與從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督相關(guān)的活動時，行使了公權(quán)力，造成一定的負(fù)面影響，就應(yīng)界定為監(jiān)察對象。

2.其他專業(yè)技術(shù)崗位。包括工程實驗、圖書資料、編輯出版、醫(yī)療衛(wèi)生、教育管理研究等教輔系列的專業(yè)技術(shù)崗位。這些專業(yè)技術(shù)崗位主要服務(wù)于教育科研，從事的亦為專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作。與教師崗位相似，只有從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等相關(guān)的活動時，才能轉(zhuǎn)化為監(jiān)察對象。如工程實驗人員，在從事專業(yè)技術(shù)的活動時，不是監(jiān)察對象，但其要是從事購置管理實驗器材時，應(yīng)納入監(jiān)察對象范圍內(nèi)。

3.專職學(xué)生工作隊伍。主要指公辦高校內(nèi)從事思想政治教育、學(xué)生日常管理、評獎評優(yōu)及評助學(xué)金等工作的輔導(dǎo)員。《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)規(guī)定》要求高校輔導(dǎo)員必須是中共黨員，對于此類行使公權(quán)力且損害公辦高校公共利益的崗位人員，是適用黨紀(jì)黨規(guī)還是《監(jiān)察法》，需要考慮案件性質(zhì)，并優(yōu)先適用黨紀(jì)黨規(guī)進(jìn)行處理，黨紀(jì)黨規(guī)不合適的，應(yīng)按照《監(jiān)察法》規(guī)定進(jìn)行處理。因其從事學(xué)生管理工作，涉及到學(xué)生評獎評優(yōu)評助評貸等行使組織管理職能，應(yīng)將其認(rèn)定為監(jiān)察對象。

（三）工勤技能崗監(jiān)察對象界定分析

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，工勤技能崗位指承擔(dān)技能操作和維護(hù)、后勤保障、服務(wù)等職責(zé)的工作崗位，主要提供技術(shù)和勞務(wù)服務(wù)。與上述的教師崗類似，若工勤技能崗位上的工作人員單純地提供技術(shù)和勞務(wù)服務(wù)的，則不屬于公辦高校的監(jiān)察對象。但是在實際工作中，可能牽涉到物品采購、經(jīng)費(fèi)報銷等工作，存在行使公權(quán)力的情況，此時監(jiān)察對象的界定，應(yīng)結(jié)合是否從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的活動要素進(jìn)行綜合判定。

小結(jié)

綜上所述，公辦高校監(jiān)察對象的鑒定，相對管理崗而言，專業(yè)技術(shù)崗和工勤技能崗位的情況較為復(fù)雜。在實踐中應(yīng)建立動態(tài)識別標(biāo)準(zhǔn)，即從《監(jiān)察法》制定的目的出發(fā)，以“行為說”為參照，重點(diǎn)關(guān)注行為主體行使公權(quán)力的性質(zhì)、行為主體是否從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督相關(guān)的活動，依據(jù)具體情況綜合研判，同時針對出現(xiàn)的新情況新案例，兼顧法法銜接問題。