蘇維埃時(shí)期的工作報(bào)告制度研究

彭慶鴻

提要：為健全蘇維埃政府組織與工作體系，中華蘇維埃臨時(shí)中央政府于1931年底初創(chuàng)了工作報(bào)告制度。1932年初，中央為了解、督促、檢查地方政府的工作執(zhí)行情況，強(qiáng)力推進(jìn)工作報(bào)告制度的實(shí)施。到1933年，工作報(bào)告制度已然在各級(jí)政府的工作中得以貫徹落實(shí)，并形成了定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告、限時(shí)報(bào)告、總結(jié)報(bào)告的多重報(bào)告方式和報(bào)告工作、報(bào)告聽取、報(bào)告檢查的制度流程。工作報(bào)告制度的實(shí)施，強(qiáng)化了中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作監(jiān)督，也促進(jìn)了中央政令、蘇區(qū)工作的有效執(zhí)行。

工作報(bào)告是指黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，按照有關(guān)規(guī)定，定期或不定期地向上級(jí)機(jī)關(guān)或法定對(duì)象匯報(bào)工作。將工作報(bào)告制度化，可有效強(qiáng)化中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，促進(jìn)各項(xiàng)政令、工作得以貫徹執(zhí)行。蘇維埃時(shí)期是中共的早期執(zhí)政階段，在這一時(shí)期，黨對(duì)革命政權(quán)各項(xiàng)制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)與制度探索，推進(jìn)了蘇區(qū)各項(xiàng)工作的開展，也為之后的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)。一方面，蘇區(qū)史研究是我國史學(xué)界方興未艾的研究領(lǐng)域，其中關(guān)于蘇維埃時(shí)期制度的研究并不鮮見(1)代表性成果有余伯流、凌步機(jī)：《中央蘇區(qū)史》，江西人民出版社2001年版，第9—18章；湯水清：《蘇區(qū)新式婚姻制度的建立與發(fā)展》,《黨的文獻(xiàn)》2010年第4期；楊木生：《論蘇區(qū)的司法制度》，《求實(shí)》2001年第1期；于愛華：《中央蘇區(qū)反腐敗制度的建立及意義》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第1期；彭慶鴻、萬振凡：《蘇維埃時(shí)期的工作檢查制度研究——以中央蘇區(qū)為中心》，《湖湘論壇》2018年第2期；等等。關(guān)于蘇區(qū)制度的研究成果較為豐碩，有些研究對(duì)該時(shí)期工作報(bào)告制度有所涉及，但缺乏專題研究。，但該時(shí)期的工作報(bào)告制度卻鮮有學(xué)者關(guān)注。另一方面，從報(bào)告制度的研究狀況來看，主要集中在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共的請(qǐng)示報(bào)告制度上，對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)的紅色政權(quán)的工作報(bào)告制度較少關(guān)注。(2)關(guān)于中國共產(chǎn)黨及紅色政權(quán)工作報(bào)告制度的研究，相關(guān)性成果有廖勝平、林鳳鳴：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共請(qǐng)示報(bào)告制度的建立及其現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2007年第1期；熊輝、仰義方：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2012年第4期；王華玲：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期華北局對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2016年第3期；王華玲：《“請(qǐng)示報(bào)告”：解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中央與地方關(guān)系新探》，《黨史研究與教學(xué)》2016年第3期；等等。雖然不少研究成果在論述中提到，關(guān)于中共請(qǐng)示報(bào)告制度的緣起可追溯至土地革命時(shí)期，卻鮮有成果對(duì)此進(jìn)行專題研究。有鑒于此，本文擬對(duì)此進(jìn)行初步探討。不足之處，敬請(qǐng)方家批評(píng)指正。

一、蘇維埃工作報(bào)告制度的初創(chuàng)

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)組織嚴(yán)密的政黨，歷來重視黨內(nèi)組織領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，重視上下級(jí)之間的信息溝通。工作報(bào)告則是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、工作監(jiān)督與信息溝通的有效方式。早在1923年，中共中央便發(fā)布了《中央通告第十二號(hào)——各區(qū)及各地區(qū)應(yīng)每月向中央報(bào)告工作》，要求各地黨組織每月向中共中央報(bào)告當(dāng)?shù)毓ぷ髋c黨務(wù)情況。1928年，中共中央又頒布了《中共中央關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》，再次強(qiáng)調(diào)黨員干部要向黨組織、地方黨組織要向黨中央定期或不定期詳細(xì)報(bào)告工作。(3)費(fèi)云東、云貴華：《中共秘書工作簡(jiǎn)史(1921—1949)》，遼寧人民出版社1992年版，第117—118頁。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)：“僅從1928年9月到1929年9月，全國19個(gè)地方黨組織向中央呈遞各種報(bào)告3600余件，中共中央和中央各部委向地方下發(fā)文件3400余份?！?4)費(fèi)云東、云貴華：《中共秘書工作簡(jiǎn)史(1921—1949)》，第114頁。請(qǐng)示報(bào)告制度在黨的組織工作、宣傳工作以及黨領(lǐng)導(dǎo)工人農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，開展群眾工作、婦女工作、民族工作，進(jìn)行民主政權(quán)建設(shè)等方面，都得到了不同程度的貫徹落實(shí)。由此可見，在中共創(chuàng)建初期，工作報(bào)告制度便已付諸實(shí)施。

紅色政權(quán)建立后，黨內(nèi)工作報(bào)告制度被引入到紅色政權(quán)內(nèi)部。中華蘇維埃共和國建立前，在一些早期紅色政權(quán)中，便已有了下級(jí)機(jī)關(guān)要對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行工作報(bào)告的明確規(guī)定。如《革命委員會(huì)的組織綱要》中規(guī)定：“革命委員會(huì)是工農(nóng)兵代表會(huì)議——蘇維埃政府沒有產(chǎn)生以前工農(nóng)兵的政權(quán)指揮機(jī)關(guān)”，“區(qū)革命委員會(huì)應(yīng)絕對(duì)服從縣革命委員會(huì)之指揮”，“區(qū)或城市之工會(huì)農(nóng)協(xié)應(yīng)經(jīng)常向革命委員會(huì)做工作報(bào)告”。(5)《革命委員會(huì)的組織綱要》，廈門大學(xué)法律系、福建省檔案館編：《中華蘇維埃共和國法律文件選編》，江西人民出版社1984年版，第14—17頁。再如1930年11月頒布的《全國蘇維埃大會(huì)各級(jí)準(zhǔn)備委員會(huì)組織及工作大綱》中也明確提到：“各項(xiàng)機(jī)關(guān)必須經(jīng)常向上級(jí)作工作報(bào)告。”(6)《全國蘇維埃大會(huì)各級(jí)準(zhǔn)備委員會(huì)組織及工作大綱》(1930年11月25日)，中共江西省委黨史研究室等編：《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(6)》，中央文獻(xiàn)出版社、江西人民出版社2013年版，第33頁。雖然已有要求，但此時(shí)關(guān)于工作報(bào)告的規(guī)定仍十分簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，未能形成專門制度。

1931年11月，中華蘇維埃共和國建立，為使新生的蘇維埃政府迅速成為堅(jiān)強(qiáng)而有工作能力的政權(quán)，必須健全各部組織和工作，建立上下級(jí)的系統(tǒng)和關(guān)系。(7)《地方蘇維埃的建設(shè)問題》，《紅色中華》1931年12月18日，第1版。蘇維埃政府工作報(bào)告制度的設(shè)計(jì)，便是在這樣的時(shí)代背景下展開的。1931年11月，中央執(zhí)行委員會(huì)第一次會(huì)議通過了《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(簡(jiǎn)稱《暫行組織條例》)，其中第62條規(guī)定，各級(jí)蘇維埃政府要“指示下級(jí)蘇維埃政府的工作，并對(duì)上級(jí)蘇維埃政府作報(bào)告”(8)《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月)，江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室選編：《中央革命根據(jù)地史料選編》下，江西人民出版社1982年版，第156頁。，這是地方蘇維埃政府的具體工作之一。12月15日，蘇維埃臨時(shí)中央政府又發(fā)布了《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》，指出：“為建立堅(jiān)強(qiáng)而有工作能力的蘇維埃政權(quán)，各級(jí)蘇維埃政府在工作方法上首先要建立下級(jí)向上級(jí)經(jīng)常做報(bào)告的制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行工作檢查的制度?！?9)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1893—1949)》上，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第360頁。至此，蘇維埃工作報(bào)告制度已然成型。

對(duì)工作報(bào)告的具體內(nèi)容，這兩個(gè)條例也有較為具體的規(guī)定：

第一，下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)的工作報(bào)告。對(duì)于地方蘇維埃政府而言，他們行政上直屬上級(jí)政府。對(duì)于專門部門機(jī)構(gòu)，如內(nèi)務(wù)部、司法部、勞動(dòng)部、財(cái)務(wù)部等而言，縱向上，它們?cè)谛姓C(jī)構(gòu)上直屬于上級(jí)部門，絕對(duì)執(zhí)行上級(jí)部門的命令；但在橫向上，它們同時(shí)受同級(jí)蘇維埃政府主席團(tuán)的指導(dǎo)。因此，各級(jí)政府應(yīng)向自己所在上級(jí)政府做工作報(bào)告，而各部門不僅要向上級(jí)部門做報(bào)告，還要向同級(jí)蘇維埃政府主席團(tuán)做工作報(bào)告。關(guān)于下級(jí)向上級(jí)做報(bào)告的頻率，《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的通令要求，各地政府“每月做一次口頭報(bào)告，一次書面報(bào)告”(10)費(fèi)云東、云貴華：《中共秘書工作簡(jiǎn)史(1921—1949)》，第115頁。。

下級(jí)政府和部門向上級(jí)做報(bào)告，而上級(jí)政府和部門則要“在會(huì)議上定期的聽各科各部及下級(jí)蘇維埃政府的工作報(bào)告，并審查之”(11)《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月)，《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第154頁。。這也是各級(jí)蘇維埃政府重要的工作方式之一，具體包括：“各科或各部須定期的在各科或各部會(huì)議上，聽各該管轄機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，主席團(tuán)須定期的聽各科或各部及下級(jí)蘇維埃政府的工作報(bào)告，執(zhí)行委員會(huì)定期聽主席團(tuán)或下級(jí)蘇維埃政府的工作報(bào)告。”(12)《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月)，《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第155頁。這種層層的工作報(bào)告與報(bào)告審查，充分彰顯了上級(jí)蘇維埃政府對(duì)下級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

第二，指導(dǎo)員、特派員等機(jī)關(guān)干部向部門或蘇維埃執(zhí)行委員會(huì)做工作報(bào)告?！稌盒薪M織條例》第23、36條明確規(guī)定，城市蘇維埃、區(qū)縣省執(zhí)行委員會(huì)“可任用指導(dǎo)員，以指導(dǎo)和巡視下級(jí)蘇維埃的工作”。蘇維埃中央政府也可以派出指導(dǎo)員巡視地方工作。指導(dǎo)員巡視之后，要向蘇維埃執(zhí)行委員會(huì)或主席團(tuán)做報(bào)告，接受后者的審議。跟前者相比，指導(dǎo)員的巡視工作報(bào)告較為特殊，具有很強(qiáng)的工作針對(duì)性與靈活性。

第三，各級(jí)政府執(zhí)行委員會(huì)向區(qū)域選民做工作報(bào)告。除了下級(jí)向上級(jí)、個(gè)人向部門做工作報(bào)告外，《暫行組織條例》第52、53條還做了明確規(guī)定，各級(jí)政府執(zhí)行委員會(huì)要向區(qū)域內(nèi)選民做工作報(bào)告，具體頻率為“鄉(xiāng)蘇維埃每月須向該鄉(xiāng)選民做工作報(bào)告一次。有幾個(gè)村的鄉(xiāng)可以到各村去召集選民大會(huì)報(bào)告自己的工作”，“城市蘇維埃每月須向該鄉(xiāng)選民做工作報(bào)告一次”，“區(qū)執(zhí)行委員會(huì)每?jī)蓚€(gè)月向該區(qū)內(nèi)的選民做工作報(bào)告一次，縣執(zhí)行委員會(huì)每四個(gè)月向該縣內(nèi)的選民做工作報(bào)告一次，省執(zhí)行委員會(huì)每六個(gè)月向該省內(nèi)的選民做工作報(bào)告一次”。換言之，鄉(xiāng)、城市蘇維埃政府必須一年向選民做工作報(bào)告12次，區(qū)執(zhí)行委員會(huì)為一年6次，縣執(zhí)行委員會(huì)為一年3次，省執(zhí)行委員會(huì)為一年2次。針對(duì)政府的工作報(bào)告，“選民群眾可在該工作報(bào)告大會(huì)上批評(píng)政府的工作”，“選民所提出的意見，須轉(zhuǎn)到做工作報(bào)告的政府去，以便參考”。(13)《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》,《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第154頁。這一規(guī)定，充分彰顯了人民民主的政權(quán)性質(zhì)。

總之,蘇維埃政權(quán)成立后,為了更好地加強(qiáng)中央對(duì)地方蘇維埃政權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)，以及增進(jìn)中央對(duì)各級(jí)政府政令執(zhí)行效果的了解與監(jiān)督,中華蘇維埃臨時(shí)中央政府創(chuàng)設(shè)了工作報(bào)告制度。

二、工作報(bào)告制度的實(shí)施

雖然蘇維埃共和國成立之初，工作報(bào)告制度便已初創(chuàng)，然而在制度設(shè)計(jì)之初的一段時(shí)間內(nèi)，其實(shí)施狀況卻出現(xiàn)了較大差異。中央政府對(duì)于推進(jìn)工作報(bào)告制度的實(shí)施極為重視，實(shí)施也很迅速。如在財(cái)政方面，中央政府于1931年12月制定了完整的財(cái)政系統(tǒng)，而下級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)“應(yīng)由下而上的按月向上級(jí)作報(bào)告，尤其是有些關(guān)于財(cái)政上的新財(cái)源，更應(yīng)隨時(shí)報(bào)告于上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)，以增加其新收入”，系統(tǒng)中的財(cái)政機(jī)關(guān)，“每月一律按時(shí)造送預(yù)算和決算于該上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)”，“并須于明年(1932年)1月起絕對(duì)實(shí)行”。(14)《人民委員會(huì)訓(xùn)令》(1931年12月)，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史組編：《革命根據(jù)地經(jīng)濟(jì)史料選編》上，江西人民出版社1986年版，第411—412頁。此外，中央政府還經(jīng)常派出巡視員或調(diào)查員去了解地方情況，并在中央政府常務(wù)會(huì)議上聽取他們的工作報(bào)告。如1932年1月12日召開的中央政府第四次常會(huì)上，聽取了有關(guān)人員“出席江西省蘇縣區(qū)兩級(jí)主席聯(lián)席會(huì)議”的工作報(bào)告；(15)《臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)的第四次常會(huì)》，《紅色中華》1932年1月13日，第4版。3月1日的中央政府第八次常會(huì)上，聽取了毛澤民巡查江西省財(cái)政的工作報(bào)告和方維夏關(guān)于瑞金辦小學(xué)教師培訓(xùn)班的工作報(bào)告。(16)《臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)第八次常會(huì) 決議正式宣布對(duì)日作戰(zhàn)》，《紅色中華》1932年3月2日，第5版。

與中央政府形成反差的是，地方蘇維埃政府對(duì)于工作報(bào)告制度的實(shí)施狀況卻不理想。從1931年11月至1932年2月，為促進(jìn)蘇區(qū)各項(xiàng)工作的建設(shè)與開展，中央先后通過了《勞動(dòng)法》《土地法》等法令，并陸續(xù)下發(fā)了《執(zhí)行優(yōu)待紅軍條例的各種辦法》《中華蘇維埃共和國婚姻條例》《臨時(shí)中央政府關(guān)于春耕問題的訓(xùn)令》《選舉運(yùn)動(dòng)與合作社》等訓(xùn)令與決議。雖然不少政令中明確提到，各級(jí)政府與機(jī)關(guān)應(yīng)“立即討論具體執(zhí)行事項(xiàng)切實(shí)執(zhí)行，隨時(shí)將執(zhí)行的情形按級(jí)報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)”(17)《臨時(shí)中央政府訓(xùn)令(續(xù))第九號(hào) 執(zhí)行紅軍優(yōu)待條例的各種辦法》，《紅色中華》1932年2月10日，第10版。，然而事實(shí)情況是各項(xiàng)訓(xùn)令、決議下發(fā)之后，“在將近三個(gè)月以來，各地對(duì)于中央政府一切訓(xùn)令、通令、決議等等的執(zhí)行，那是非常令人不滿。一般的說，到現(xiàn)在沒有一個(gè)政府向中央做一個(gè)執(zhí)行工作的報(bào)告，進(jìn)一步來說，很多政府不但沒有實(shí)際工作的報(bào)告制度，連討論都沒有討論”(18)項(xiàng)英：《實(shí)行工作的檢查》，《紅色中華》1932年2月24日，第1版。。

由于地方政府未向中央做工作報(bào)告，中央政府一度對(duì)地方政府工作執(zhí)行詳情缺乏深入了解。為此，在1932年初中央便陸續(xù)派出一批指導(dǎo)員去地方進(jìn)行工作巡視和工作調(diào)查。通過巡查和調(diào)查，中央政府便發(fā)現(xiàn)地方蘇維埃對(duì)各項(xiàng)政令的執(zhí)行出現(xiàn)不少偏差。有巡視員提到：“西岡區(qū)工作在會(huì)昌據(jù)說算為頂好的一區(qū)，會(huì)昌縣來信也是這樣說的，可是我們?cè)谖鲗鶇^(qū)住了二十多天，派了幾位同志到各鄉(xiāng)去工作回來的報(bào)告，及我個(gè)人調(diào)查所得到的事實(shí)，不僅是令人不滿意，而且感覺到西岡的工作太嚴(yán)重?！?19)朱權(quán)：《西岡區(qū)的嚴(yán)重現(xiàn)象》，《紅色中華》1932年2月24日，第7版。再如梁柏臺(tái)在中央政府人民委員會(huì)第七次常會(huì)上報(bào)告了關(guān)于出席閩西臨時(shí)法庭審判重要政治犯的經(jīng)過情形和結(jié)果，也發(fā)現(xiàn)了不少問題。為此，在報(bào)告之后，會(huì)議又“討論指示閩西政府的具體工作方針，議決由中央去信閩西，詳細(xì)指示”(20)《中央政府人民委員會(huì)第七次常會(huì)》，《紅色中華》1932年2月24日，第7版。，以糾正工作中的問題。至1932年3月初，隨著調(diào)查的深入，中央對(duì)地方政令執(zhí)行不理想情況有了全面了解。為此中央表示：“兩三月□，中央沒有接到各地政府對(duì)于執(zhí)行各項(xiàng)法令的經(jīng)過情形的報(bào)告，根據(jù)各地所發(fā)生的事實(shí)看來非常令人不滿，有許多地方政府，沒有照著法令切實(shí)執(zhí)行，或者是執(zhí)行得極不充分，甚至有忽視執(zhí)行上級(jí)命令和法令的疏忽懈怠的嚴(yán)重現(xiàn)象。”(21)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第5版。為“制止和糾正這種現(xiàn)象起見”，督促地方蘇維埃政府有效執(zhí)行各項(xiàng)政令，中央決心“立即切實(shí)執(zhí)行各級(jí)政府的工作檢查，在工作檢查中應(yīng)該考察在政府機(jī)關(guān)的工作人員是否有消極怠工腐化，不盡職等等的情形”(22)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第5版。。

然而，由上至下的工作檢查制度的實(shí)施，必須建立在由下至上的工作報(bào)告基礎(chǔ)上。為此，中央政府要推進(jìn)對(duì)地方政府的工作檢查，必須同步推進(jìn)工作報(bào)告制度的實(shí)施。在1932年早期多個(gè)文件中，中央均提到了實(shí)行工作報(bào)告制度與工作檢查制度相輔相成的關(guān)系，并將這兩個(gè)制度的實(shí)施置于同等重要位置。1932年3月《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》中提到：“對(duì)于這些工作的檢查，刻不容緩，各下級(jí)政府，務(wù)須向上級(jí)詳細(xì)報(bào)告，上級(jí)要督促和催促下級(jí)做報(bào)告，并要派人到下級(jí)去切實(shí)檢查。”(23)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第6版。1932年4月相關(guān)決議中再次提到：“為了達(dá)到‘建立堅(jiān)強(qiáng)而有工作能力的蘇維埃’起見，對(duì)于各級(jí)政府對(duì)上級(jí)要實(shí)行報(bào)告制度，上級(jí)對(duì)于下級(jí)要立即實(shí)行按期檢查工作，并負(fù)責(zé)來督促和指導(dǎo)工作?！?24)《中央執(zhí)行委員會(huì)檢查瑞金工作后的決議》，《紅色中華》1932年4月6日，第6版。

與此同時(shí)，在不少具體工作執(zhí)行過程中，中央政府均強(qiáng)力督促地方蘇維埃政府應(yīng)隨時(shí)做工作報(bào)告，對(duì)不認(rèn)真執(zhí)行者進(jìn)行懲處。如《人民委員會(huì)命令第六號(hào) 政府工作人員要加緊學(xué)習(xí)》中，“決定每一區(qū)、縣、省蘇都要設(shè)識(shí)字班，所有的委員和工作人員，都要強(qiáng)迫他們努力識(shí)字”。為便于掌握該政令執(zhí)行情況，中央在該命令中強(qiáng)調(diào)，“下級(jí)要經(jīng)常向上級(jí)報(bào)告并要求上級(jí)的幫助，無論那一政府人員，如故意忽視學(xué)習(xí)的工作，敷衍了事者，則以怠工論”。(25)《人民委員會(huì)命令第六號(hào) 政府工作人員要加緊學(xué)習(xí)》，《紅色中華》1932年3月2日，第6版。再如《人民委員會(huì)對(duì)于春耕中之耕牛糧食問題的議決》中也強(qiáng)調(diào)：“其進(jìn)行情形，應(yīng)隨時(shí)向上級(jí)政府報(bào)告?！?26)《人民委員會(huì)對(duì)于春耕中之耕牛糧食問題的議決》，《紅色中華》1932年3月16日，第6版。還如1932年4月再次提到：“堅(jiān)決執(zhí)行春耕，節(jié)儉，參加革命戰(zhàn)爭(zhēng)□訓(xùn)令，并根據(jù)訓(xùn)令擬定具體辦法切實(shí)做去，隨時(shí)將執(zhí)行情形向上級(jí)報(bào)告?！?27)《中央執(zhí)行委員會(huì)檢查瑞金工作后的決議》，《紅色中華》1932年4月6日，第5版。這樣的案例還有很多。由此可見，自1932年2—3月起，中央極為重視工作報(bào)告制度在具體工作中的實(shí)施。

在中央的一再督促下，工作報(bào)告制度實(shí)施情況得到好轉(zhuǎn)，省蘇及中央直屬縣開始陸續(xù)向中央做工作報(bào)告。如1932年5月15—19日，中央直屬的瑞金縣蘇便向縣蘇維埃第四次代表大會(huì)做了工作報(bào)告，大會(huì)聽取報(bào)告之后還討論了擴(kuò)紅、財(cái)經(jīng)、整頓赤衛(wèi)軍和蘇維埃工作人員學(xué)習(xí)問題等。(28)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜(1904—1974)》上，中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第89頁。1932年9月，中央給湘贛省蘇的指示信中提到，收到你們幾次報(bào)告和許多文件。(29)《中央對(duì)于湘贛省蘇的指示》，《紅色中華》1932年9月13日，第8版。1932年10月，中央司法部在做一周年工作總結(jié)報(bào)告時(shí)提到，1932年6月以前報(bào)告制度未建立起來，因而沒有收到報(bào)告，此后7—9月陸續(xù)收到各省及瑞金直屬縣的工作報(bào)告材料。(30)《司法人民委員部一年來工作》，《紅色中華》1932年11月7日，第8版。

1932年蘇維埃政權(quán)正處于初創(chuàng)階段，不少基層機(jī)關(guān)組織還不健全。如1932年11月福建省蘇“勞動(dòng)感化院只有省一級(jí)才成立，其他各縣未成立”；“內(nèi)務(wù)部組織不健全，在省蘇方面只有交通市政兩科，其他衛(wèi)生行政社會(huì)保險(xiǎn)各科均未成立”。這就導(dǎo)致工作報(bào)告仍多集中在省蘇一級(jí)，縣蘇、區(qū)蘇的工作報(bào)告還較少。為數(shù)不多的縣蘇報(bào)告也多集中在擴(kuò)紅等中心工作上。如1932年11月，福建省蘇提到，以前“工作比較好的為龍巖上杭二縣，檢查擴(kuò)大紅軍工作與執(zhí)行優(yōu)待紅軍條例，以及蘇維埃內(nèi)的各種工作的做的不夠，但各縣的最近以來，亦有轉(zhuǎn)變，如檢查優(yōu)待條例和紅軍公谷新泉長(zhǎng)汀都有報(bào)告”，但對(duì)于“一般的工作執(zhí)行多不緊張和不報(bào)告”。(31)《福建省蘇報(bào)告》(1932年11月)，《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第254頁。

到了1932年底、1933年初，中央逐漸健全縣蘇、區(qū)蘇的各部門組織系統(tǒng)與工作，并將工作報(bào)告范圍擴(kuò)展到縣、區(qū)兩級(jí)。如婦女生活委員會(huì)，1932年還停留在省級(jí)層面，許多縣級(jí)還未建立該機(jī)構(gòu)。為此，在1932年底，江西省蘇便規(guī)定：“還未建立婦生委的，在兩個(gè)月內(nèi)要一律建立起來。各級(jí)婦生委要建立報(bào)告制度，每月向同級(jí)主席團(tuán)做工作報(bào)告，同時(shí)要每月向上級(jí)婦生委工作報(bào)告。”(32)《江西各縣婦女生活改善委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議之總結(jié)》，《紅色中華》1932年11月1日，第5版。1933年3月，中央再次要求各部“每月向人民委員會(huì)報(bào)告工作”，并“責(zé)成教育部即日頒發(fā)各級(jí)教育部的組織綱要，健全教育行政系統(tǒng)”。(33)《毛澤東年譜(1893—1949)》上，第398頁。1933年4月，為檢查各地土地稅征收情況，中央政府成立土地稅檢查委員會(huì)，明確“檢委應(yīng)以區(qū)委單位組織之”。其工作職能為“檢委于每鄉(xiāng)檢查完畢時(shí)須報(bào)告區(qū)政府，并將檢查出來之漏稅以多報(bào)少、不當(dāng)免減稅，以及貪污舞弊等份子列名報(bào)告，每區(qū)檢查完畢時(shí)檢委須做一個(gè)報(bào)告到縣蘇”(34)《土地稅檢查委員會(huì)組織與工作綱要》，《紅色中華》1933年4月20日，第5版。。

經(jīng)過中央一年多的強(qiáng)力督促，工作報(bào)告制度在蘇維埃各項(xiàng)工作中得到實(shí)施。根據(jù)各階段的工作重點(diǎn)，工作報(bào)告的內(nèi)容也有側(cè)重，如政治上的地方選舉工作、軍事上的擴(kuò)紅工作、經(jīng)濟(jì)上的春耕工作與財(cái)政工作等，均是蘇區(qū)政府中心工作，因此也是工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。早在1932年3月《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》中，便要求將選舉運(yùn)動(dòng)訓(xùn)令、春耕運(yùn)動(dòng)的訓(xùn)令、節(jié)儉經(jīng)濟(jì)幫助紅軍發(fā)展革命戰(zhàn)爭(zhēng)的工作、執(zhí)行優(yōu)待紅軍條例的各種辦法的訓(xùn)令、肅反工作的執(zhí)行情況等作為中心工作，進(jìn)行重點(diǎn)檢查與集中報(bào)告。(35)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第5版。此后，各部門、各地方對(duì)這些中心工作的報(bào)告明顯增多。擴(kuò)紅方面，各地成立了優(yōu)待紅軍委員會(huì)，定期做工作報(bào)告。如1933年9月，湘贛省蘇的《湘贛省優(yōu)待紅軍委員會(huì)三個(gè)月工作計(jì)劃的報(bào)告》(36)《湘贛省優(yōu)待紅軍委員會(huì)三個(gè)月工作計(jì)劃的報(bào)告》(1933年9月15日)，《湘贛革命根據(jù)地》黨史資料征集協(xié)作小組：《湘贛革命根據(jù)地》下，中共黨史資料出版社1991年版，第713—718頁。；1932年9月工農(nóng)檢察部發(fā)布訓(xùn)令，強(qiáng)調(diào)“檢查優(yōu)待紅軍條例和其辦法，為工農(nóng)檢察部經(jīng)常主要工作之一”，“每月工作報(bào)告中，都要作為第一位”。(37)《中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府工農(nóng)檢察人民委員部訓(xùn)令第一號(hào) 關(guān)于檢查優(yōu)待紅軍條例問題》，《紅色中華》1932年9月27日，第8版。選舉方面，如1933年6月中央便下發(fā)了《關(guān)于召集第二次全蘇大會(huì)的決議》，要求各地有序開展全國蘇維埃代表選舉，選舉必須在同年11月15日前完成?！案骷?jí)蘇維埃在各該級(jí)選舉完畢后，即將選舉情形按級(jí)報(bào)告上級(jí)。”(38)《中央執(zhí)行委員會(huì)關(guān)于召集第二次全蘇大會(huì)的決議》，《紅色中華》1933年6月17日，第2版。此外，婦女工作、婚姻、勞動(dòng)、郵電、司法等一般性工作也實(shí)施了工作報(bào)告。由此可知，在中央的強(qiáng)力督促下，工作報(bào)告制度在蘇維埃政府各機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作中均得到了較為廣泛的實(shí)施。

三、工作報(bào)告制度的完善

蘇維埃工作報(bào)告制度在經(jīng)過一定時(shí)間的實(shí)踐之后，其制度體系也逐漸得到健全與完善。

第一，形成了定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告、限時(shí)報(bào)告、總結(jié)報(bào)告的多重報(bào)告方式。定期報(bào)告為經(jīng)常性報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容與時(shí)間較為固定，普遍為一月一報(bào)，所報(bào)內(nèi)容多為日常工作。如各級(jí)財(cái)政報(bào)告之流程，區(qū)財(cái)政部每月填制支出計(jì)算書、收支對(duì)照表各1份，連同憑證單據(jù)于次月5日前送交縣財(cái)政部；縣財(cái)政部將各區(qū)材料匯總，于次月10日前送省財(cái)政部；省財(cái)政部于次月20日以前，送交中央財(cái)政部。(39)《財(cái)政人民委員部會(huì)計(jì)規(guī)則》(1932年12月16日)，柯華主編：《中央蘇區(qū)財(cái)政金融史料選編》，中國發(fā)展出版社2016年版，第88—89頁。婦女生活改善委員會(huì)的組織與工作規(guī)章提到：“各級(jí)婦女生活改善委員會(huì)，按月向上級(jí)作工作報(bào)告和婦女生活的狀況，及關(guān)于婦女生活問題的決議和具體的辦法。”(40)《關(guān)于保護(hù)婦女權(quán)利與建立婦女生活改善委員會(huì)的組織和工作》(1932年6月20日)，中國婦女管理干部學(xué)院編：《中國婦女運(yùn)動(dòng)文獻(xiàn)資料匯編》第1冊(cè)，中國婦女出版社1988年版，第283頁?！缎l(wèi)生運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)員工作綱要》要求“每到月終……各衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)員應(yīng)向中央政府內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生科報(bào)告一次本月內(nèi)的工作情形”。(41)《蘇維埃區(qū)域暫行防疫條例(附：衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)員工作綱要)》(1933年3月18日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第651頁。工農(nóng)檢察部系統(tǒng)亦是如此，工作實(shí)際情況“區(qū)每月至少要作報(bào)告一次到縣，縣與直屬市每月至少要作報(bào)告一次到省，省每月至少要報(bào)告一次到中央”(42)《工農(nóng)檢察部組織系統(tǒng)與任務(wù)》(1932年10月6日)，中央檔案館、福建省檔案館編：《福建革命歷史文件匯集·蘇維埃政府文件(1931—1933)》，內(nèi)部發(fā)行，1985年版，第352頁。。勞動(dòng)部也規(guī)定：“各地實(shí)行勞動(dòng)法的情形與經(jīng)過”，“區(qū)市每月須作工作報(bào)告一次，縣與省屬市一個(gè)月報(bào)告一次，省每?jī)稍聢?bào)告一次，其最下級(jí)之報(bào)告亦應(yīng)按期轉(zhuǎn)送中央勞動(dòng)部”。(43)《中華蘇維埃臨時(shí)中央政府勞動(dòng)部訓(xùn)令第一號(hào) 關(guān)于勞動(dòng)部組織與工作》，《紅色中華》1932年4月28日，第5版。

以上僅為一般情況，然而在實(shí)際工作報(bào)告中，對(duì)于一些特殊工作或重要工作，其報(bào)告時(shí)間會(huì)更短。如國家政治保衛(wèi)局頒布的《特派員工作條例》中規(guī)定：“特派員應(yīng)每10天做報(bào)告一次。”(44)《特派員工作條例》，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第790頁。還有不少檢查工作報(bào)告，因須及時(shí)了解檢查情況，報(bào)告時(shí)間也普遍很短。如在調(diào)查社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施情況時(shí)，中央勞動(dòng)局曾要求各省、縣、區(qū)勞動(dòng)科“每七天報(bào)告一次”最近的工作情形。(45)《為檢查社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施》(1933年4月18日)，《中央蘇區(qū)財(cái)政金融史料選編》，第107頁。福建、江西省蘇郵政部門，“分局每10天1次工作報(bào)告到縣局，縣局半個(gè)月工作報(bào)告省局1次，省局每月1次工作報(bào)告總局”(46)《福建和江西省郵政局開展革命競(jìng)賽條約》(1933年6月11日)，江西省郵電管理局郵電史編輯室編：《蘇區(qū)郵電史料匯編》，人民郵電出版社1988年版，第128頁。。

定期報(bào)告多為一定時(shí)期內(nèi)的綜合工作，對(duì)于具體工作而言，要等各項(xiàng)、各地工作情況匯總后再統(tǒng)一上報(bào)，因此報(bào)告會(huì)有所延遲。正如任弼時(shí)所提到的，“據(jù)收發(fā)科告，各地送來的報(bào)告要等月滿之后，訂成幾大本才送給省委領(lǐng)導(dǎo)閱處”，以至“下級(jí)發(fā)生錯(cuò)誤我們不能及時(shí)去指示，犯了錯(cuò)誤都不知道，等著發(fā)覺了又過了時(shí)，那又何必要下級(jí)送文件給省委呢！”(47)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《任弼時(shí)年譜(1904—1950)》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第207—208頁。為此，在定期報(bào)告基礎(chǔ)上，又設(shè)置了臨時(shí)報(bào)告。

所謂“臨時(shí)報(bào)告，即凡需要請(qǐng)示的問題或者重大的問題均應(yīng)及時(shí)報(bào)告”(48)費(fèi)云東、云貴華：《中共秘書工作簡(jiǎn)史(1921—1949)》，第115頁。。一些中心工作關(guān)系蘇區(qū)存亡，其形勢(shì)稍有變化，便須向上級(jí)及時(shí)報(bào)告。如擴(kuò)紅工作是“蘇維埃當(dāng)前的緊急戰(zhàn)斗任務(wù)”，關(guān)系到紅色革命成敗，中央極為重視，要求將“工作的成績(jī)和進(jìn)行情形，望隨時(shí)報(bào)告”。(49)《勞動(dòng)與戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)通知第二號(hào)——關(guān)于擴(kuò)大紅軍與逃兵歸隊(duì)問題》(1933年3月13日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第637—639頁。如政治保衛(wèi)方面，由于處于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，經(jīng)常有反動(dòng)分子來蘇區(qū)偵查或組織暴亂。政治保衛(wèi)局的工作便是對(duì)這些反動(dòng)分子及其反革命活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和偵查。為保障蘇區(qū)安全，國家政治保衛(wèi)局規(guī)定，“特派員如發(fā)覺反動(dòng)分子時(shí)，應(yīng)立即報(bào)告”，若“遇有重大偵查消息時(shí)應(yīng)隨時(shí)報(bào)告”。(50)《特派員工作條例》，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第789—790頁。工農(nóng)檢察部規(guī)定，在定期每月至少報(bào)告一次工作外，遇到“臨時(shí)事件臨時(shí)報(bào)告”(51)《工農(nóng)檢察部組織系統(tǒng)與任務(wù)》(1932年10月6日)，《福建革命歷史文件匯集·蘇維埃政府文件(1931—1933)》，第352頁。。

對(duì)于上級(jí)布置的特定工作，則要限時(shí)執(zhí)行并限時(shí)報(bào)告，以便于中央及時(shí)了解政令執(zhí)行的具體情況，以做出決議。如1932年9月，為及時(shí)了解地方對(duì)紅軍及其家屬優(yōu)待的執(zhí)行情況，中央工農(nóng)檢察部對(duì)該工作進(jìn)行工作檢查，要求“區(qū)工農(nóng)檢察部在10月15號(hào)以前，將此檢查結(jié)果和以后計(jì)劃報(bào)告縣工農(nóng)檢察部，城市同此縣工農(nóng)檢察部在10月25日以前報(bào)告省工農(nóng)檢察部，省工農(nóng)檢察部11月1號(hào)以前，報(bào)告給中央工農(nóng)檢察人民委員部”，“各級(jí)工農(nóng)檢察部萬勿再行延誤”。(52)《中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府工農(nóng)檢察人民委員部訓(xùn)令第一號(hào) 關(guān)于檢查優(yōu)待紅軍條例問題》，《紅色中華》1932年9月27日，第9版。1932年12月30日，為了解各地社會(huì)保險(xiǎn)繳納數(shù)目，中央勞動(dòng)部要求“實(shí)際地去向每一個(gè)資本家及雇主調(diào)查和檢查，是否實(shí)際繳納和繳清保險(xiǎn)費(fèi)”。在調(diào)查過程中，區(qū)蘇作用得到凸顯。為此，中央勞動(dòng)部規(guī)定：“各區(qū)勞動(dòng)部應(yīng)于1933年1月15日前調(diào)查完畢，并報(bào)告縣勞動(dòng)部，縣勞動(dòng)部于1月20日?qǐng)?bào)告到省，省勞動(dòng)部于1月30日匯報(bào)中央，以便審查。”(53)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及失業(yè)勞動(dòng)介紹所》，《紅色中華》1933年1月14日，第6版。

在蘇維埃中央臨時(shí)政府成立周年前夕(即每年10月)，各級(jí)蘇維埃政府要做總結(jié)性工作報(bào)告。1932年，中央執(zhí)行委員會(huì)決定“檢查各級(jí)政府一年來之工作”(54)《人民委員會(huì)第二十四次常會(huì)》，《紅色中華》1932年9月20日，第8版。，“在10月底各省縣向中央作工作報(bào)告”。1933年，中央仍要求“省蘇須在(1933年)11月15日以前將總結(jié)兩年的工作報(bào)告送達(dá)中央政府”(55)《中央執(zhí)行委員會(huì)關(guān)于召集第二次全蘇大會(huì)的決議》，《紅色中華》1933年6月17日，第2版。。中央各部及各省蘇陸續(xù)做了一年工作總結(jié)報(bào)告，如《江西省蘇報(bào)告》《福建省蘇報(bào)告》《中央司法人民委員部一年來工作》等。在蘇維埃共和國紀(jì)念日上(11月7日)，毛澤東代表臨時(shí)中央政府向選民做了《中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立兩周年紀(jì)念對(duì)全體選民的工作報(bào)告書》。在省蘇、各部向中央做報(bào)告前夕，縣蘇、區(qū)蘇政府及下屬機(jī)關(guān)，也要向上級(jí)政府及上級(jí)機(jī)關(guān)做報(bào)告。如1933年7月，中央司法部便要求：“區(qū)裁判部須將自己兩年來的工作報(bào)告在10月15日以前送達(dá)縣蘇裁判部?？h蘇裁判部須將各區(qū)的工作報(bào)告及本身的工作情形編成總報(bào)告，在10月25日以前送達(dá)省蘇裁判部。省蘇裁判部須將各縣蘇裁判部的工作報(bào)告及本身的工作情形，編成總的工作報(bào)告，在11月5日以前送達(dá)中央司法人民委員部。”(56)《中央司法人民委員部五個(gè)月工作計(jì)劃(1933年8月至12月)》(1933年7月30日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第879頁。再如湘贛省蘇國民經(jīng)濟(jì)部也明令各縣國民經(jīng)濟(jì)部：“除將月終工作報(bào)告外，十月底應(yīng)作一總的報(bào)告到省國民經(jīng)濟(jì)部來?！?57)《發(fā)展蘇區(qū)國民經(jīng)濟(jì)工作計(jì)劃》(1933年9月)，《湘贛革命根據(jù)地》下，第726頁。

第二，形成了工作報(bào)告、報(bào)告聽取與審查、報(bào)告檢查的制度流程。報(bào)告流程上，首先是下級(jí)政府和部門按制度進(jìn)行工作報(bào)告，隨后上級(jí)政府和機(jī)關(guān)要聽取他們的工作報(bào)告，并對(duì)所報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行審查。如1932年6月13日中央人民委員會(huì)第十六次常會(huì)上，聽取了江西省蘇主席曾山對(duì)最近江西全省的工作及財(cái)政狀況的工作報(bào)告，人民委員會(huì)還進(jìn)行了詳細(xì)討論；(58)《人民委員會(huì)第十六次常會(huì)》，《紅色中華》1932年6月16日，第5版。第十八次常會(huì)上，聽取了梁伯臺(tái)報(bào)告裁判部會(huì)議經(jīng)過。(59)《人民委員會(huì)第十七〔八〕次常會(huì)》，《紅色中華》1932年7月7日，第4版。第二十次常會(huì)上，楊岳斌報(bào)告了石城縣蘇執(zhí)行委員會(huì)的經(jīng)過。(60)《人民委員會(huì)第二十次常會(huì)》，《紅色中華》1932年8月4日，第4版。第三十一、三十二次常會(huì)上，聽取了湘贛省蘇代表劉士奇及馮文彬?qū)υ撌」ぷ髑闆r的報(bào)告。(61)《人民委員會(huì)第三十一、三十二次常會(huì)》，《紅色中華》1933年2月10日，第1版。第四十、四十一次常會(huì)上，聽取了邵式平信撫分區(qū)和贛東北工作情況的報(bào)告。這樣的案例還有不少。

正如上文所提及，自下而上的工作報(bào)告與自上而下工作檢查是緊密結(jié)合的，工作報(bào)告是工作檢查的前提。在聽取、審查報(bào)告之后，中央便要根據(jù)地方工作報(bào)告，對(duì)報(bào)告內(nèi)容逐一進(jìn)行檢查，以檢驗(yàn)報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性。1932年3月，中央要求地方將擴(kuò)紅等六項(xiàng)中心工作的執(zhí)行情況進(jìn)行報(bào)告：“鄉(xiāng)政府于三月十五日前，須將工作報(bào)告區(qū)政府，區(qū)政府在三月十五日前，必須派人到各鄉(xiāng)檢查，定于二十日前將本區(qū)工作及檢查情形報(bào)告縣政府，縣于二十日前，須派人到各區(qū)檢查，于二十五日前，將全縣工作及檢查情形報(bào)告省政府，省于三十日前，匯集各縣報(bào)告給中央，并在檢查期內(nèi)，派人到各縣檢查工作?！?62)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第5版。1932年9月，中央要求各省在10月底前做工作總結(jié)報(bào)告，其目的便在于“檢查各級(jí)蘇維埃在這一年中的工作，特別是領(lǐng)導(dǎo)和組織戰(zhàn)爭(zhēng)的工作”(63)《中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)命令第九號(hào) 關(guān)于中央政府周年紀(jì)念》，《紅色中華》1932年9月27日，第8版。。財(cái)政機(jī)關(guān)亦是如此。每月月底，下級(jí)財(cái)政局要向上級(jí)財(cái)政局報(bào)告工作，而上級(jí)財(cái)政局則根據(jù)“他們的報(bào)告及收寄報(bào)查的數(shù)目、收到繳款數(shù)目三方對(duì)照，來檢查下級(jí)賬目。如收據(jù)報(bào)查和繳存數(shù)目不存者，即須派人前去查賬”(64)《中央財(cái)政人民委員部沒收征發(fā)委員部組織與工作綱要》(1933年7月10日)，《革命根據(jù)地經(jīng)濟(jì)史料選編》上，第455頁。。

四、工作報(bào)告制度的歷史作用

蘇維埃時(shí)期工作報(bào)告制度的創(chuàng)設(shè)和實(shí)行，對(duì)于蘇維埃組織建設(shè)與蘇區(qū)工作都起到了很好的成效與作用。

就組織建設(shè)而言，工作報(bào)告制度有效強(qiáng)化了中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?！疤K維埃的中心任務(wù)，是領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)展革命戰(zhàn)爭(zhēng)”，而“健全與鞏固蘇維埃的領(lǐng)導(dǎo)，是爭(zhēng)取戰(zhàn)爭(zhēng)全部勝利的一個(gè)基本條件”。(65)《中央執(zhí)行委員會(huì)第十五號(hào)訓(xùn)令 關(guān)于繼續(xù)改造地方蘇維埃政府問題》，《紅色中華》1932年9月27日，第1版。然而，在蘇維埃共和國成立之初，“上下級(jí)的關(guān)系過去很薄弱”，具體表現(xiàn)為“下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)政府之命令之忽視已成為一種因循的惡習(xí)慣”，而“上級(jí)無法指導(dǎo)下級(jí)政府，將成為各自為政的現(xiàn)象”。(66)《反對(duì)忽視上級(jí)命令和敷衍塞責(zé)的惡習(xí)》，《紅色中華》1932年2月10日，第8版。這種現(xiàn)象在蘇區(qū)政府中較為普遍。如梁柏臺(tái)在寧都檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)：“上下級(jí)政府的關(guān)系薄弱，上級(jí)不管下級(jí)，下級(jí)不向上級(jí)報(bào)告，形成了各自為政的現(xiàn)象。”工作人員不僅工作懶散，而且“對(duì)上級(jí)政府的命令和指示，執(zhí)行程度非常薄弱”。(67)柏臺(tái)：《寧都蘇維埃工作之一班〔斑〕》，《紅色中華》1932年4月21日，第6版。鄉(xiāng)蘇維埃與市蘇維埃是蘇維埃政權(quán)的基本組織，“一切蘇維埃工作的實(shí)際執(zhí)行都在鄉(xiāng)蘇與市蘇”。然而1933年毛澤東發(fā)現(xiàn)，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)蘇的組織領(lǐng)導(dǎo)也很不緊密，“鄉(xiāng)蘇、市蘇應(yīng)該怎么樣進(jìn)行他們的工作，卻有很多人不了解”，“發(fā)得出很多的命令與決議，卻不知道任何一個(gè)鄉(xiāng)蘇、市蘇工作的實(shí)際內(nèi)容”。(68)《長(zhǎng)岡鄉(xiāng)調(diào)查》(1933年11月)，《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第276頁。

隨著工作報(bào)告制度的逐步實(shí)施，上下級(jí)政府間的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系變得更為緊密。工作報(bào)告制度下，地方蘇維埃政府要定期將本部門工作情況和政令執(zhí)行情況報(bào)告給中央，接受中央的審查和檢查；此外，遇到重大事情和重大問題，地方政府要立即向中央做請(qǐng)示報(bào)告或臨時(shí)報(bào)告。上級(jí)則可以根據(jù)下級(jí)的工作報(bào)告，對(duì)他們的工作進(jìn)行具體指導(dǎo)，并開展工作檢查。可以說，工作報(bào)告制度可以有效地將中央與地方、上級(jí)與下級(jí)連通起來，建構(gòu)起緊密的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。如1932年3月中央執(zhí)委會(huì)在檢查瑞金全縣的工作后，發(fā)現(xiàn)了許多工作上存在的嚴(yán)重問題。針對(duì)這些問題，中央執(zhí)委會(huì)明確要求：“為了達(dá)到‘建立堅(jiān)強(qiáng)而有工作能力的蘇維?！鹨姡瑢?duì)于各級(jí)政府對(duì)上級(jí)要實(shí)行報(bào)告制度，上級(jí)對(duì)于下級(jí)要立即實(shí)行按期檢查工作，并負(fù)責(zé)來督促和指導(dǎo)工作?！?69)《中央執(zhí)行委員會(huì)檢查瑞金工作后的決議》，《紅色中華》1932年4月6日，第6版。再如1933年中央土地部下發(fā)檢查土地工作的通令，然而“訓(xùn)令與通告下發(fā)半年之后，但未得一縣具體報(bào)告前來”。為糾正這種狀況，以加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，同年11月中央土地部再發(fā)通令，要求各級(jí)土地登記科接到此通令后，必須立即收集資料報(bào)告上級(jí)，并限期上報(bào)，“不得再行延遲”?！班l(xiāng)一級(jí)從接到此通令之日起將全鄉(xiāng)登記情形，3天內(nèi)報(bào)告區(qū)，區(qū)從接此通令之日起，限6天內(nèi)報(bào)告縣?？h從接到此通令之日起，限12天內(nèi)督促各區(qū)報(bào)告，收集各區(qū)登記統(tǒng)計(jì)材料，統(tǒng)計(jì)起來報(bào)告省與中央，省限26天內(nèi)要將全省土地登記情形收集起來詳細(xì)報(bào)告中央?！?70)《中華蘇維埃共和國中央土地人民委員部通令第八號(hào)——關(guān)于催促土地登記統(tǒng)計(jì)工作報(bào)告事》(1933年11月5日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(8)》，第1158頁。正是依靠工作報(bào)告制度，中央強(qiáng)化了對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

反之，工作報(bào)告制度未能有效實(shí)施的機(jī)構(gòu)中，上下級(jí)之間的組織關(guān)系則明顯薄弱。如1932年10月中央司法部對(duì)一年工作不足進(jìn)行總結(jié)時(shí)提到，“上下級(jí)的關(guān)系還沒有很密切”，其中重要表現(xiàn)就是“部分裁判部不按時(shí)的向上級(jí)做工作報(bào)告”。(71)《司法人民委員部一年來工作》，《紅色中華》1932年11月7日，第8版。而彌補(bǔ)這一不足，有效辦法便是在更廣泛范圍內(nèi)實(shí)行工作報(bào)告制度。為此，1933年6月，中央司法部第十四號(hào)命令《對(duì)裁判機(jī)關(guān)工作的指示》強(qiáng)調(diào)：“要建立工作報(bào)告制度，除部分的省對(duì)中央已實(shí)行報(bào)告制度外，區(qū)對(duì)縣、縣對(duì)省也必須按時(shí)的做工作報(bào)告。使上級(jí)明了下級(jí)的工作情形。”(72)《對(duì)裁判機(jī)關(guān)工作的指示》(1933年6月1日)，《中華蘇維埃共和國法律文件選編》，第402頁。

從蘇區(qū)建設(shè)角度而言，工作報(bào)告制度促進(jìn)了蘇區(qū)各項(xiàng)工作的開展。上文提到，在中華蘇維埃共和國成立之初，地方蘇維埃政府對(duì)蘇區(qū)工作與中央政令的執(zhí)行極不充分，即使執(zhí)行了也有不少錯(cuò)誤。在此背景下，中央決心強(qiáng)力推進(jìn)工作報(bào)告制度實(shí)施。其具體作用有：

第一，通過工作報(bào)告制度，打擊蘇維埃政府中的懶政主義、形式主義作風(fēng)，督促地方政府積極開展蘇區(qū)各項(xiàng)工作，有效執(zhí)行中央各項(xiàng)政令。在工作報(bào)告制度之下，地方蘇維埃要將每一項(xiàng)工作情況和政令執(zhí)行情況報(bào)告給上級(jí)或中央，接受中央審查和檢查?！胺彩菆?zhí)行得不充分的，都要加以批評(píng)或指正如在工作上發(fā)生嚴(yán)重的不好現(xiàn)象者，甚至將該政府負(fù)責(zé)人撤職，上級(jí)不盡職的同樣要負(fù)責(zé)任。”(73)《人民委員會(huì)命令第五號(hào) 切實(shí)執(zhí)行工作檢查》，《紅色中華》1932年3月2日，第6版。這就形成了一種無形的壓力，督促地方政府認(rèn)真、有效執(zhí)行中央政令。

第二，通過工作報(bào)告制度，中央能夠了解各項(xiàng)工作與政令執(zhí)行情況，從而做到統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)施政。工作報(bào)告的首要功能便是對(duì)工作情形進(jìn)行陳述。各級(jí)蘇區(qū)政府的工作報(bào)告對(duì)工作現(xiàn)狀均有詳細(xì)描述。以1932年11月的《江西省蘇報(bào)告》為例，該報(bào)告分為“土地分配概況”“內(nèi)務(wù)工作一班”“執(zhí)行優(yōu)待紅軍條例”“第一二期公債票的發(fā)行”“勞務(wù)狀況的一班”“文化教育的統(tǒng)計(jì)”六大方面，涵蓋中央訓(xùn)令中幾大核心工作。報(bào)告每一方面，對(duì)各項(xiàng)工作的具體執(zhí)行情況、措施有分門別類的文字說明，并對(duì)各縣的具體工作情況有詳實(shí)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。(74)《江西省蘇報(bào)告》(1932年11月)，《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第231—247頁。不少工作報(bào)告中還有大量的表格。這就使得中央政府能夠通過下級(jí)工作報(bào)告，及時(shí)了解革命形勢(shì)、蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況、地方政府對(duì)中央政令執(zhí)行情況。中央政府以此為基礎(chǔ)，出臺(tái)了針對(duì)性的施政措施與方案。如1932年，中央財(cái)政部陸續(xù)接到了福建、江西各級(jí)政府財(cái)政部有關(guān)“殘疾同志領(lǐng)取撫恤金”的工作情況報(bào)告。次年1月10日，中央財(cái)政部便針對(duì)性地制定了《關(guān)于殘廢同志領(lǐng)取撫恤金問題》的通知，針對(duì)各地不同情況，制定了六條辦法，以規(guī)范該工作的開展。(75)《關(guān)于殘廢同志領(lǐng)取撫恤金問題》，《紅色中華》1933年1月14日，第5版。再如1933年3月初，“中央政府根據(jù)江西福建兩省許多地方政府報(bào)告”(76)《中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)訓(xùn)令第二十號(hào) 為革命群眾借谷供給紅軍》，《紅色中華》1933年3月6日，第5版。，及時(shí)了解到戰(zhàn)亂對(duì)蘇區(qū)的損失情況，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)出現(xiàn)缺乏糧食、糧食流通受阻等情況，尤其是“紅軍駐地，醫(yī)院近旁，糧食更缺”(77)《中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)命令第三十九號(hào) 為調(diào)節(jié)民食接濟(jì)軍糧》，《紅色中華》1933年3月6日，第5版。。針對(duì)這種狀況，中央政府決定實(shí)行糧食調(diào)劑計(jì)劃，設(shè)立糧食調(diào)劑局，組織糧食合作社，促進(jìn)各地糧食流通，“抵制富農(nóng)奸商的積藏操縱”，并“調(diào)節(jié)各地的民食，以接濟(jì)前方的軍糧”。(78)《中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府人民委員會(huì)命令第三十九號(hào) 為調(diào)節(jié)民食接濟(jì)軍糧》，《紅色中華》1933年3月6日，第5版。在一系列、針對(duì)性的舉措下，蘇區(qū)安全渡過此次糧食危機(jī)。

第三，通過工作報(bào)告制度，中央能夠及時(shí)糾正地方政府工作中存在的問題與不足。工作報(bào)告是上級(jí)了解下級(jí)部門工作狀況的一面鏡子。通過工作報(bào)告，不少工作中的問題得到暴露。如江西省蘇通過各縣蘇的工作報(bào)告，便了解到“婚姻條例頒布了這樣久，各縣不但沒有切實(shí)執(zhí)行，而且還做了不少違反婚姻條例的事情出來”。贛縣山下區(qū)之某鄉(xiāng)女子要求離婚，而政府不準(zhǔn)，把女子禁閉起來；贛縣萬太對(duì)執(zhí)行婚姻條例不但不準(zhǔn)確，還鬧出不少糾紛來；永豐等不少地方對(duì)婚姻條例完全忽視；寧都沒有執(zhí)行婚姻條例，仍然是強(qiáng)迫買賣婚姻。(79)《江西省蘇報(bào)告》(1932年11月)，《中央革命根據(jù)地史料選編》下，第236—237頁。

根據(jù)報(bào)告所暴露出來的工作問題，上級(jí)政府與部門在聽取報(bào)告后，會(huì)進(jìn)行集中討論，并給出專門指導(dǎo)，以糾正問題。如中央司法部對(duì)于各省和瑞金直屬縣裁判部的工作，“在檢閱每個(gè)月工作報(bào)告之后，對(duì)于工作上的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)分別的詳細(xì)的指示他們”(80)《司法人民委員部一年來工作》，《紅色中華》1932年11月7日，第8版。。中央執(zhí)委會(huì)常會(huì)上聽取下級(jí)報(bào)告之后，也往往要指示他們?nèi)绾胃眠M(jìn)行工作。如第十六次常會(huì)上，審查江西省蘇主席曾山同志報(bào)告最近江西全省的工作及財(cái)政的狀況后，便“逐一指示省蘇的工作方針，和解決財(cái)政的具體辦法”(81)《人民委員會(huì)第十六次常會(huì)》，《紅色中華》1932年6月16日，第5版。。第三十次常會(huì)上，聽取了鄧子恢報(bào)告會(huì)昌縣的工作情況和縣委擴(kuò)大會(huì)議各項(xiàng)情形，并審查了該擴(kuò)大會(huì)各項(xiàng)決議案。隨后中央決議給該縣一指示信，以指正決議案中之各項(xiàng)錯(cuò)誤與缺點(diǎn)。(82)《人民委員會(huì)第三十次常會(huì)》，《紅色中華》1933年1月28日，第8版。第三十一、三十二次常會(huì)上，中央執(zhí)委會(huì)聽取了湘贛省蘇代表劉士奇及馮文彬報(bào)告的該省的工作情況之后，便指出該省工作上存在的“各項(xiàng)錯(cuò)誤、缺點(diǎn)及今后的轉(zhuǎn)變方法”，議決由中央去一詳細(xì)指示信，指明湘贛各項(xiàng)錯(cuò)誤與缺點(diǎn)及今后的改變方法與中心任務(wù)。(83)《人民委員會(huì)第三十一、三十二次常會(huì)》，《紅色中華》1933年2月10日，第1版。由此可見，通過對(duì)下級(jí)工作報(bào)告的審查，中央可以更好地指導(dǎo)地方工作，以及監(jiān)督地方對(duì)各項(xiàng)政令的執(zhí)行。

第四，促進(jìn)地方政府工作效率與能力的提高。對(duì)具體情況進(jìn)行陳述是工作報(bào)告的首要功能，然而報(bào)告內(nèi)容又“不要籠統(tǒng)的報(bào)告的一些條文和一些空洞的數(shù)目字”(84)《八、九兩月教育工作報(bào)告大綱》(1933年9月27日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第1009—1010頁。。為此，中央政府要求各級(jí)地方政府和機(jī)關(guān)認(rèn)真剖析工作中所出現(xiàn)的問題，找出根源，并提出解決對(duì)策。如1933年6月30日，中央要求各級(jí)工農(nóng)檢察部“建立按期按級(jí)的工作報(bào)告制度，這個(gè)報(bào)告內(nèi)容必須是：1.上月計(jì)劃的完成超過或未達(dá)到。完成超過與未達(dá)到的原因在那里？2.政府各部門在他們目前的幾個(gè)主要工作上有什么錯(cuò)誤？怎樣去糾正的？3.這期工作所得到的經(jīng)驗(yàn)和所遇到的困難”(85)《中央及地方各級(jí)工農(nóng)檢察部6個(gè)月工作計(jì)劃》(1933年6月30日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第801頁。。再如1933年7月，中央國民經(jīng)濟(jì)部組織各省蘇、縣蘇、區(qū)蘇的主席團(tuán)同志報(bào)告本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)情況，并開具了應(yīng)報(bào)告的項(xiàng)目，包含“國民經(jīng)濟(jì)部的組織與工作情形”“合作社的統(tǒng)計(jì)”“糧食調(diào)劑局的情形”“主要物產(chǎn)的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)”四大類。(86)《中央政府通告第三號(hào)——為開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)召集北部南部?jī)商幗?jīng)濟(jì)建設(shè)大會(huì)》(1933年7月20日)，《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權(quán)系統(tǒng)(7)》，第856—857頁。在每一類中，不僅要報(bào)告工作情況、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，還要報(bào)告“在工作中所感到的困難”等。由此可見，每一次工作報(bào)告，便是一次工作反思與工作總結(jié)，從而促進(jìn)下級(jí)政府和機(jī)關(guān)工作效率和能力提高。

結(jié)語

在中華蘇維埃臨時(shí)中央政府成立不久，為健全蘇維埃政府組織與工作體系，政府頒發(fā)了《關(guān)于建立工作報(bào)告制度》的通令，使工作報(bào)告制度化，并在各級(jí)政府中得到一定實(shí)施。蘇維埃時(shí)期的工作報(bào)告制度的創(chuàng)設(shè)、實(shí)施，不僅在當(dāng)時(shí)起到了很好的效果，而且為后來黨和國家工作報(bào)告制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1948年，中央先后下發(fā)了《關(guān)于建立報(bào)告制度》《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，明確提到“全黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，必須改正對(duì)上級(jí)事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的不良習(xí)慣”(87)《關(guān)于建立報(bào)告制度》(1948年1月7日)，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1265頁。，要求各領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須定期向中央和中央主席做綜合工作報(bào)告，如有戰(zhàn)事還要隨時(shí)報(bào)告和請(qǐng)示，從而再次將工作報(bào)告制度化。新中國成立后，工作報(bào)告制度在國家政權(quán)內(nèi)也得到實(shí)施。1953年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》中提到：“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請(qǐng)示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行。政府各部門對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)?！?88)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》(1953年3月10日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第58頁。至此，工作報(bào)告制度在新中國政權(quán)內(nèi)部得到了延續(xù)與發(fā)展。