對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)問題的分析與對(duì)策研究

張雄慶

（中國(guó)機(jī)械設(shè)備工程股份有限公司，北京 100055）

當(dāng)前社會(huì)形式非常復(fù)雜，國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾主要集中于人口快速增長(zhǎng)的資源無法協(xié)調(diào)。耕地是保障人民安全、社會(huì)穩(wěn)定的最后紅線，對(duì)此必須研究問題和原因，其具有現(xiàn)實(shí)性意義。

一、當(dāng)前國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)問題

（一）永久農(nóng)田面臨生態(tài)退出和建設(shè)用地壓力

為了保護(hù)我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地，國(guó)家早已建立永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。2017 年，甚至專門制定了耕地圖斑，明確了15.46 億永久基本農(nóng)田的范圍和界限[1]。包括城鎮(zhèn)交通與沿線被占用的耕地。根據(jù)規(guī)定，被列為永久基本農(nóng)田的土地，今后任何個(gè)人與單位，都不能夠改變耕地用途。該政策的出現(xiàn)對(duì)于遏制城市隨意發(fā)展，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地具有積極作用。不過從現(xiàn)實(shí)調(diào)查結(jié)果可以看到，很多地方政府并不滿意這一政策，各級(jí)地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈調(diào)整空間布局意愿和想法。如有些地方認(rèn)為可以通過本輪國(guó)土規(guī)劃改革，重新調(diào)整基本農(nóng)田的布局，讓城市和城市銜接，讓農(nóng)田和農(nóng)田銜接，擴(kuò)大城市空間，調(diào)整城市的空間結(jié)構(gòu)。有些地區(qū)則希望創(chuàng)建城市群，以此推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？墒遣簧俪鞘腥旱你暯硬课煌幱趦?yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)范圍。除了前面的問題以外，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線、退耕還林還草存在區(qū)域重疊，國(guó)內(nèi)西南地區(qū)該問題更是非常明顯。政策層面的沖突，導(dǎo)致一些地區(qū)不知應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守哪一政策。

（二）耕地后備資源短缺，耕地補(bǔ)充難度過大

首先很多地區(qū)的補(bǔ)充耕地均存在非常大的難度。例如北京、浙江這類發(fā)達(dá)地區(qū)，很多優(yōu)質(zhì)耕地早已被開發(fā)為城市區(qū)域，并且因?yàn)榄h(huán)境良好，往往成為了高價(jià)區(qū)域。我國(guó)東北、內(nèi)蒙古以及西北等地區(qū)，許多后備耕地資源甚至瀕臨枯竭，待開發(fā)耕地資源幾乎全部處于我國(guó)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域?？鐓^(qū)補(bǔ)充耕地資源難度非常大[2]。國(guó)務(wù)院發(fā)布的最新意見中，雖然表示各省份可以從國(guó)家交易平臺(tái)向其他省份出售補(bǔ)充耕地，用于滿足指標(biāo)?？墒堑K于本省自身發(fā)展對(duì)于未來的考慮，各省份并沒有出現(xiàn)出售耕地的情況。

（三）隱性損失大無法保障耕地穩(wěn)定與糧食安全

當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地區(qū)的耕地資源隱性損失非常嚴(yán)重，包括撂荒、粗放化、果園化、非食物化、林木化、景觀化等諸多形式。許多地方的政府并沒有理解生態(tài)文明的建設(shè)要求，簡(jiǎn)單地認(rèn)為，所謂的生態(tài)文明就是造林鋪草以及修建一些景觀，在永久基本農(nóng)田和耕地上偽生態(tài)化建設(shè)。面對(duì)國(guó)內(nèi)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)，許多農(nóng)戶在自己的種植區(qū)域中，更傾向于種植高經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)物。比如在永久基本農(nóng)田種植速生楊、桉樹等林木，有著非常明顯的非食物化趨勢(shì)。另外國(guó)內(nèi)耕地的果園化傾向非常嚴(yán)重。比如某地區(qū)超過80%的永久基本農(nóng)田種植的都是果樹[3]。最后國(guó)內(nèi)大片地區(qū)出現(xiàn)撂荒情況，國(guó)內(nèi)西南山區(qū)的耕地撂荒情況達(dá)到10%，數(shù)百萬畝的耕地資源被隱性浪費(fèi)，不利于保障我國(guó)的糧食安全以及資源穩(wěn)定。

（四）南北錯(cuò)位增加生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

有調(diào)查顯示，國(guó)內(nèi)南方地區(qū)的耕地種糧和耕地利用意愿在不斷降低，南方地區(qū)陷入糧食生產(chǎn)危機(jī)。某南方省份的耕地占補(bǔ)政策落實(shí)中，將補(bǔ)充耕地均勻的分配給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)戶。因?yàn)榉N田的經(jīng)濟(jì)效益不高，所以許多農(nóng)戶在短期耕種之后，發(fā)現(xiàn)利益并不客觀直接撂荒。而地方政府為了應(yīng)對(duì)上層的指標(biāo)檢查，達(dá)成種植作物要求，通常需要交付當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)許多土地管理維護(hù)資金。農(nóng)民每種植一畝地都會(huì)補(bǔ)貼500 元資金，以免耕地撂荒[4]。我國(guó)北方地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了獲得最大的耕地經(jīng)濟(jì)效益，不再使用種養(yǎng)輪作方法以及間作耕作模式，大量使用農(nóng)藥、化肥、大棚提高種植產(chǎn)量與效益，生態(tài)危機(jī)越來越嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為，東北地區(qū)的黑土層越來越薄，我國(guó)西北地區(qū)白色垃圾污染越來越嚴(yán)重。有學(xué)者表示，如果繼續(xù)如此，我國(guó)東北黑土地很有可能在50 年后直接消失，60 年后的華北平原將不再適合人類的居住。

二、問題成因分析

（一）工業(yè)化與城市化的不均衡發(fā)展導(dǎo)致人地矛盾突出

國(guó)內(nèi)人口大流動(dòng)背景下，國(guó)內(nèi)的北方與西部地區(qū)人口大量遷移至南方，各地區(qū)的農(nóng)村人口遷移至周圍城鎮(zhèn)。此情此景導(dǎo)致國(guó)內(nèi)城市建設(shè)用地不斷增長(zhǎng)，城市周圍耕地被不斷擠占。許多縣級(jí)城市之所以擴(kuò)張，原因便是大量農(nóng)民工進(jìn)城。為了享受更好的醫(yī)療保健服務(wù)和下一代教育服務(wù)，農(nóng)民傾向于搬到城市中購(gòu)房。面對(duì)這樣的情況，國(guó)內(nèi)很多城市不斷擴(kuò)大基建設(shè)施投入力度，進(jìn)一步擠占了耕地資源。

（二）體制過渡耕地保護(hù)存在空白、交叉和矛盾

自2018 年國(guó)務(wù)院改革后，調(diào)整了許多部門的職責(zé)。轉(zhuǎn)換機(jī)制中，有關(guān)部門在執(zhí)行耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)中陷入政策銜接不當(dāng)問題。管理模糊問題非常嚴(yán)重。尤其是缺少耕地非農(nóng)化、糧化與食物化的監(jiān)測(cè)與控制。國(guó)內(nèi)有大量耕地目前處于管理空白領(lǐng)域。耕地非糧化、粗放化與撂荒問題比較普遍。

（三）沒有健全的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

國(guó)家的根本利益是保障社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安穩(wěn)發(fā)展、糧食安全、資源安全，具有穩(wěn)定、長(zhǎng)期、全局特征。而地方利益考慮的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而地區(qū)的目標(biāo)和耕地保護(hù)存在沖突，保護(hù)目標(biāo)具有被動(dòng)、短期、屆次特征。個(gè)體利益說的是農(nóng)民在生產(chǎn)糧食與保護(hù)耕地中所得利益。農(nóng)民的耕地行為通常會(huì)體現(xiàn)出短視、比較、趨利特征。以上三個(gè)層次的利益矛盾與失衡，勢(shì)必會(huì)對(duì)耕地保護(hù)效果造成負(fù)面影響。

三、應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)問題的對(duì)策

（一）尊重規(guī)律頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)耕地保護(hù)治理體系

首先必須做好各個(gè)部門的協(xié)同工作，以防出現(xiàn)政策層面的空白、交叉與矛盾。對(duì)于耕地的非糧、食物化問題，有必要?jiǎng)?chuàng)建共管協(xié)調(diào)機(jī)制。其次應(yīng)使用嚴(yán)格耕地占補(bǔ)政策，集約利用和倒逼存量建設(shè)用地格局優(yōu)化。耕地保護(hù)與平衡是很重要的工具，能夠避免城市的亂擴(kuò)張，減少地區(qū)隨意占用耕地問題確保耕地資源獲得合理使用。有調(diào)查顯示，南方一些地區(qū)，為了達(dá)成水田補(bǔ)水田目標(biāo)，每畝地投入10 萬元成本，水田的交易指標(biāo)達(dá)到了75 萬元每畝地。實(shí)時(shí)水田補(bǔ)水田政策，倒逼地方政府以及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)活用存量的建設(shè)用地，能夠帶動(dòng)地區(qū)的土地合理使用?？紤]到種種，必須貫徹與落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，做好土地資源合理利用和規(guī)劃。對(duì)于當(dāng)前常見的耕地非糧、設(shè)施、邊際問題，新一輪農(nóng)業(yè)種植規(guī)劃中，需要分工格局，以宏觀層次推進(jìn)與落實(shí)農(nóng)業(yè)種植。比如不同地區(qū)發(fā)展不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和資源，以免各地區(qū)亂用耕地。

（二）協(xié)同耕地保護(hù)與開發(fā)關(guān)系

最重點(diǎn)的工作便是處理好后備耕地的保護(hù)和開發(fā)。我國(guó)可以借鑒一些其他國(guó)家的耕地保護(hù)方法，比如以色列的節(jié)水技術(shù)和農(nóng)業(yè)技術(shù)，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、適水農(nóng)業(yè)改造利用鹽堿地。

（三）綜合整治土地提高耕地質(zhì)量

應(yīng)加快中低產(chǎn)農(nóng)田的改造，提升這些耕地的整體產(chǎn)量與質(zhì)量。尤其是國(guó)內(nèi)的黃土丘陵區(qū)、西南區(qū)、南部丘陵區(qū)等山區(qū)。通過各種現(xiàn)代手段，改善當(dāng)?shù)氐脑O(shè)施條件與生產(chǎn)能力。盡可能降低農(nóng)民的種田成本，獲得更多的種田效益，規(guī)避非食物與糧化情況。應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際，因地制宜、因時(shí)制宜、因村施策，加快土地整治工作。

（四）協(xié)調(diào)國(guó)家、地方、農(nóng)民三方利益

首先應(yīng)推動(dòng)落實(shí)保護(hù)耕地的補(bǔ)償機(jī)制。按國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)平衡區(qū)、調(diào)出區(qū)、調(diào)入?yún)^(qū)和國(guó)內(nèi)各地耕地?cái)?shù)量、生態(tài)特點(diǎn)、質(zhì)量，建立不同地區(qū)的協(xié)同保護(hù)機(jī)制，充分激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)。國(guó)家應(yīng)提供保護(hù)耕地的專用資金，提高補(bǔ)償力度，加強(qiáng)技術(shù)研究和保護(hù)，提高農(nóng)民種糧收益。

（五）明確責(zé)任、權(quán)力與利益關(guān)系

首先應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民成為保護(hù)耕地的主體角色，引入責(zé)任制度。以權(quán)責(zé)利對(duì)等原則，讓農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)集體成為責(zé)任主體，肩負(fù)起保護(hù)耕地職責(zé)。其次應(yīng)創(chuàng)建績(jī)效機(jī)制，評(píng)價(jià)和保護(hù)農(nóng)民以及集體經(jīng)濟(jì)組織行為，提供相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。最后應(yīng)利用農(nóng)村地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和土地資源，創(chuàng)建文化農(nóng)田、景觀農(nóng)田、生態(tài)農(nóng)田，充分利用耕地，提高農(nóng)戶收入。

結(jié)語：新時(shí)期背景下，為了保障社會(huì)和諧與穩(wěn)定，耕地資源管理十分重要。想要有效保護(hù)耕地，最大的問題是解決矛盾，消除國(guó)家、地區(qū)、農(nóng)戶個(gè)體利益沖突，讓三者成為一體，體現(xiàn)農(nóng)戶的耕地保護(hù)主體責(zé)任。應(yīng)綜合整治土地資源，積極研發(fā)現(xiàn)代技術(shù)，提高耕地產(chǎn)量和種地經(jīng)濟(jì)效益。