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    危險廢物管理現(xiàn)狀問題及對策研究

    2021-11-26 03:48:02鄒麗萍
    關鍵詞:危險廢物法律法規(guī)監(jiān)管

    鄒麗萍

    (江蘇創(chuàng)盛環(huán)境監(jiān)測技術有限公司,江蘇蘇州 215151)

    1 引言

    我國開展危險廢物管理以來取得了一系列的成就,但當前仍然存在著諸多的問題和挑戰(zhàn)。新固廢法的修訂實施對全國危險廢物管理工作提出了新要求,國務院辦公廳印發(fā)了《強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案》,部署了“十四五”期間危險廢物管理的目標和任務。在此發(fā)展形勢下,系統(tǒng)回顧和梳理我國危險廢物管理的發(fā)展歷程以及存在的問題,并結合危險廢物管理最新要求,提出未來危險廢物管理的優(yōu)化建議,對于補齊生態(tài)環(huán)境保護短板、打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)具有重要意義。

    2 國內(nèi)外危險廢物管理發(fā)展歷程

    危險廢物指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物,危險特性包括毒性、腐蝕性、易燃性、反應性、感染性等特性[1],若沒有得到及時妥善的處理和處置,則會對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成有害影響。國外關注危險廢物最早開始于20 世紀70 年代[2],主要是由于危險廢物處理處置不當引起的環(huán)境災害頻繁發(fā)生,使得公眾逐漸認識和關注危險廢物,相關研究的重點也開始從傳統(tǒng)污染物的治理向防治危險廢物、有毒化學品、惡性事故造成的污染方面轉(zhuǎn)移[3]。為此,發(fā)達國家和地區(qū)從加強立法著手,危險廢物的處理處置逐步向規(guī)范化發(fā)展,在經(jīng)過將近40 年的發(fā)展后逐漸形成了一套完整的法律法規(guī)體系(見表1)。隨著危險廢物管理法律法規(guī)的相繼出臺,危險廢物的危害逐漸得到有效控制。到20 世紀末,全球危險廢物處理處置模式出現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變,形成了“原料-產(chǎn)品-原料”的循環(huán)模式。

    表1 發(fā)達國家和地區(qū)危險廢物法律法規(guī)的發(fā)展歷程[4-9]

    此外,1989 年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過《巴塞爾公約》,針對危險廢物國際運輸問題,對危險廢物越境轉(zhuǎn)移要求嚴格管制。1998年,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織制定的《鹿特丹公約》,規(guī)定進行危險化學品和化學農(nóng)藥國際貿(mào)易的各方必須進行信息交換。

    我國危險廢物管理起步相對較晚,20 世紀80年代以后開始將危險廢物管理提到議事日程,發(fā)展至今,相繼制定和出臺了一系列危險廢物管理法律法規(guī)和技術規(guī)范(見表2),形成了基本的管理框架。

    表2 我國危險廢物法律法規(guī)的發(fā)展歷程

    續(xù)表

    據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計[9],2011 年以來,我國工業(yè)危險廢物的產(chǎn)生量、綜合利用和處置量總體呈上升趨勢(見圖1),至2017 年已達2011 年的2 倍;綜合利用和處置率穩(wěn)步提升,總體保持在75%以上,2017年突破了90%。

    圖1 2011—2017 年我國危險廢物量變化趨勢

    2011—2017 年我國GDP 及危險廢物量年均變化率見圖2。由圖2 可見,2011—2017 年我國危險廢物產(chǎn)生量、綜合利用和處置量、貯存量的年均變化率分別為12.45%,16.12%,0.94%??梢钥闯?,相對我國經(jīng)濟增長的速度,危險廢物產(chǎn)生量的增速更快,但危險廢物綜合利用和處置的速度快于產(chǎn)生速度。

    圖2 2011—2017 年我國GDP 及危險廢物量年均變化率

    3 我國危險廢物管理存在的問題

    綜合有關研究[3,10-14],我國在危險廢物管理方面仍然存在需要改進的問題。

    3.1 立法層面

    3.1.1 立法結構不平衡

    國家層面,我國關于危險廢物的立法工作起步較晚,目前還沒有關于危險廢物管理的專門性法律或法規(guī),僅納入《固體廢物污染環(huán)境防治法》中。此外,我國法律層面對于危險廢物管理要求存在的空白很多,使得我國危險廢物污染防治工作的執(zhí)行力度不足。地方層面,由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,各地區(qū)對危險廢物管理立法的重視程度和實踐經(jīng)驗也差異較大。我國首部地方性危險廢物管理法規(guī)是江蘇省1994 年頒布的《江蘇省危險廢物管理暫行辦法》,上海市也在1995 年頒布了《上海市危險廢物污染防治辦法》,之后包括廣州市、成都市、南京市、武漢市等地區(qū)在內(nèi)的地方政府也陸續(xù)出臺了危險廢物相關法規(guī)。然而,仍有相當一部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)暫未意識到危險廢物管理的重要性,相關的法規(guī)缺位情況較為普遍。

    3.1.2 法律責任不完善

    我國危險廢物管理相關的法律法規(guī)中,多數(shù)法律法規(guī)沒有制定配套的實施細則或?qū)嵤┺k法,導致法律法規(guī)僅停留在原則性條款的層面,對實際執(zhí)行缺乏切實可行的指導。此外,我國關于危險廢物管理的法律法規(guī)中,法律責任或罰則專章內(nèi)容體系不健全,多數(shù)條款沒有對應的法律責任或罰則規(guī)定,對執(zhí)法部門而言可操作性不強,缺乏對違法者的執(zhí)法標準,法律應有的效力無法落到實處。與此同時,已有法律責任或罰則規(guī)定的內(nèi)容往往存在處罰力度過輕、違法成本不高的情況,無法引起企業(yè)足夠的重視。

    3.2 管理層面

    3.2.1 行業(yè)差異顯著,監(jiān)管壓力大

    環(huán)保部門工作的職責邊界不明確,工作冗雜且工作量龐大。產(chǎn)廢單位數(shù)量眾多,大型企業(yè)的環(huán)保意識、管理制度和管理體系相對健全,而數(shù)量龐大的中小型企業(yè)由于法律意識和環(huán)保意識的薄弱、法律知識儲備不足等原因,將危險廢物混入生活垃圾,或者送至填埋場簡單填埋或隨意堆置,甚至直接傾倒進入地表水體。由于環(huán)保部門監(jiān)管人員有限,同時受到工作量的限制,僅能保證部分重點產(chǎn)廢單位的監(jiān)管工作。此外,目前環(huán)保部門沒有形成可操作的監(jiān)管標準,監(jiān)管人員沒有統(tǒng)一指導,監(jiān)管工作缺乏判斷依據(jù)。因此,總體對產(chǎn)廢單位的監(jiān)管效率還較低,環(huán)境安全和環(huán)境質(zhì)量存在很大的隱患。

    3.2.2 家底不清,處置能力不足

    我國中小微企業(yè)基數(shù)龐大,目前還未能統(tǒng)計形成一份較為全面的危險廢物產(chǎn)生單位清單和擁有危險廢物自行利用處置設施的單位清單。當前我國危險廢物的處理處置和綜合利用能力主要分布在經(jīng)濟效益較好的國有大中型企業(yè)中,專業(yè)性處理處置和綜合利用單位或者產(chǎn)廢單位自有的處置設施屈指可數(shù)。總體而言,我國目前危險廢物處理處置的能力十分有限。處理處置設施的選址建設難題是其主要原因之一,尤其是焚燒和填埋類設施的選址與建設難題日益突出。原因之一是缺乏系統(tǒng)性的現(xiàn)狀調(diào)查和充分的可行性研究,無法完全掌握危險廢物在處理處置和綜合利用過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染情況。另一個原因是公眾環(huán)境維權意識的提高,危險廢物處理處置設施帶來的“鄰避效應”的解決也是一大挑戰(zhàn)。

    4 我國危險廢物管理優(yōu)化的對策

    4.1 完善法律體系,提高環(huán)保部門執(zhí)法的可操作性

    豐富立法結構,要在立法層面破除現(xiàn)有的結構不平衡問題。由于國家法律法規(guī)面向全國,各地區(qū)的經(jīng)濟水平、人口、產(chǎn)業(yè)結構等差異較大,因此不適宜在國家層面給出具體、細化的條款內(nèi)容,應當將重心放在引導有條件地區(qū)出臺本地化的地方性法規(guī)方面,將國家法律法規(guī)中的原則性規(guī)定結合本地實際情況,進一步細化并輔以配套的罰則規(guī)定,合理提高違法成本。

    4.2 摸清家底,建立動態(tài)更新的產(chǎn)廢和經(jīng)營單位清單

    通過任務分解,落實《生態(tài)環(huán)境部關于提升危險廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力和環(huán)境風險防范能力的指導意見》的有關要求,以信息系統(tǒng)管理為抓手,充分運用第二次全國污染源普查的成果,摸清家底,建立產(chǎn)廢單位、經(jīng)營單位的清單,并定期更新。同時,將各單位信息全面納入全國固體廢物管理信息系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理。

    4.3 試點建設區(qū)域性集中處置場所,提高處理能力

    危險廢物區(qū)域性集中處置,主要通過建設專業(yè)化程度較高的區(qū)域性集中處理設施,將分散的危險廢物按不同種類、特性和要求集中后進行處置,縮小危險廢物污染環(huán)境的潛在范圍,也提高了環(huán)保部門監(jiān)管的效率,更好地從源頭防控風險。同時,對于危險廢物產(chǎn)生單位而言,可以減輕其經(jīng)濟負擔,提高規(guī)范化管理危險廢物的積極性。因此,地方政府及其主管部門在編制相關規(guī)劃時,可以科學評估危險廢物處置需求,在有條件的地區(qū)試點建設區(qū)域性集中處置場所。

    4.4 依托危險廢物經(jīng)營單位,構筑產(chǎn)業(yè)共生平臺

    危險廢物交換通過不同相關方之間根據(jù)各自的需求,將自身產(chǎn)生的廢物作為交換物品換取所需要的廢物,該過程使得危險廢物通過物質(zhì)循環(huán)回到生產(chǎn)環(huán)節(jié),成為有用的資源。例如在我國鉻渣屬于危險廢物,但對其進行解毒處理后可能不再具有危險特性。因此,可以利用危險廢物管理的各類信息系統(tǒng),依托危險廢物經(jīng)營單位的信息資源,構筑危險廢物交換需求的產(chǎn)業(yè)共生平臺,推進企業(yè)間、就近區(qū)域間危險廢物交換,由個別企業(yè)之間小規(guī)模的危險廢物交換,逐步推動危險廢物的大規(guī)模資源化利用。

    4.5 強化“放管服”改革,降低企業(yè)守法難度和守法成本

    發(fā)達國家服務型的執(zhí)法理念可以提供有益借鑒,如向企業(yè)提供更多的守法指導,向企業(yè)提供相關的援助等[15]。美國環(huán)保署通過提供守法援助服務,為有效執(zhí)法鋪平了道路,減輕了執(zhí)法壓力。我國可以借鑒其經(jīng)驗,借助社會力量,構建社會參與企業(yè)環(huán)保監(jiān)督機制。依托民間組織(包括NGO、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會等)的專業(yè)技術力量以及街道和社區(qū)的基層工作基礎,以社區(qū)為單位,開展危險廢物管理相關政策、知識的宣傳,提供面向企業(yè)的危險廢物管理培訓、座談、沙龍等活動,加強環(huán)保部門與企業(yè)間的聯(lián)絡溝通,借助環(huán)保民間組織的力量,逐步縮小政府監(jiān)管的盲區(qū),將越來越多的中小型企業(yè)納入監(jiān)管范圍。

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