鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境及方法分析

高偉

（河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

鄉(xiāng)村治理作為基層治理的重要組成部分，其有效性問(wèn)題一直是我國(guó)政府工作的重中之重。2018 年1 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出有效治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，是黨委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制，必須確立政府責(zé)任、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與和法治。黨的十九屆五中全會(huì)提出“十四五”期間，社會(huì)治理特別是基層治理水平顯著提高”。我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系和村民價(jià)值觀念發(fā)生了巨大變化，沖擊著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理模式，鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾和社會(huì)需求呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

一、農(nóng)村治理主體分工

鄉(xiāng)村治理主體是指在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，我國(guó)學(xué)者從國(guó)家治理與地方治理的關(guān)系出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的概念進(jìn)行了界定和分類，但至今沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。其主要分類為：1.三類：政府機(jī)構(gòu)、民間組織和村民個(gè)人；2.四類：鄉(xiāng)政府、村黨支部、村委會(huì)、村民代表大會(huì)；3.兩類：制度主體和非制度主體。隨著時(shí)代的變遷和發(fā)展，農(nóng)村三元權(quán)力結(jié)構(gòu)正在發(fā)生演變：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是農(nóng)村治理的絕對(duì)權(quán)力，村委會(huì)和村黨支部不再簡(jiǎn)單地充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)成立的農(nóng)村社會(huì)組織，以富有的專家和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工為代表的農(nóng)村精英、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織構(gòu)成了當(dāng)今中國(guó)鄉(xiāng)村治理的多元主體格局。

二、共同體理論框架下的農(nóng)村治理困境分析

（一）缺乏統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)阻礙了合作的意愿

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系內(nèi)各個(gè)主體的協(xié)調(diào)與合作，首先要解決的是共同目標(biāo)和合作意愿。在農(nóng)村治理體系中，不同的治理實(shí)體具有不同的價(jià)值和需求，對(duì)農(nóng)村特定公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)也不同。此外，權(quán)力地位的不平等導(dǎo)致農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)的不完善，權(quán)力分配的不平衡導(dǎo)致主體之間缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)，并阻礙了農(nóng)村治理主體的合作意愿。在農(nóng)村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際工作中擁有大部分權(quán)力。在中國(guó)社會(huì)中長(zhǎng)期存在的“官方標(biāo)準(zhǔn)”思想已使村委會(huì)普遍依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于對(duì)法律制度的意識(shí)薄弱，對(duì)權(quán)利的意識(shí)不強(qiáng)，基層民主自治中的民主選舉和監(jiān)督大多只是形式。宗族勢(shì)力對(duì)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。農(nóng)村精英相互斗爭(zhēng)，以打破規(guī)則，行賄選舉并拒絕批準(zhǔn)選舉結(jié)果。農(nóng)民工被農(nóng)村的當(dāng)權(quán)者拒之門(mén)外，他們很難發(fā)揮自己的能力和效力。由于缺乏民主土壤，農(nóng)村社會(huì)組織在農(nóng)村治理過(guò)程中難以生存。

（二）不完善的制度阻礙了協(xié)調(diào)的力量

基層群眾自治是我國(guó)的基本政治制度，有關(guān)農(nóng)村治理的法律法規(guī)目前還比較單一。由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，很難為多種治理實(shí)體提供有效的保障機(jī)制?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》僅概述了村民應(yīng)享有的權(quán)利和責(zé)任，缺乏針對(duì)隨著時(shí)間推移而發(fā)展的新情況的具體實(shí)施程序和規(guī)定。缺乏制度和不完善的法律導(dǎo)致農(nóng)村治理的多個(gè)主體的權(quán)利和責(zé)任界限模糊，有許多現(xiàn)象阻礙治理實(shí)體參與農(nóng)村治理，例如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)了農(nóng)村選舉，嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)村自治，并侵蝕了村民和其他主體的執(zhí)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的行政任務(wù)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律權(quán)限。村委會(huì)承擔(dān)著很多政府工作，這不可避免地導(dǎo)致了村委會(huì)的行政化，進(jìn)而導(dǎo)致了村干部的官僚化。村委會(huì)的行政化和村干部的官僚化，使村民的自治缺乏自治和民主，在一定程度上削弱了村民自治的作用。權(quán)利的缺乏導(dǎo)致對(duì)職責(zé)和責(zé)任的了解不足，民主選舉，民主決策和民主監(jiān)督的合法性受到極大損害。

（三）主體行為的選擇阻礙了協(xié)同效應(yīng)的轉(zhuǎn)化

在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，作為鄉(xiāng)村治理行為主體的鄉(xiāng)村干部治理能力差、協(xié)調(diào)意識(shí)弱、村民個(gè)體政治冷漠、參與意愿低等問(wèn)題阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。第二，合作行為是合作治理能力轉(zhuǎn)化的途徑之一。在治理體系中，要發(fā)揮制度的作用，還需要關(guān)注個(gè)體的行為，特別是公共管理者的行為。所有參與鄉(xiāng)村治理的個(gè)體都可以行動(dòng)起來(lái)，相互合作，產(chǎn)生協(xié)同治理行為。事實(shí)上，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，由于地位和權(quán)力的不平等，在鄉(xiāng)村合作治理活動(dòng)中，主體往往不作為或行動(dòng)遲緩，合作治理的效果受到很大影響。在參與鄉(xiāng)村治理的個(gè)體中，由于知識(shí)和視野有限，不僅缺乏合作意識(shí)，而且缺乏合作能力。在治理過(guò)程中，由于利益相關(guān)的問(wèn)題，各種摩擦和沖突經(jīng)常被打破。

三、共同體理論框架下實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的路徑

（一）構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制

共同體治理從不同政府部門(mén)間協(xié)同治理的角度來(lái)看，農(nóng)村治理是一個(gè)多層次、跨部門(mén)的協(xié)同治理過(guò)程。首先，必須在農(nóng)村治理主體之間建立信任關(guān)系。信任具有重要的協(xié)同價(jià)值，能夠規(guī)范子主體的行為，節(jié)約治理成本。第二，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體對(duì)公共價(jià)值的認(rèn)知，強(qiáng)化公共價(jià)值取向。在公共事務(wù)實(shí)踐中，正義、公平和效率的價(jià)值觀是復(fù)雜的、模糊的和競(jìng)爭(zhēng)。因此，鄉(xiāng)村治理主體需要對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行判斷，包括判斷行為是否具有公共價(jià)值、政治法律背景下的合法性、管理實(shí)踐中的可行性。第三，加強(qiáng)利益相關(guān)者的協(xié)商與溝通，在復(fù)雜的公共事務(wù)中認(rèn)同公共價(jià)值。公共價(jià)值不僅是個(gè)人偏好的總和，也是民選和任命的政府官員、村官和主要利益相關(guān)者協(xié)商的結(jié)果。通過(guò)鄉(xiāng)村治理主體的協(xié)商與溝通，找出鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)價(jià)值與目標(biāo)的“最大公約數(shù)”，減少價(jià)值與目標(biāo)的沖突，產(chǎn)生合作治理的意愿與動(dòng)機(jī)。

（二）優(yōu)化治理體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理主體的協(xié)同治理

首先，可以引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“激勵(lì)相容機(jī)制”和成本分擔(dān)機(jī)制來(lái)解決農(nóng)村政府利益的不對(duì)稱問(wèn)題——在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人都會(huì)有自利的一面，他的個(gè)人行為都會(huì)按照自利的規(guī)則行事；如果有一種制度安排使行為人追求個(gè)人利益，則與集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，即“激勵(lì)相容”。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，不同的治理主體不可避免地?cái)y帶著各自的合法利益。激勵(lì)相容機(jī)制可以使鄉(xiāng)村治理的相關(guān)主體在追求自身組織目標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的總體目標(biāo)。此外，還需要建立成本分擔(dān)機(jī)制，有效配置治理成本。第二，建立有效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，解決跨境組織和跨部門(mén)問(wèn)題。在我國(guó)，黨委、政府內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制是解決跨境協(xié)調(diào)的有效形式。充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，全面提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)治理的綜合素質(zhì)和綜合能力，為農(nóng)村治理現(xiàn)代化提供組織保障。三是建立權(quán)責(zé)一致、事、財(cái)、人相匹配的社會(huì)治理體制和機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村治理權(quán)限，明確農(nóng)村治理權(quán)力清單，加強(qiáng)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作，理順派出機(jī)構(gòu)管理機(jī)制，提供基層審批服務(wù)和執(zhí)法規(guī)范；強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)組織服務(wù)職能。

（三）培養(yǎng)個(gè)體協(xié)作行為，提高協(xié)作治理的執(zhí)行力

在世界各國(guó)政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)治理實(shí)踐中，都面臨著一個(gè)問(wèn)題：公眾參與的積極性不高，參與公共事務(wù)的能力不足。從行為學(xué)的角度看，培育個(gè)體合作行為不僅需要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的合作行為，提高村干部的治理能力，還需要提高和激發(fā)公眾參與合作治理的意愿和行為。首先，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于人才的振興。要培養(yǎng)思想開(kāi)放、作風(fēng)敏捷、方向轉(zhuǎn)變的村干部，增強(qiáng)沖突化解和管理能力。此外，還應(yīng)引進(jìn)大學(xué)生村官，鼓勵(lì)有能力的村民參加農(nóng)村集市。吸引人才返鄉(xiāng)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體隊(duì)伍。其次，要加強(qiáng)各主體之間的溝通協(xié)調(diào)。堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政協(xié)為平臺(tái)、各方參與、服務(wù)群眾”的方針，邀請(qǐng)村干部、村代表、村民代表進(jìn)行協(xié)商和討論，鼓勵(lì)鄉(xiāng)三級(jí)參與促進(jìn)農(nóng)村道德建設(shè)建設(shè)。