關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的幾點(diǎn)思考

胡朝飛

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)煙草研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2.玉溪農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 玉溪 653106）

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，許多先進(jìn)科學(xué)技術(shù)被廣泛應(yīng)用到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這些科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，一定程度上推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但不可避免產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，只有加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法，才能有效地解決生態(tài)補(bǔ)償中暴露出的問(wèn)題，讓更多的人提高認(rèn)知，自愿加入農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中來(lái)，保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。

一、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的重要價(jià)值

（一）切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)，是我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，也是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是國(guó)之根本，關(guān)系著國(guó)計(jì)民生、國(guó)泰民安。在大眾的認(rèn)知中，農(nóng)業(yè)具有農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，然而很多人對(duì)農(nóng)業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)品功能卻不太了解，農(nóng)業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)品功能，就是農(nóng)業(yè)具有防洪抗?jié)车墓δ堋Ｔ诋?dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，往往會(huì)以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為代價(jià)，農(nóng)村資源和生態(tài)環(huán)境經(jīng)常遭到破壞。在生產(chǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)村的環(huán)境效益兩者之間，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾，受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)民要想實(shí)現(xiàn)和提高經(jīng)濟(jì)效益，不得已只能以環(huán)境效益換經(jīng)濟(jì)效益，而要想保護(hù)環(huán)境，那么農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益很可能受到較大的影響。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，越來(lái)越多的人意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。而如果讓廣大的農(nóng)民來(lái)承擔(dān)破壞環(huán)境的代價(jià)和責(zé)任，很可能讓他們的生活再次陷入艱難，其他社會(huì)成員則完全享受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福利，這完全是不公平、不合理的。而要想有效解決這一棘手問(wèn)題，構(gòu)建起完善的法律制度是一條有效的途徑。將農(nóng)民所承擔(dān)的成本社會(huì)化，指引農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益提升的基礎(chǔ)上，也能夠有效地保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決這個(gè)難題的有效方法之一［1］。

（二）秉承了社會(huì)公平公正的原則，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展

在我國(guó)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展是最大的事情。在實(shí)際生活中，破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，如果單純讓廣大農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，而其他的社會(huì)成員只負(fù)責(zé)享受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的紅利，這一做法明顯有失公允、公平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)民面臨著巨大的發(fā)展壓力，如果任由他們以破壞環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)利益，那么，生態(tài)環(huán)境的破壞程度必將發(fā)展到更加嚴(yán)重的地步，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展將帶來(lái)嚴(yán)重的消極影響。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的生存和發(fā)展，因此，在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，一定要注重農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，積極構(gòu)建出完善的補(bǔ)償機(jī)制，做好立法工作。完善的補(bǔ)償機(jī)制，由農(nóng)民承擔(dān)自己本該承擔(dān)的責(zé)任，而社會(huì)也承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，很大程度上體現(xiàn)出了公平公正的發(fā)展原則，推動(dòng)了社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法中暴露出來(lái)的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法政策難以體現(xiàn)系統(tǒng)性

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)性工程，需要有完善的法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范和約束。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有專門性的法律對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范，關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，都散布于多個(gè)法律政策文件中，缺乏一定的系統(tǒng)性和完整性。要想構(gòu)建起完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，一方面在宏觀上要保證系統(tǒng)性和統(tǒng)一性；另一方面在內(nèi)容方面，還要體現(xiàn)一定的靈活性和具體性。在全國(guó)的立法中，只有很少的法律中含有農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，其他的規(guī)定都是以紅頭文件的形式來(lái)發(fā)揮效力，發(fā)揮約束和規(guī)范作用，而實(shí)踐中，補(bǔ)償機(jī)制具有一定的抽象性，貫徹實(shí)施這些政策具有一定的困難性。具體來(lái)看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)償制度中的規(guī)定，內(nèi)容比較空泛，很難與實(shí)際相聯(lián)系，缺乏配套的細(xì)節(jié)規(guī)定，最終導(dǎo)致實(shí)施效果并不盡如人意。

（二）現(xiàn)行制度的操作性較差

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益主體較多，并且會(huì)涉及他們之間的利益分配和再分配問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度只有具備了一定的權(quán)威性和可操作性，才能真正地發(fā)揮作用，起到約束和規(guī)范的作用。在立法上應(yīng)該著重在以下方面作出規(guī)定：其一，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體和客體；其二，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的產(chǎn)生及消滅的法律事實(shí)；其三，農(nóng)業(yè)生態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其四，監(jiān)管機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制；其五，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則等，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償多為原則性的規(guī)定，在可操作性和強(qiáng)制性等方面比較薄弱。

（三）補(bǔ)償方式缺乏多樣性

依據(jù)現(xiàn)有的法律制度，針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定了三種補(bǔ)償方式，即資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償及實(shí)物補(bǔ)償。在實(shí)踐中，很多省市最多的選擇是資金補(bǔ)償，針對(duì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)過(guò)程中付出的勞動(dòng)力和資金，進(jìn)行一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，很大程度上可以提升農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮出了輸血的功能。除了面臨一定的資金難題，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中還存在技術(shù)方面的難題。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性和科學(xué)性

在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是重要的內(nèi)容，一定程度上制約著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果。因?yàn)檗r(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有較大的差異性，各地的實(shí)際情況并不相同，因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償也不能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要經(jīng)過(guò)綜合的考量來(lái)確定。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的思考

（一）注重農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的系統(tǒng)性

我國(guó)政府要重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作，并著手制定專門性的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，讓農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作能夠有法可依。特別需要注意的是，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的制定，一定要體現(xiàn)整體性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。國(guó)家在對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法時(shí)，可以借鑒和參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，在補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、范圍及具體的措施等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，秉承著公平、公正、公眾參與的立法原則，最終制定出一部法律，專門針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償事宜進(jìn)行規(guī)范和約束。在當(dāng)前專門的法律還沒(méi)有出臺(tái)的情況下，地方的立法機(jī)關(guān)可以參考國(guó)家的相關(guān)政策，在職權(quán)范圍內(nèi)，制定適合本地實(shí)情的地方性法規(guī)，主要針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范［2］。

（二）制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施細(xì)則

在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作中，最具困難性的是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不可能是不變的，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際情況，制定出相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且依據(jù)實(shí)際地動(dòng)態(tài)評(píng)估，進(jìn)行具體的核定。我國(guó)幅員遼闊，南方和北方的地理環(huán)境差異較大，面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也具有很大的不同性，因此，各地區(qū)依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的、合理的。在實(shí)踐中，各地方政府要依據(jù)區(qū)別對(duì)待原則，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?xì)化，依據(jù)各地的生態(tài)保護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本以及財(cái)政的承受能力等，使得政府的資金利用取得最大化的環(huán)境效益。

在現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中運(yùn)用的補(bǔ)償手段，主要包括資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償及技術(shù)補(bǔ)償?shù)?，?shí)踐中使用頻率最高的是資金補(bǔ)償。在我國(guó)實(shí)施資金補(bǔ)償?shù)姆绞缴?，可以借鑒一下其他國(guó)家的做法，例如美國(guó)規(guī)定了對(duì)農(nóng)場(chǎng)主經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)，但是前提是，農(nóng)場(chǎng)主必須要達(dá)到一定數(shù)量的退耕或者休耕的土地面積。細(xì)化的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍?，有利于將各?xiàng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?xì)則落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的權(quán)威性。

（三）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制

國(guó)家行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)執(zhí)法力度，不斷完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，確保各項(xiàng)法律制度和政策文件內(nèi)容能夠落到實(shí)處，真正保護(hù)到農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民的合法權(quán)益。其一，各級(jí)政府要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的支付和使用進(jìn)行有效監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕違法違規(guī)行為，甚至是腐敗行為的發(fā)生。其二，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，對(duì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式進(jìn)行監(jiān)管，并積極引導(dǎo)改進(jìn)。其三，在農(nóng)業(yè)生態(tài)治理過(guò)程中，對(duì)各項(xiàng)生態(tài)治理措施的落實(shí)和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估，對(duì)治理成效顯著的農(nóng)戶給予表彰，對(duì)那些治理生態(tài)環(huán)境不力的農(nóng)戶，給予一定的懲罰，并取消其享受補(bǔ)貼的待遇。

四、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家要重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作，加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的立法，著重在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，保證我國(guó)各地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作都有法可依，保障生態(tài)補(bǔ)償工作開(kāi)展的規(guī)范性，使得農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)的保護(hù)和改善。