鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的思考

楊敏

（中共漢壽縣委黨校，湖南 常德 415900）

鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)農(nóng)村的基層組織，是貫徹落實(shí)各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略路線、方針、政策的行動(dòng)主體。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，不僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，同時(shí)也是保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的核心命題。這就需要立足于當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀背景，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮的總體狀況、存在問(wèn)題、內(nèi)在原因展開(kāi)深入的分析和思考，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的完善提供切實(shí)可行的對(duì)策建議。

一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)國(guó)家政權(quán)的末梢，是連接國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的重要紐帶，是農(nóng)村公共服務(wù)的主要供應(yīng)者、鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵參與者和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推動(dòng)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮的整體狀況直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的具體成效。

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能是化解農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的必然選擇

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,這一矛盾在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。農(nóng)村群眾對(duì)美好生活的需要日益多樣化，公共服務(wù)是他們最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。要解決農(nóng)村社會(huì)主要矛盾，就要在公共服務(wù)上不斷補(bǔ)齊短板，提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。正是基于農(nóng)民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求實(shí)際，中央把加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給水平貫穿鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的始終，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》將健康舒適的人居環(huán)境、健全的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、豐富多彩的精神文化生活、完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大對(duì)上述多層次、高質(zhì)量、全方位公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，是應(yīng)對(duì)農(nóng)村人民群眾需求不斷升級(jí)的必然選擇。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重心，是保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的基礎(chǔ)和前提。長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)一直面臨著“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的鄉(xiāng)村治理格局，代表國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷治理資源，主導(dǎo)治理過(guò)程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)自治水平嚴(yán)重滯后。近年來(lái)，中央一直在強(qiáng)調(diào)要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)功能，提升服務(wù)效能，其目的就是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重心從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”“政治維穩(wěn)”轉(zhuǎn)移到供給公共產(chǎn)品和服務(wù)上來(lái)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中，通過(guò)與農(nóng)民群眾開(kāi)展協(xié)商對(duì)話和互動(dòng)合作，能夠逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的決策模式和工作方式，促使兩者之間形成新型的現(xiàn)代治理關(guān)系。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重新調(diào)整政府職能，改變“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的鄉(xiāng)村治理格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念、治理模式、治理手段的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要抓手

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展的重要保障。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確指出，到2035 年,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、弱有所扶。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)總體水平滯后，在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域欠賬較多，嚴(yán)重制約農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的直接提供者和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要推動(dòng)者，其職能發(fā)揮的優(yōu)劣，直接決定和影響農(nóng)村公共服務(wù)水平和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，只有強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)效能，才能從根本上改變農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮不足的原因分析

為推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化、助力鄉(xiāng)村振興，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把公共服務(wù)作為“第一職能”，主要提供基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等“六大類(lèi)”基本公共服務(wù)。近年來(lái)，在國(guó)家的大力推動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村公共服務(wù)總體水平的提升作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。但面對(duì)農(nóng)村群眾日益多元化、多樣化的公共服務(wù)需求，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍存在服務(wù)效率低下、服務(wù)總量不足、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)供需失衡等問(wèn)題。分析其原因，主要有以下幾個(gè)因素：

（一）干部思想觀念不適應(yīng)

本世紀(jì)初，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家開(kāi)始大力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能從全能型、汲取型政府職能模式向有限型、服務(wù)型政府職能模式轉(zhuǎn)變。但由于兩千多年的封建社會(huì)遺留的“官本位”思想和“家長(zhǎng)制”作風(fēng)，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的“人治”思維影響，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部膚淺的認(rèn)為政府的職能就是“管治”老百姓，而不是服務(wù)群眾。在職能轉(zhuǎn)型的要求下，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不但沒(méi)有按照人們所預(yù)想的進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，反而各項(xiàng)職能特別是公共服務(wù)職能被弱化。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，任何一項(xiàng)公共服務(wù)都需要強(qiáng)有 力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做支撐。雖然中央政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)已取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村各項(xiàng)收費(fèi)，但也斬?cái)嗔肃l(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政和稅收來(lái)源?？呻S著農(nóng)村群眾權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)和對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增加，特別是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需提供的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化教育等公共服務(wù)越來(lái)越多。各項(xiàng)支農(nóng)政策的執(zhí)行和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。

（三）上級(jí)考核機(jī)制不科學(xué)

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制存在考核主體單一、考核指標(biāo)體系不合理等問(wèn)題?？己酥黧w主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，基層群眾在考核中的話語(yǔ)權(quán)很少，以H 縣為例，每年的目標(biāo)管理績(jī)效考核中群眾評(píng)議分值僅占5%；考核指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定為核心，關(guān)于公共服務(wù)的內(nèi)容占比不多。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的目標(biāo)考核中，與公共服務(wù)相關(guān)的指標(biāo)平均僅占28%。雖然近年來(lái)許多地方逐漸降低招商引資、項(xiàng)目投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的績(jī)效考核，但在實(shí)踐中干部靠GDP 增速升遷的比例比靠民生改善而升遷的高許多。

三、新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)的對(duì)策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各項(xiàng)惠民政策落實(shí)到“最后一公里”的重要執(zhí)行者，是農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要提供者，擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要職責(zé)。面對(duì)國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景和當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮不足的成因，需要多管及下加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)。

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高公共服務(wù)意識(shí)

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“管治”到“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，樹(shù)立服務(wù)型政府理念。政府由其工作人員組成，工作人員的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)技能、服務(wù)手段以及服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平等直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。因此，一要樹(shù)立正確的權(quán)力觀。從思想觀念上明確自身的服務(wù)者角色定位，樹(shù)立以人為本的公共服務(wù)理念，以農(nóng)村基層社會(huì)的公共利益為行動(dòng)導(dǎo)向，以滿(mǎn)足基層群眾的現(xiàn)實(shí)需要作為自己的使命，努力實(shí)現(xiàn)從“官本位”向“民本位”理念的轉(zhuǎn)變。二要樹(shù)立正確的行政觀。逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“治理者”身份到“服務(wù)者”身份的轉(zhuǎn)變，在公共服務(wù)的供給思路上從過(guò)去“方便政府管理”轉(zhuǎn)向以“方便群眾生產(chǎn)生活”。三要樹(shù)立正確的政績(jī)觀。轉(zhuǎn)變“唯GDP 論英雄”的錯(cuò)誤發(fā)展觀念，將為農(nóng)村社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)作為首要任務(wù)，從過(guò)去比拼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)向比拼農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的供給。

（二）理順縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，增加公共服務(wù)投入

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮的重要因素。理順縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，完善公共服務(wù)型財(cái)政管理體制是增加公共服務(wù)財(cái)政投入，充分保障公共服務(wù)有效供給的內(nèi)在要求。第一，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)制度。事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政管理制度是整個(gè)財(cái)政體制得以協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，要根據(jù)“財(cái)由事定、權(quán)隨事走”的原則，明確中央、地方以及基層各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的事權(quán)和支出責(zé)任。特別是在目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理體制下，應(yīng)當(dāng)將該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中剝離，并賦予與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)權(quán)相匹配的財(cái)政權(quán)力。第二，加大公共服務(wù)財(cái)政支出力度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)管理制度，降低政府運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)一步規(guī)范和削減“三公經(jīng)費(fèi)”開(kāi)支，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用于農(nóng)村公共服務(wù)供給的能力，擴(kuò)大在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生領(lǐng)域的公共服務(wù)開(kāi)支和資金投入。第三，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受限于自身財(cái)政資金不足，在公共服務(wù)供給時(shí)常常心有余而力不足。為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)財(cái)政支出壓力，“在充分發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)供給主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極鼓勵(lì)市場(chǎng)主體投資農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。著力打破行政性體制安排和壟斷經(jīng)營(yíng)，通過(guò)民辦公助、特許經(jīng)營(yíng)、擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，鼓勵(lì)民營(yíng)資本等社會(huì)資本參與農(nóng)村公共服務(wù)提供。”

（三）完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制，突出公共服務(wù)導(dǎo)向

科學(xué)合理地設(shè)計(jì)績(jī)效考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心引向公共服務(wù)，是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。針對(duì)現(xiàn)行績(jī)效考評(píng)機(jī)制的不足，需要從考評(píng)指標(biāo)、考評(píng)主體、考評(píng)方式等入手，以公共服務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建能全面、真實(shí)、公正地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)績(jī)效的考評(píng)機(jī)制。首先要優(yōu)化績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。增加公共服務(wù)供給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中的權(quán)重，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考評(píng)的影響，要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)條件采用差別化的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。其次要引進(jìn)多元考評(píng)主體。基層群眾是公共服務(wù)的直接受益者，對(duì)公共服務(wù)有效供給最有發(fā)言權(quán)，要拓展群眾的參與渠道和擴(kuò)大群眾的考評(píng)權(quán)重，除此之外還應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，通過(guò)引進(jìn)多元考評(píng)主體，建立自我考評(píng)、上級(jí)考評(píng)、群眾考評(píng)、專(zhuān)家考評(píng)等多元主體共同參與的績(jī)效考評(píng)格局。最后要規(guī)范績(jī)效考評(píng)流程。讓績(jī)效考評(píng)過(guò)程客觀、真實(shí)、簡(jiǎn)便，更具操作性，盡量減少考評(píng)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的影響，減少人為因素對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的影響，提高績(jī)效考評(píng)的公正與效率。