資源整合與行動嵌入：慈善參與社區(qū)治理的實踐路徑探析

文｜沈艷 中共湖州市委黨校吳興分校副校長、大東吳慈善文化研究院研究員

慈善力量參與社區(qū)治理和發(fā)展是未來慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢之一。近年來，隨著各地城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展不斷推進(jìn)，社區(qū)作為現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的“最后一公里”，一些地區(qū)已經(jīng)涌現(xiàn)出大量基層社區(qū)慈善組織，社區(qū)慈善服務(wù)已成為群眾的迫切需要，各地政府也積極支持慈善參與社區(qū)治理。目前，部分地區(qū)已經(jīng)開始對慈善參與社區(qū)治理的多種模式進(jìn)行探索，并取得了一定成效。

一、慈善參與社區(qū)治理的現(xiàn)實需求

在西方，慈善組織參與社區(qū)治理的過程起源于解決西方國家社會轉(zhuǎn)型時期市場失靈、社會越軌行為頻繁、社會公民道德素質(zhì)低下等問題。慈善組織基于自身價值理念和參與社區(qū)治理的功能成為社區(qū)治理的主體之一，開始參與社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理，關(guān)注社區(qū)內(nèi)弱勢群體的需求，為社區(qū)居民提供公益服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)的良性發(fā)展。中國當(dāng)前所面臨的是一個轉(zhuǎn)型社區(qū)，社區(qū)本身正在經(jīng)歷重大的變遷。受房屋市場化、基層政府改革以及移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等多重力量驅(qū)動，社區(qū)從一個高度行政化的單位開始走向有限的社會化過程，雖然這一過程仍舊有著一定的行政界限限制，但隨著《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“社會治理創(chuàng)新”這一理念的提出，為社區(qū)共治這一新的治理機制提供了一定的探索空間。隨著《中華人民共和國慈善法》的正式實施以及一系列與基金會發(fā)展相關(guān)的法規(guī)政策的出臺，慈善力量參與社區(qū)治理成為了新的趨勢，具有很強的現(xiàn)實需求。

（一）政府社會治理職能下放的有益選擇

我國計劃經(jīng)濟體制下形成的包攬一切社會事務(wù)、高度集權(quán)的全能政府在當(dāng)代已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟體制改革和政治體制轉(zhuǎn)軌所形成的新的社會局面，“大政府，小社會”的發(fā)展模式正在逐步向著“小政府，大社會”的模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變過程中，“政企分開”已經(jīng)隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本確立得以實現(xiàn)，而“政社不分”的現(xiàn)象在廣泛的社會領(lǐng)域依然存在，小政府依然“大”，如在對社區(qū)的治理過程中，直接管理社區(qū)服務(wù)中心以及社區(qū)工作人員的上崗、編制等做法，實質(zhì)上混淆了政府的行政職能與非政府性質(zhì)的社會組織的社會職能。政府不能根據(jù)社會需求的變化不斷下放權(quán)力，在社會治理領(lǐng)域的任務(wù)仍然繁重，這勢必影響政府在政治、經(jīng)濟、文化等其他方面職能的發(fā)揮，特別是資金問題。由于公共資源的非競爭性和非排他性以及出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象，使得政府在社會治理中遇到了諸多問題：公共資源提供不足、分配不合理、使用效率難以實現(xiàn)最大化等等，在慈善事業(yè)領(lǐng)域同樣如此。而以社區(qū)為基礎(chǔ)發(fā)展慈善事業(yè)，可以通過政府下放權(quán)力，將公共資源的提供交給社會，將慈善資源的供給轉(zhuǎn)交給社區(qū)，政府只是作為社區(qū)開展慈善活動的合作伙伴、作為監(jiān)督者及引導(dǎo)者，合理提供慈善資源，為慈善參與社區(qū)治理提供助推力。社區(qū)的積極參與，可以讓政府資金、慈善資源有效項目化，使社區(qū)服務(wù)項目化運作與居民的需求緊密結(jié)合，讓服務(wù)項目源自于居民、受益于居民。同時社區(qū)通過慈善的參與，可以更有效地根據(jù)不同群體的需要，為本社區(qū)提供及時服務(wù)，滿足社區(qū)不同需求，也可以通過慈善組織的鏈接，為更廣大的公眾提供服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)福祉社會化。這些都有利于分擔(dān)政府社會管理職能，減輕政府在社會治理特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壓力，使社區(qū)成為政府的“減壓器”，更成為政府的“助推器”。

（二）實現(xiàn)慈善事業(yè)民間化的重要渠道

慈善事業(yè)本質(zhì)上即是一項社會化的公益事業(yè)，而“民間化”即是社會化的現(xiàn)實體現(xiàn)。慈善事業(yè)在一定程度上需要將政府權(quán)力的干預(yù)排除在外，因為在慈善資源分配時，捐贈者的善捐意向可能與政府部分的布局相沖突，這就需要慈善組織找到其中的平衡點，探索出合理有效的結(jié)合方式，使慈善資源最大限度體現(xiàn)捐贈者意志。在我國慈善事業(yè)發(fā)展初期，在公民的慈善意識不強、慈善資源水平較低的前提下，由政府主導(dǎo)慈善、提供慈善資源支持不可或缺。但是隨著我國經(jīng)濟根基的穩(wěn)固，公民慈善意識的覺醒，慈善事業(yè)得到了很大發(fā)展，政府的主導(dǎo)性應(yīng)該逐漸弱化并適時退出慈善事業(yè)，還原慈善本質(zhì)，讓慈善事業(yè)回歸社會，回歸民間。同時，慈善力量作為社會治理的重要參與主體，需要找到自己的平臺。而社區(qū)在慈善事業(yè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用正是民間性發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。以社區(qū)為中心，以社區(qū)公眾、社區(qū)組織等為支撐，以社區(qū)資源為實現(xiàn)載體，通過慈善項目最大程度整合社會資源，來完成慈善事業(yè)的偉大使命，是實現(xiàn)慈善力量參與社會治理、讓公眾成為慈善資源真正主導(dǎo)者、受益者的重要渠道。

（三）形成共建共治共享社區(qū)治理格局的有效途徑

社區(qū)慈善“既能彌補政府失靈，又能彌補市場失靈。相對于政府行政運行，它的運行方式能夠降低社會治理成本；相對于市場調(diào)節(jié)，它的調(diào)節(jié)方式更能夠保證社會公益的目標(biāo)”。但之前的很長一段時間內(nèi)，我國在社區(qū)治理方面還是由政府主導(dǎo)推動的，隨著城市社區(qū)建設(shè)步伐的加快，諸多問題不斷暴露出來，比較突出的有社區(qū)建設(shè)中的行政化傾向不斷加劇，居民自治組織難以發(fā)揮其作用；公共資源提供不足，社區(qū)服務(wù)范圍較小，社區(qū)公益領(lǐng)域的服務(wù)有待加強；居民參與社區(qū)管理的積極性不高，阻礙了和諧社區(qū)構(gòu)建的步伐等等。如果還任由政府主導(dǎo)的行政力量推動，則會在很大程度上影響我國社區(qū)治理創(chuàng)新，阻礙治理新格局的構(gòu)建。以社區(qū)為基礎(chǔ)運行的慈善平臺，可以使社區(qū)廣泛參與到慈善事業(yè)中來，以社區(qū)為基礎(chǔ)開展慈善活動有利于克服社區(qū)建設(shè)中的“行政化”趨勢；在社區(qū)培育慈善精神、宣傳慈善文化可以與社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感相聯(lián)系，更容易在道德上提高居民參與意識，從行動上調(diào)動居民共建社區(qū)；社區(qū)社會組織、志愿隊伍、社區(qū)義工、慈善資源等都將成為社區(qū)建設(shè)的主要動力，無形中增加了社區(qū)服務(wù)的寬度和廣度。將社區(qū)慈善作為社區(qū)建設(shè)的一部分，有利于推動我國社區(qū)自治發(fā)展的步伐，慈善力量作為參與社區(qū)治理的重要部分，也將會在社區(qū)共建共治共享治理格局中成為重要組成部分。因此，以社區(qū)為基礎(chǔ)充分利用慈善資源，在有效促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的同時，也成為推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的有效途徑。

二、資源整合與行動嵌入：慈善參與社區(qū)治理的功能定位

近年來，一些地方在探索慈善力量參與社區(qū)治理方面形成了一些實踐經(jīng)驗，通過以項目制的資助方式，聚合政府、社會、市場的各類資源，引導(dǎo)慈善力量參與到社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)中來，逐步形成了慈善參與社區(qū)治理的基本理念和功能定位。

（一）慈善參與社區(qū)治理的基本理念

慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，應(yīng)該認(rèn)識到社區(qū)與慈善力量的有效結(jié)合，首先需要共同的基本理念作指導(dǎo)，“理念是行動的先導(dǎo)”。因此，慈善力量參與社區(qū)治理必須遵循三大理念：

1全民慈善的理念。人人可慈善、人人需慈善，慈善是每個社會公民的責(zé)任。要將慈善融入到社區(qū)居民的日常生活中，隨時可慈善、處處現(xiàn)慈善，將全民慈善的理念播撒到社區(qū)的每一個角落，使需救助的人群體會到全民慈善帶來的福祉。慈善力量延伸到基層社區(qū)的目的就是為全民慈善搭建平臺，讓全民慈善的理念在普通的社區(qū)居民中得到廣泛的傳播。因此，慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，社區(qū)、社會組織在慈善資源的幫助下，應(yīng)該承擔(dān)起動員全民慈善的責(zé)任，多多舉行調(diào)動全民慈善積極性的慈善活 動。

2以社區(qū)促慈善，以慈善助社區(qū)的互促理念。一方面，社區(qū)接近居民的天然優(yōu)勢，使得社區(qū)在慈善資源募集上可以充分挖掘社區(qū)資源，動員社區(qū)居民的募捐熱情，有效豐富慈善資源、壯大慈善力量；在慈善資源使用上，社區(qū)了解最基層一線的情況，可以根據(jù)社區(qū)及外部需求合理分配；在慈善項目的設(shè)計和執(zhí)行上更具針對性和有效性，保障慈善項目的順利實施，避免資源浪費，節(jié)約項目運行成本等等，實現(xiàn)以社區(qū)促進(jìn)慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，慈善力量參與社區(qū)治理，它所帶來的社會資源，比如募集到慈善物資等，可以有效彌補由于社會保障和社會福利的不足而帶來的社區(qū)居民的多元化需求無法滿足的現(xiàn)狀，使慈善成為社區(qū)治理與發(fā)展的助推力，最終形成以社區(qū)促慈善、以慈善助社區(qū)的長效機制。

3多元合作治理慈善的理念。單一的參與治理模式在后工業(yè)化時代已經(jīng)無法適應(yīng)社會的多元化需求，多元合作治理作為新的社會治理模式應(yīng)運而生。在慈善參與社區(qū)治理過程中，社區(qū)作為連接營利部門與非營利部門的紐帶及各方參與慈善進(jìn)行合作治理的橋梁，在尋求契合點的基礎(chǔ)上將各方利益社區(qū)化，能有效保障慈善力量參與治理的責(zé)任感培養(yǎng)。充分運用社區(qū)治理的平臺，激發(fā)各慈善主體的積極性，將其身份定位于社區(qū)多元治理的主體之一，要使社區(qū)治理的參與作為慈善力量參與社會治理的重要組成部分，讓社區(qū)共同治理成為其應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。

（二）慈善參與社區(qū)治理的功能定位：資源整合與行動嵌入

從國際經(jīng)驗來看，慈善力量參與社區(qū)治理的過程中，一般發(fā)揮社會資助者、慈善資源管理者、社區(qū)問題回應(yīng)者、社區(qū)議題倡導(dǎo)者以及跨界合作推動者的作用和功能。在這個過程中，慈善的功能定位逐漸清晰起來，它主要發(fā)揮了行動嵌入與資源整合兩大主要功能：

1資源整合。資源整合既要對個體有限資源進(jìn)行動員，也要對非個體資源進(jìn)行發(fā)掘和應(yīng)用，以共同目標(biāo)和共同需求為紐帶，促成慈善資源共享、服務(wù)設(shè)施同建、慈善項目聯(lián)辦、慈善活動合作，為實現(xiàn)組織內(nèi)外聯(lián)動搭建鏈條。在慈善參與社區(qū)治理過程中，將面對的是多樣化的資源來源，其中包括了各類慈善資源、社區(qū)自身具備的資源、社區(qū)平臺鏈接到的資源等等。慈善力量應(yīng)發(fā)揮資源動員和整合的功能，有效將鏈接到的全部資源合理支配、優(yōu)化和使用。多樣化的資源來源是慈善力量參與社區(qū)治理區(qū)別于其他參與主體的重要特征之一。民間慈善資源向來是分散于社會成員手中，需要通過創(chuàng)新資源整合機制、改進(jìn)資源整合方式，挖掘潛在資源成為可在現(xiàn)實中有效運用的慈善資源，提高資源共享水平。其中，本地資源的動員是慈善資源的核心。例如慈善力量可通過成立社區(qū)基金會等形式，最大程度將社會資金引向社區(qū)。調(diào)查顯示，深圳、上海和北京三地社區(qū)基金會的原始基金總額達(dá)到1.4億元，平均規(guī)模分別為200.3萬元、268.1萬元和250萬元。而社區(qū)資源則包括人力資源、物質(zhì)資源、文化資源、社會資本等，資源整合意味著慈善志愿力量在慈善服務(wù)活動中主動引導(dǎo)，帶動諸如政府、企業(yè)、社會組織等形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的互助和合作的資源合作機制，共同承載滿足社區(qū)群體復(fù)雜需求、解決社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任，需要慈善力量的形成和擴散。例如，向企事業(yè)單位鏈接人員、資金、場地資源，向?qū)I(yè)社會組織鏈接專業(yè)社工技術(shù)資源，同時整合社區(qū)內(nèi)理論宣講、文化教育、科學(xué)普及、健身體育等多類服務(wù)平臺，拓展慈善志愿組織活動陣地資源。

2行動嵌入。慈善力量參與社區(qū)治理的過程，并不是自己單槍匹馬一股力量在進(jìn)行?？偟膩碚f，在治理結(jié)構(gòu)上是一種多元參與的治理，在治理主體上呈現(xiàn)多元主體共治局面。在多元主體、協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)中，政府、社區(qū)、社會組織、村民以及慈善組織等都需要貢獻(xiàn)自己的力量，但是在整個過程中，有主次之分，也同時需要互相協(xié)作。各類要素在社區(qū)治理中都各自發(fā)揮著重要作用，例如政府主導(dǎo)政治方向，提供政策支持。但相對來說，社區(qū)和慈善力量是深度融合的——彼此間一定程度的目標(biāo)互嵌、思路互學(xué)、行動協(xié)同，即“嵌合”，成為慈善嵌入社區(qū)治理有效運行的基礎(chǔ)。在具體的社區(qū)治理項目中，慈善組織有兩個協(xié)助者：一個協(xié)助者是社區(qū)，社區(qū)在這個過程中扮演多方位的角色，它旨在傳達(dá)政府的相關(guān)政策，確保社區(qū)內(nèi)的治安穩(wěn)定、社會保障以外，協(xié)助慈善組織提供社區(qū)服務(wù)；另一個協(xié)助者則是慈善組織鏈接到的社會資源，他們作為慈善組織的合作伙伴參與社區(qū)治理。慈善力量行動嵌入社區(qū)治理的典型類型有：慈善社會組織作用發(fā)揮突出型、社區(qū)慈善志愿服務(wù)發(fā)展突出型和社區(qū)公益慈善資源籌措突出型等。

三、慈善參與社區(qū)治理的實踐路徑探索

通過慈善力量充分發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)平臺作用、慈善組織的服務(wù)載體作用、慈善資源的支撐作用，建立慈善參與社區(qū)治理的機制，廣泛鏈接政府、社會、居民各方資源，在社區(qū)構(gòu)建獨特的基層治理結(jié)構(gòu)。

(一）以慈善資源動員為核心，構(gòu)建多元化的慈善資源籌資體系

慈善力量參與社區(qū)治理過程中的重要核心是將社會慈善資源鏈接到社區(qū)，但不能僅僅停留在社會慈善資源一個層面，而要形成社會資源、社區(qū)本地資源相結(jié)合的多元化慈善資源籌資體系。來自本地的捐贈應(yīng)在社區(qū)慈善資源收入結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，在地性也是社區(qū)慈善區(qū)別于其他類型慈善活動的重要特征之一。其意義不僅在于資金的籌措，更為重要的是培養(yǎng)社區(qū)居民捐贈意識，促進(jìn)社區(qū)捐贈文化的生成，這也是社區(qū)慈善持續(xù)發(fā)展的根本。對此，社區(qū)慈善組織制定更為多元化的籌資戰(zhàn)略，要優(yōu)先建立和完善三大籌資機制與體系：第一，基于公民慈善理念，利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及慈善募捐信息平臺，建立社區(qū)居民小額捐贈機制，為居民日常捐款、捐物提供便捷的渠道；第二，發(fā)揮社區(qū)的媒介功能與平臺優(yōu)勢，建立社區(qū)公益項目與企業(yè)等社會捐助方之間的動態(tài)匹配機制；第三，探索股權(quán)捐贈、社區(qū)慈善信托等新型捐贈模式，為社區(qū)累積永久性資產(chǎn)，增強社區(qū)慈善資源的“活性”和持續(xù)性。

（二）以促進(jìn)社區(qū)自我服務(wù)為切入，培育社區(qū)志愿組織

完善社區(qū)服務(wù)體系、增強社區(qū)服務(wù)功能是目前中國社區(qū)治理的重點，也是當(dāng)前慈善參與社區(qū)治理的切入點。但是與直接提供一線服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)不同，慈善力量基于資金等比較優(yōu)勢，需要定位在社區(qū)自我服務(wù)體系的中游或上游，通過資助其他社會組織實現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新。慈善力量在促進(jìn)社區(qū)多元服務(wù)體系建設(shè)過程中，應(yīng)優(yōu)先以公益慈善類社會組織為切入，支持它們基于社區(qū)需求，開展形式和內(nèi)容多元的自助、互助及志愿服務(wù)。讓社區(qū)公益慈善成為政府、社會、居民達(dá)成共識的重要領(lǐng)域。雖然很多社區(qū)問題不能經(jīng)由社區(qū)公益來解決，但是慈善力量的參與有助于在不易受到外力強勢影響的前提下形成一個小的社會生態(tài)，促進(jìn)社區(qū)志愿組織培力和成 長。

（三）建立戰(zhàn)略資助體系和模式，支持社區(qū)公益生態(tài)營造

在社區(qū)公益生態(tài)建設(shè)時，需要依靠不同功能的公益組織組成的在一個地域空間內(nèi)的密切合作聯(lián)盟，形成一種規(guī)模集聚效應(yīng)。其中，慈善力量可以通過提供資金、技術(shù)及理念等全方位的支持，促進(jìn)公益行業(yè)內(nèi)部以聯(lián)合之勢共同面對和解決社區(qū)問題。社區(qū)慈善力量可基于生態(tài)視角，不斷優(yōu)化自身資助戰(zhàn)略，探索“社區(qū)資助+ ”模式，比如形成立體資助的模式，慈善資助除了提供項目資金支持外，還可開展專業(yè)能力建設(shè)、行動研究等相關(guān)工作，多層面地支持慈善公益組織的成長與發(fā)展；形成聯(lián)合長效資助的體系，通過有效整合社區(qū)內(nèi)外資源，應(yīng)用參與式資助方法，與樞紐型組織、社區(qū)組織、捐助人等建立長期的伙伴關(guān)系；探索社區(qū)人才培育計劃，慈善組織立足長遠(yuǎn)，參與規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展，注重培養(yǎng)社區(qū)人才，探索社區(qū)領(lǐng)軍人才培育計劃，形成熱心公共事務(wù)、能夠自我組織、在社區(qū)中有較高威信的社區(qū)公益人才隊伍。

（參考文獻(xiàn)略）