新形勢(shì)下消防監(jiān)督管理體系構(gòu)建探析

李新

（河南油田消防保衛(wèi)中心，河南 南陽 473000）

關(guān)于消防部門執(zhí)法職權(quán)邊界問題，業(yè)界人士一直沒有形成共識(shí)。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)中界定的事項(xiàng)范圍相對(duì)較廣。其次，基層在具體實(shí)施過程中會(huì)感到力所不及，面臨的困難很大。因此，今后要認(rèn)真梳理其權(quán)責(zé)邊界，在兼顧當(dāng)前形勢(shì)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加科學(xué)合理的消防監(jiān)督管理體系。

一、消防監(jiān)督管理體系改革的必要性

（一）厘清執(zhí)法邊界是回應(yīng)各方對(duì)消防部門期待的關(guān)鍵

現(xiàn)階段，地方政府以及民眾對(duì)消防部門的印象存在著嚴(yán)重的分化現(xiàn)象，其一，對(duì)參與滅火行動(dòng)的橙色身影充滿敬佩，其二，又對(duì)消防審批與監(jiān)管等工作存在著很大的疑問。各界存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，多數(shù)人認(rèn)為只要有消防部門把關(guān)場(chǎng)所就是安全的，再就是日益加強(qiáng)的專項(xiàng)整治行動(dòng)，使得社會(huì)各界的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)不斷加劇，特別是當(dāng)出現(xiàn)火災(zāi)以后，會(huì)責(zé)問“為何消防審批了還會(huì)著火”。社會(huì)單位是消防安全的責(zé)任主體，事故發(fā)生主要取決于單位責(zé)任人的管理水平，所以，想更好地回應(yīng)社會(huì)各界的期待，必須先將其法定職權(quán)邊界厘清，今后需要不斷加強(qiáng)化社會(huì)單位消防主體責(zé)任的落實(shí)，在整個(gè)社會(huì)中形成“安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)”的共識(shí)。消防部門應(yīng)發(fā)揮自身的作用，不要只會(huì)做查隱患的“安全員”，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)扮演好“培訓(xùn)師”與“裁判員”的角色，培養(yǎng)更多高素質(zhì)安全員，認(rèn)真對(duì)社會(huì)單位履職情況進(jìn)行檢查。

（二）明確消防監(jiān)管對(duì)象概念是規(guī)范監(jiān)管手段的前提

消防部門一直都很注重排查火災(zāi)隱患，構(gòu)建了替社會(huì)單位管理排查的模式?，F(xiàn)行的《消防法》并沒有明確界定監(jiān)管對(duì)象及內(nèi)容界定，執(zhí)法過程中相關(guān)人員通常面臨較多疑惑，法律法規(guī)對(duì)火災(zāi)隱患和消防違法行為的界定不夠清晰，兩者存在一定的重合，而且有一定的區(qū)別，一直沒有形成共識(shí)?；鶎酉辣O(jiān)督員在工作過程中，經(jīng)常面臨發(fā)現(xiàn)安全隱患是否要受案查處的疑惑，學(xué)術(shù)領(lǐng)域同樣存在著這方面的疑惑。監(jiān)管概念和監(jiān)管對(duì)象的不明確，為“保姆式”“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)督執(zhí)法模式的形成創(chuàng)造了條件，這也導(dǎo)致消防部門在監(jiān)督社會(huì)單位相關(guān)責(zé)任落實(shí)方面無法獲得良好的效果。

二、消防監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

（一）落實(shí)法定職責(zé)，構(gòu)建“消防安全綜合監(jiān)管”管理體系

按照相關(guān)制度，在工作過程中，消防部門履行的是行政監(jiān)督責(zé)任，并非對(duì)消防安全情況進(jìn)行監(jiān)管，主要是監(jiān)管政府及其部門履職狀況。從理論層面來說，綜合監(jiān)管的層次應(yīng)比專項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理要高，與后兩者間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。綜合監(jiān)管屬于全面性、綜合性的監(jiān)管，其工作對(duì)象主要是下一級(jí)政府及行業(yè)管理部門。某種意義上，消防安全綜合監(jiān)管是同級(jí)政府監(jiān)督下一級(jí)政府和本級(jí)政府有關(guān)部門的消防工作狀況，旨在確保政府對(duì)消防工作的全局決策、舉措得到落實(shí)，核心內(nèi)容是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督負(fù)有消防安全管理職責(zé)的部門，而并非僅對(duì)眾多具體社會(huì)單位消防安全工作進(jìn)行管理，也不是要代替行業(yè)管理部門的工作。正是由于監(jiān)管內(nèi)容、對(duì)象具有一定的特殊性，才使得監(jiān)管手段也比較特殊。近年來，國家頒布實(shí)施《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，這從政策的層面為消防工作改革提供了強(qiáng)有力的支撐。

1.落實(shí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，健全消防工作協(xié)調(diào)機(jī)制，由政府主要負(fù)責(zé)人牽頭，政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各級(jí)消防安全聯(lián)席會(huì)議的負(fù)責(zé)人，親自出面安排相應(yīng)的整治行動(dòng)，協(xié)調(diào)解決重大消防安全問題。各級(jí)政府在兼顧當(dāng)?shù)鼗厩闆r的條件下，制定相應(yīng)的“責(zé)任清單”，安排專人編制《實(shí)施辦法》的實(shí)施細(xì)則，對(duì)各級(jí)政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，通過政府規(guī)章的方法來明確，建立科學(xué)合理的長效工作機(jī)制，真正把消防工作重點(diǎn)納入政務(wù)督查等項(xiàng)目。

2.健全隊(duì)伍、完善法規(guī)，建立消防安全管理及行業(yè)部門聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制。職能部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分相關(guān)職責(zé)，既要把消防安全納入行業(yè)管理范疇，又要納入安全生產(chǎn)法規(guī)政策、與應(yīng)急預(yù)案，建立健全常態(tài)化消防檢查和宣傳培訓(xùn)等機(jī)制，確保行業(yè)系統(tǒng)監(jiān)管責(zé)任得到貫徹和落實(shí)。在具體實(shí)踐還應(yīng)著力實(shí)施消防安全信息溝通和對(duì)口聯(lián)系制度，保證有關(guān)部門能夠共享相關(guān)信息，為其履職奠定基礎(chǔ)，形成群防群治的有利格局。

3.切實(shí)加強(qiáng)督促與考評(píng)。首先，在政府考核工作中應(yīng)適當(dāng)增加消防工作所占比重，把該工作當(dāng)作考核相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和班子的一個(gè)重要指標(biāo)。其次，完善相關(guān)考評(píng)體系，注重應(yīng)用考核結(jié)果。除此之外，還要把領(lǐng)導(dǎo)干部考核與消防工作履職狀況充分結(jié)合，不斷提升他們的履職意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到該工作的重要性。

（二）回歸職能專業(yè)，減少前置條件把關(guān)

1.減少前置審批。對(duì)于社會(huì)經(jīng)營主體來說，減少前置審批，是實(shí)施國家簡政放權(quán)政策的有效方法。2014 年12 月，國辦發(fā)〔2014〕59 號(hào)發(fā)布，其中針對(duì)減少前置審批做出了明確的要求。此后國家先后對(duì)9 個(gè)批次審批職權(quán)予以調(diào)整。2019 年新《消防法》正式實(shí)行，過去由消防機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目消防設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收和備案抽查業(yè)務(wù)交給住建部門。新《消防法》中消防部門只有以下行政審批權(quán)限：公眾聚集場(chǎng)所投入使用營業(yè)前消防安全檢查。當(dāng)前，按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》申報(bào)公眾聚集場(chǎng)所投入使用營業(yè)前必須提供建設(shè)項(xiàng)目消防驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收消防備案相關(guān)材料。此外，消防部門還應(yīng)再次審核住建部門把關(guān)的內(nèi)容，截止現(xiàn)在，把關(guān)的內(nèi)容依舊沒有明確，其中還存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，今后還需深入改革，對(duì)相關(guān)律法進(jìn)行修改，不斷完善前置審批把關(guān)內(nèi)容。

2.優(yōu)化審批與監(jiān)管流程?，F(xiàn)階段，消防部門應(yīng)根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》文件要求，實(shí)行公眾聚集場(chǎng)所消防安全告知承諾制，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管流程進(jìn)行優(yōu)化。關(guān)于此，福建省相關(guān)部門在2020 年制定了《關(guān)于實(shí)施公眾聚集場(chǎng)所消防安全告知承諾制的通知》，其中明確指出全面實(shí)施這一制度，該模式值得全國各地學(xué)習(xí)和借鑒。在辦理好營業(yè)執(zhí)照且滿足投入使用條件后，公眾聚集場(chǎng)所做出滿足消防安全標(biāo)準(zhǔn)的承諾后，就能夠進(jìn)行營業(yè)。針對(duì)該組織，消防部門應(yīng)于三十日內(nèi)進(jìn)行抽查，如果檢查過程中發(fā)現(xiàn)其承諾失實(shí)的，就按照相關(guān)法律要求其改正，如果發(fā)現(xiàn)其存在嚴(yán)重違法行為，則進(jìn)行重罰，同時(shí)還需要將其記入信用記錄中。福建省的模式把原來的事前管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蠛瞬?，極大地方便了辦事群眾，具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

3.厘清監(jiān)管審批邊界。無論是事前控制，或者事后管理，消防部門的主要業(yè)務(wù)均為“預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害”，明確其“防火”主業(yè)內(nèi)涵。具體工作中應(yīng)按照國家建設(shè)工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，勘查場(chǎng)所建筑的消防安全條件，但對(duì)其他前置條件，今后要不斷減少，并且還應(yīng)不斷改變當(dāng)前的情況，明確其工作重點(diǎn)是預(yù)防火災(zāi)，盡可能地減少各種非核心職責(zé)。進(jìn)一步拓展政府購買服務(wù)、引導(dǎo)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用各種科學(xué)合理的措施，把技術(shù)層面的把關(guān)由消防部門直接實(shí)施，變成由專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)把關(guān)，并形成長效機(jī)制?？茖W(xué)調(diào)整當(dāng)前的審批事項(xiàng)名稱，把“公眾聚集場(chǎng)所投入使用營業(yè)前消防安全檢查合格證”表述改為“公眾聚集場(chǎng)所投入使用營業(yè)前消防安全意見書”，減少“一查定終身”的用語誤解。

（三）強(qiáng)化主體責(zé)任，筑牢社會(huì)單位消防安全主體責(zé)任基礎(chǔ)

《實(shí)施辦法》第四條明確指出:“消防安全的責(zé)任主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位，本單位、本場(chǎng)所消防安全責(zé)任人是法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，對(duì)本單位、本場(chǎng)所消防安全全面負(fù)責(zé)?！币院笠ν苿?dòng)社會(huì)單位落實(shí)其主體責(zé)任:首先，在法律法規(guī)上，明確其履行責(zé)任的方法、內(nèi)容、途徑。其次，從中歸納出消防部門實(shí)施監(jiān)管的主抓手，對(duì)社會(huì)單位履行主體責(zé)任實(shí)施監(jiān)管。

在敦促社會(huì)單位做好消防安全自查的同時(shí)，通過人防和技防相結(jié)合的方式，以及媒體和群眾監(jiān)督等方法，形成“單位自查、部門監(jiān)管、技術(shù)防控、媒體監(jiān)督、群眾參與”的防控網(wǎng)絡(luò)。在信息化環(huán)境下，此后應(yīng)建立高效的現(xiàn)代化“智慧消防”體系，對(duì)社會(huì)單位進(jìn)行引導(dǎo)，使其積極地把消防控制室主機(jī)與城市消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)連接。運(yùn)行中如果發(fā)現(xiàn)問題，遠(yuǎn)程監(jiān)控中心會(huì)及時(shí)落實(shí)抄報(bào)制度，通過書面的形式告訴轄區(qū)社會(huì)單位與消防機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)消防安全多重防控。不僅如此，還要在人口密度大的區(qū)域設(shè)置“三自主兩公開一承諾”提示，在政府網(wǎng)站開設(shè)相關(guān)專欄，以此對(duì)重大火災(zāi)隱患進(jìn)行曝光，及時(shí)公示隱患整改情況。

（四）細(xì)化職責(zé)分工，理順有關(guān)部門的執(zhí)法邊界

關(guān)于消防監(jiān)管工作，現(xiàn)行《消防法》主要由消防、住建等部門負(fù)責(zé)。住建部門主要負(fù)責(zé)管理建設(shè)工程階段的事項(xiàng)；對(duì)那些已經(jīng)投入使用的場(chǎng)所，主要是由消防部門負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。需注意的是，具體工作中仍然存在著許多監(jiān)管空白，需要予以明確，所以，今后還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)分各個(gè)部門的職責(zé)。

1.與住建部門方面。住建部門主管范圍是建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)，按照GB50720—2011 有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，按“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的基本思想，法律中需要將住建部門界定為施工現(xiàn)場(chǎng)消防安全管理的主體，同時(shí)在法定職責(zé)內(nèi)，敦促建設(shè)、監(jiān)理、施工等相關(guān)單位積極主動(dòng)地履行消防安全職責(zé)，及時(shí)對(duì)其中的隱患進(jìn)行整改，依法責(zé)令停止施工、采取臨時(shí)查封。對(duì)于那些已經(jīng)投用的建筑，若存在未經(jīng)消防審核、驗(yàn)收或備案抽查的問題，則由住建部門落實(shí)查處。

2.與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道方面。從政策或法規(guī)上而言，要細(xì)化消防安全管理最末端“觸角”的工作范圍、措施、履行方式、執(zhí)法權(quán)限等事項(xiàng)。當(dāng)前應(yīng)在兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將消防安全監(jiān)管職責(zé)納入相關(guān)改革的范疇，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在該工作中的責(zé)任，通過委托或賦權(quán)等措施明確該部門的工作內(nèi)容，為基層消防監(jiān)督執(zhí)法工作打下基礎(chǔ)。

（五）構(gòu)建與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管手段

1.科學(xué)制定檢查對(duì)象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫。檢查對(duì)象名錄庫應(yīng)當(dāng)包括所有被監(jiān)管的單位，無論是政府部門，還是企業(yè)，社會(huì)團(tuán)體，均屬于此列，主要分為以下三種類型：重點(diǎn)單位、一般單位和“九小場(chǎng)所”等，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地與市場(chǎng)監(jiān)督管理局以及其他單位取得聯(lián)系，共享這些部門的名錄庫與對(duì)象庫，認(rèn)真檢查相關(guān)數(shù)據(jù)資料，利用批量導(dǎo)入、分類標(biāo)注等措施與方法，構(gòu)建消防檢查對(duì)象“專業(yè)庫”，在此基礎(chǔ)上，還要及時(shí)更新其中的數(shù)據(jù)資料。另一方面，執(zhí)法檢查人員名錄庫中應(yīng)包括全部擁有執(zhí)法資格的消防救援工作者，且根據(jù)他們的業(yè)務(wù)特長、職務(wù)等，分類予以注明。按照崗位、職務(wù)等確定相應(yīng)的抽取比例，專職消防監(jiān)督員的抽取比例應(yīng)當(dāng)比其他崗位要高。

2.科學(xué)安排抽查計(jì)劃。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及檢查對(duì)象、執(zhí)法隊(duì)伍的具體現(xiàn)狀，在充分考慮監(jiān)管重點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，編制年度監(jiān)督抽查計(jì)劃，具體到實(shí)際工作當(dāng)中，該計(jì)劃應(yīng)按照現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。工作時(shí)按該計(jì)劃，確定每月的計(jì)劃，逐批次抽取檢查對(duì)象與執(zhí)法檢查人員，合理確定抽查頻次與比例，不但要確保工作力度與抽查覆蓋面，還應(yīng)當(dāng)盡可能地避免過于頻繁而造成擾民。對(duì)于那些重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，或信用記錄不良的檢查對(duì)象，應(yīng)加大抽查頻次與比例，以切實(shí)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的監(jiān)督管理，對(duì)于那些風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的領(lǐng)域，或信用情況相對(duì)較好的檢查對(duì)象，應(yīng)當(dāng)酌情減少抽查頻次與比例。

3.保證全過程公開透明。抽取檢查對(duì)象的整個(gè)過程必須保持透明、公開，具體的操作中，可邀請(qǐng)第三方前來監(jiān)督，例如新聞媒體廉政監(jiān)督員等，確保全程都留下記錄，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。執(zhí)法人員與被檢查對(duì)象如果存在一定的利害關(guān)系，則需要采取回避。另一方面，還可以邀請(qǐng)專家學(xué)者以及研究機(jī)構(gòu)介入其中，利用專家咨詢法等措施來抽查某些領(lǐng)域，充分確保檢查的專業(yè)化水平。除此之外，今后還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范結(jié)果處理，對(duì)于檢查過程中找出的非法行為，必須依據(jù)相關(guān)法律制度進(jìn)行處理，以此產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾作用，進(jìn)一步提高其守法自覺性，同時(shí)應(yīng)及時(shí)公開抽查相關(guān)結(jié)果，便于社會(huì)各界的監(jiān)督，提高警示教育的效果。