新時代下林業(yè)碳匯法律問題辨析

史天宇

（北京林業(yè)大學，北京 100083）

一、碳匯交易的法理基礎(chǔ)

（一）產(chǎn)權(quán)理論

現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)理論，在多位學者的推動下逐步發(fā)展起來，理論不斷創(chuàng)新，形成了現(xiàn)在主流的產(chǎn)權(quán)理論。經(jīng)濟學家科斯在最初的研究中，把產(chǎn)權(quán)中的相關(guān)問題與經(jīng)濟學相融合，找出了產(chǎn)權(quán)理論中諸多矛盾性的問題，同時他也提出經(jīng)濟體制的改革與完善可以解決這些相關(guān)矛盾。之后他肯定了其經(jīng)濟價值。科斯認為產(chǎn)權(quán)的明晰，可以更好地發(fā)揮市場的作用，對社會成本以及資源配置能夠更好地促進，進而促進資源轉(zhuǎn)化與循環(huán)，做到生態(tài)環(huán)境保護。

（二）公民的碳權(quán)利理論

權(quán)利和義務的討論，一直穿插在我們生活中的各個領(lǐng)域。人們常說的狹義的權(quán)利，僅指人們應當被保證的，不受他人侵害的權(quán)利。而廣義的權(quán)利不僅包括這些，準確地講包括一個人作為或者不作為，這可以作為碳權(quán)利的法理基礎(chǔ)。如果假設(shè)公民碳權(quán)利也屬于權(quán)利的一個類別，則碳權(quán)利也必然可以被分為狹義與廣義的。廣義上的碳權(quán)利，是一種作為與不作為的結(jié)合，既要保證碳權(quán)利的實現(xiàn)，又不能侵害他人的相關(guān)權(quán)益。工業(yè)革命前人們還會燃燒動植物獲取熱能與食物從而向大氣排放一定量的二氧化碳，但是這對于整個地球循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展來說，燃燒釋放出的二氧化碳量則可以忽略不計［1］。社會和科技的不斷進步，自然科學的不斷發(fā)展，人們生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了改變。煤炭、石油和天然氣等化石原料廣泛用于生產(chǎn)和生活。溫室氣體的排放日益引起人們的關(guān)注。二氧化碳的排放，也就成了新時代一個重要的討論話題，由此產(chǎn)生關(guān)于碳權(quán)利的討論，該討論也變得越來越熱烈。

（三）環(huán)境公平理論

公正是法理學中重要的話題，也是人類的終極目標。將此運用在生態(tài)領(lǐng)域，學者們逐步提出了生態(tài)正義的觀念，盡管存在諸多不同觀點，但是該學說被人們逐步接受。對此可將生態(tài)正義分為兩類，一類是代際公平，另一類是代內(nèi)公平。

代際公平這個學術(shù)概念，通俗來說是指現(xiàn)代生活的人類不應也沒有權(quán)利為了自己的生活便利從而揮霍后一代人的自然性權(quán)利；正如其名稱所暗示的，代內(nèi)正義是指同時代人權(quán)利和利益分配問題，即所有人都享有平等的自然資源。我們的后代同樣應當有享受自然資源的權(quán)利，我們不能將問題留給我們的子孫后代。

二、林業(yè)碳匯交易的現(xiàn)狀及法律問題

（一）林業(yè)碳匯交易的現(xiàn)狀

1.國際現(xiàn)狀

世界各國對于林業(yè)碳匯交易法律規(guī)則創(chuàng)立的重要性認識是不斷加深的，歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）、美國區(qū)域溫室氣體行動計劃（RGGI）等具有國際影響力的林業(yè)碳匯均著重參考了京都規(guī)則。

經(jīng)林業(yè)碳匯交易主導從而進行溫室氣體減排工作的有效性已經(jīng)在國際上獲得了廣泛的認同，對《京都議定書》及相關(guān)碳交易環(huán)保條約的探索，也已經(jīng)成為各國進行林業(yè)碳匯發(fā)展的重要的前提。在逐步建立碳匯交易法律制度的過程中，森林碳匯交易項目類型還有著拓展趨勢，最有代表性的例子就是：目前，造林和再造林是林業(yè)碳匯主要的載體，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展下的項目，也在擴寬碳匯保護的載體范圍。

2.國內(nèi)現(xiàn)狀

我國在《京都議定書》確立清潔發(fā)展機制（CDM）后，碳匯交易走上了高速軌道，對于碳匯的規(guī)制主要局限于行政規(guī)章以及相關(guān)政策性文件。我國“十二五”規(guī)劃也初步宣告要鼓勵開展碳排放權(quán)交易項目；2007年12月，前國家林業(yè)局有關(guān)部門根據(jù)長期研究和實踐成果頒布了《關(guān)于印發(fā)中國綠色碳匯基金碳匯項目相關(guān)管理辦法的通知》。此通知除了強調(diào)森林碳匯交易市場對于轉(zhuǎn)化二氧化碳的重要意義，還指示環(huán)境保護部門要更加重視植樹造林這維護森林碳市場的必要性。2011年由國家發(fā)展改革委、科技部、外交部、財政部聯(lián)合公布《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，并且在國內(nèi)諸多城市進行了試點；前國家林業(yè)局專門出臺了《關(guān)于開展清潔發(fā)展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》《碳匯造林技術(shù)規(guī)定（試行）》《碳匯造林檢查驗收辦法（試行）》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目造林技術(shù)暫行規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件，具體規(guī)定了森林碳匯項目的技術(shù)要求、實施管理等諸多內(nèi)容。林業(yè)碳匯的理論與實踐的結(jié)合，奠定了我國林業(yè)碳匯的理論基礎(chǔ)，同時也響應了國家生態(tài)文明建設(shè)的號召。

（二）林業(yè)碳匯交易的法律問題

筆者認為必須要清晰認識到的現(xiàn)狀是：在我國森林碳匯交易大環(huán)境中，還沒有一部體系化、可量化、可高效規(guī)制的規(guī)章制度能對林業(yè)碳匯的交易產(chǎn)權(quán)進行保護，交易程序和制度還存在一些不足，林業(yè)碳匯交易發(fā)展存在重大障礙。

有關(guān)碳匯交易相關(guān)法律權(quán)利的保障，例如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等，現(xiàn)在仍然依靠我國合同法中的相關(guān)法律條文進行規(guī)制；然而，這些條款對于森林碳匯交易中的一些情況并不適用，想要保證交易雙方合法權(quán)利還是存在一定程度上的困難。國家林業(yè)和草原局一直在努力推動在清潔發(fā)展機制下積極發(fā)展森林碳匯項目。［2］此外，在法律層面上確認了森林環(huán)境對于轉(zhuǎn)化二氧化碳等溫室氣體的重要貢獻。但在交易主體的確認方面以及交易風險保障上，并沒有給予法律條文上的規(guī)定，這將不可避免地成為國內(nèi)碳交易可持續(xù)發(fā)展的障礙。

1.法律制度不健全

應該正視的一點是，我國目前的碳交易市場和環(huán)境仍處于發(fā)展的初級階段。美國和日本相繼退出《京都議定書》這一事實，以及非歐盟國家難以參與歐盟碳匯交易體系的國際環(huán)境下，看似國內(nèi)的碳匯交易環(huán)境正處于一個能夠獨立良好發(fā)展的時期，但是不得不承認各方面歷史發(fā)展因素都導致了我國自身碳匯交易制度的缺失和不完善。

我國目前已對碳匯交易規(guī)章展開全面修改，國內(nèi)當下存在包括北京市在內(nèi)的七個碳交易實驗性市場。雖然數(shù)目不多且制度規(guī)章不完善，但不可否認的是，我國在《京都議定書》頒布以來要為承諾的2016-2020年強制減排任務下的決心。因此，盡管目前我國碳交易體系還存在很多不足之處，但是筆者相信我國是具有設(shè)立完善碳匯交易環(huán)境的目標和信念。

2.森林碳交易市場不完善

無法否認的是，眼下國內(nèi)在碳匯交易市場、經(jīng)濟支持環(huán)境等碳匯交易配套設(shè)施上投入嚴重不足，市場交易方由于各種客觀原因難以有效參與，我國的碳交易無法成功轉(zhuǎn)化為可落地的碳匯交易項目。

一是林業(yè)市場交易中心數(shù)量無法滿足需求。目前有引導碳匯相關(guān)市場發(fā)展的機構(gòu)，為中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所（簡稱林交所），林交所是國務院批準同意建立，國家林業(yè)產(chǎn)權(quán)和碳交易平臺主要由國家林業(yè)和草原局制定。該組織主要依據(jù)“關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見”。但由于目前中國還沒有形成由政府主導的統(tǒng)一的具有公信力的林業(yè)碳匯交易市場，還是普遍存在著難以落實跨地域的碳匯交易項目這一問題。

二是金融支持體系不健全。眾所周知，林場森林的生長環(huán)境和生長過程是存在很多不確定性的，林業(yè)碳交易過程不可避免地將具有一定的周期性和可預見的風險性。然而，由于目前大部分行業(yè)資金都無法提供相應的金融保險產(chǎn)品，因此實施碳匯項目的風險必須由項目銷售者承擔。大量賣方的參與積極性因此消極是顯而易見的。

三是中介機構(gòu)發(fā)育不充分。林業(yè)碳匯項目通常涉及多個領(lǐng)域，涉及多個部門。碳匯交易雙方經(jīng)常會因為信息不對稱的問題或怕麻煩的心態(tài)對參與交易望而卻步。碳匯交易中介機構(gòu)等專業(yè)服務部門的缺失將在很大程度上阻礙林業(yè)碳匯交易的開展。

3.林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)不明晰

我國森林資源屬于國家和集體所有，但是個人卻是交易的主體，且林業(yè)碳匯權(quán)的客體具有公共物品的特性，必須從法律上明確其歸屬權(quán)才具備交易基礎(chǔ)，而林業(yè)碳匯權(quán)與林地、林木等林權(quán)密不可分，林權(quán)不清將無法確認林業(yè)碳匯的所有權(quán)。由于存在許多歷史遺留問題以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)法律制度不明晰，造成我國存在大量難以界定權(quán)責關(guān)系劃分的森林場地，這對我國進行林業(yè)碳匯的交易造成比較大的困擾。目前，我國關(guān)于林地產(chǎn)權(quán)存在的最大問題在于產(chǎn)權(quán)無法進行界定，進而造成所有權(quán)屬不明，所有權(quán)虛置現(xiàn)象嚴重；并且當下林地轉(zhuǎn)讓問題十分凸顯，審批周期長，流程復雜，這給林業(yè)碳匯交易的進行，構(gòu)成很大的障礙；如果我們認可森林碳匯可以被視為一種新型的“資產(chǎn)”，那么是否可以引入物權(quán)理論，推動其在金融交易市場中有效流轉(zhuǎn)？所以筆者認為有必要明確其權(quán)利和義務與森林資源產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，這樣可以推動林業(yè)碳匯的產(chǎn)權(quán)明晰。

三、林業(yè)碳匯交易問題的解決路徑

（一）規(guī)范林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)的權(quán)利義務

我國為了更好地促進林業(yè)的發(fā)展，改革應提到首要位置。起初國家為促進林業(yè)市場化，可以設(shè)立類似農(nóng)村合作社等機構(gòu)，然后對相關(guān)經(jīng)濟制度不斷調(diào)整。這時候有一個問題，是否多次調(diào)整，會對林業(yè)發(fā)展造成阻礙。為規(guī)避這類風險，應當將其進行規(guī)范化處理。同時可以賦予合作社多種權(quán)利，比如碳匯林地界定參與權(quán)、自主簽約權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。而碳匯主體也可以擁有使用、續(xù)展等權(quán)利。［3］

（二）完善林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)以及使用制度

林業(yè)碳匯的林產(chǎn)權(quán)可以引入物權(quán)的相關(guān)理論，作為一種私有權(quán)，其經(jīng)營者可以自由對其進行轉(zhuǎn)讓或者授權(quán)他人使用。但是在實踐中，相關(guān)經(jīng)營者由于市場的不規(guī)范，導致在交易的過程中，未按規(guī)定或者協(xié)議進行買賣，出現(xiàn)了諸多糾紛。為了合理避免此類問題的發(fā)生，促進林業(yè)碳匯的發(fā)展，筆者認為應該將單個的林業(yè)碳匯財產(chǎn)權(quán)進行物化。除此之外，在轉(zhuǎn)讓的過程中，要實行備案登記制度，進而保證林業(yè)碳匯的產(chǎn)權(quán)以及使用權(quán)。

（三）健全相應法律法規(guī)

針對林業(yè)資源起草專業(yè)的物權(quán)制度法規(guī)，確定林業(yè)資源的權(quán)屬關(guān)系。根據(jù)修訂法律對林業(yè)資源的權(quán)屬進行明確，通過有關(guān)部門認證注冊的方式對林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)進行界定，對林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)進行明晰。［4］

筆者認為選擇何種立法路徑應首先考慮立法成本問題以及是否會與現(xiàn)行物權(quán)法律體系產(chǎn)生嚴重沖突的問題。如果在這一方面進行討論，就目前來看則應通過對《森林法》進行修改，再對一些相關(guān)部門，通過下位法將其系統(tǒng)化、完整化，隨著碳匯交易制度的不斷發(fā)展，未來可以對林業(yè)碳匯進行專門立法。對于碳匯的物權(quán)性質(zhì)，界定難度較大，而且這是一種特殊的物質(zhì)，無法被人感知，且不宜量化，所以利用現(xiàn)有的物權(quán)理論并不能將其完全地概括。而《森林法》作為林業(yè)領(lǐng)域的特殊法，則可以在不擾亂傳統(tǒng)物權(quán)理論的情況下，作出一些特殊的規(guī)定，以此來適應林業(yè)碳匯的交易機制，通過修改林業(yè)法還可以確立碳匯歸屬及其變動規(guī)則。但一定要明確林業(yè)碳匯主體法律地位、運行條件和抵押擔保等細節(jié)性問題。［5］

（四）完善市場交易機制

林業(yè)碳匯作為一種特殊的標的物，并沒有獨立的、專門的碳匯市場。在一般性市場中，多以工業(yè)技術(shù)減排類的標的物構(gòu)成，這種一般標的物投資周期短，見效快，承擔的風險較低。而林業(yè)碳匯的交易成本較高，周期長，風險較大。而且碳匯的價格浮動不易預估，這樣會導致到期后產(chǎn)品價格暴跌而血本無歸，會造成一定的社會恐慌。如果市場運轉(zhuǎn)能力降低，人們不敢再購入此類產(chǎn)品，會造成一定程度的價值沉默。所以如何穩(wěn)定市場還能有序進行，應是國家接下來重點關(guān)注的方向，筆者認為應從兩個維度來解決這類問題，一個是設(shè)立機構(gòu)進行管理，再一個是加強市場管理。國家首先可以建立諸如林業(yè)碳匯庫，來穩(wěn)定市場，通過宏觀調(diào)控控制市場價格。［6］其次建立健全市場監(jiān)督機制，對碳匯權(quán)的登記流程以及消滅流程進行嚴格把控，而且建立全部的涉林業(yè)碳匯交易的公開信息平臺，向公眾及時發(fā)布相關(guān)信息，進而保證林業(yè)碳匯交易的公平公正。