地方政府部門內(nèi)部控制問題研究
——以商洛市為例

楊鵬飛

（商洛學院 經(jīng)濟管理學院，陜西 商洛 726000）

引言

2016年商洛市審計局公開了商洛市市本級2014年度財政預算執(zhí)行及其他財政收支情況的審計結(jié)果。商洛市市本級在2014年度財政預算執(zhí)行過程中存在的問題包括：國有資產(chǎn)處置收入未納入預算，如國有資產(chǎn)處置收入23 400 000元未繳入國庫預算管理；專項資金結(jié)余未能發(fā)揮資金使用效益，如財政專戶年末結(jié)轉(zhuǎn)專項資金176 760 859元；未按規(guī)定出借財政預算資金，如市財政局出借預算資金上年結(jié)轉(zhuǎn)483 427 882.27元，當年出借預算資金63 340 000元，年末余額468 567 247.27元。經(jīng)過梳理2013年、2012年財政預算及其他財政收支情況的審計結(jié)果公告，筆者發(fā)現(xiàn)，三年的審計結(jié)果存在一定的相似性，除了以上問題以外，還存在往來賬目雜亂、稅收征管不規(guī)范、預算缺乏細化和準確性等。產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，但核心的原因是政府部門內(nèi)部控制薄弱。因此，在每年的審計建議中均會提及建立健全財政資金、管理機制和財務管理等內(nèi)控機制，從源頭上把好財政資金分配和使用關(guān)口等。這足以說明，政府部門內(nèi)部控制薄弱已經(jīng)引起了審計機關(guān)的重視。而如何建立健全政府部門內(nèi)部控制，是目前亟待解決的問題。

一、文獻回顧

關(guān)于政府部門內(nèi)部控制基本理論及建設(shè)的研究，近幾年來的成果大致可以分為兩大類。一類是借鑒國外的政府部門內(nèi)部控制發(fā)展經(jīng)驗，探討我國政府部門內(nèi)部控制如何建設(shè)。例如，王光遠（2006）指出了我國政府部門內(nèi)部控制面臨的十大問題，期望能借鑒美國政府督察長制度和首席財務官制度建立我國有效的政府部門內(nèi)部控制機制；王戌（2006）指出了政府部門內(nèi)部控制發(fā)展的六大趨勢；劉玉廷、王宏（2008）通過對美國加強政府內(nèi)部控制建設(shè)的有關(guān)發(fā)展進程及具體實踐的回顧，提出了我國政府部門內(nèi)部控制發(fā)展建議。另一類就是關(guān)于政府部門內(nèi)部控制的基本理論研究，如關(guān)于政府部門內(nèi)部控制的定義。王光遠（2009）提出，政府部門內(nèi)部控制是為保證政府（機構(gòu)或組織）有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不當?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒獭C制與制度體系。樊行健、劉光忠（2011）認為，以政府部門內(nèi)部控制是由政府部門（或單位）決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層和全體工作人員共同實施的、旨在合理保證實現(xiàn)政府部門（或單位）控制目標的過程。劉永澤、張亮（2012）認為，政府部門內(nèi)部控制是指部門領(lǐng)導層和全體人員共同實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。張慶龍（2012）認為，政府部門內(nèi)部控制是由各級政府部門及其全體職員實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。關(guān)于政府部門內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究，劉永澤、張亮（2012）構(gòu)建了以政府部門內(nèi)部控制的概念、目標、原則和要素為核心的內(nèi)部控制框架體系。張慶龍、彭志國（2012）認為，我國政府部門內(nèi)部控制的要素框架應吸收企業(yè)內(nèi)部控制框架要素。關(guān)于政府部門內(nèi)部控制有效性評價的研究，王曉燕、徐倩倩（2016）基于整合觀視角構(gòu)建了一套系統(tǒng)、科學、可操作的政府部門內(nèi)部控制評價指標，評價政府部門內(nèi)部控制的有效性。陳文川、余應敏（2015）從評價需求方、評價主體、評價客體、評價目標、評價思路、評價標準、評價方法、評價監(jiān)督八個方面構(gòu)建政府內(nèi)部控制有效性評價的理論框架。陳文川、黃凱穎（2015）采用網(wǎng)絡(luò)分析法構(gòu)建政府部門內(nèi)部控制有效性評價體系。還有一部分研究成果是關(guān)于政府部門內(nèi)部控制發(fā)展的問題，例如，梁小平（2013）基于政府治理的視角，研究政府部門內(nèi)部控制存在的問題，并提出完善措施；張桂義（2012）、劉永澤、唐大鵬（2013）、嚴永好（2013）、林星（2016）、康碧瓊（2017）、韓越（2017）等人均研究了我國政府部門內(nèi)部控制存在的問題以及對策。

綜觀已有的研究成果，大多是對政府部門內(nèi)部控制的理論研究，無論是借鑒國外的政府部門內(nèi)部控制發(fā)展經(jīng)驗構(gòu)建我國政府部門內(nèi)部控制體系，還是針對我國政府部門內(nèi)部控制發(fā)展過程中存在的問題提出相應的措施，均是從宏觀理論方面進行的研究，鮮有從某個政府部門內(nèi)部控制實際出發(fā)研究政府部門內(nèi)部控制存在的問題。因此，本文在調(diào)研商洛市政府部門內(nèi)部控制實際情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》研究目前商洛市政府部門內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應的完善措施。

二、有效的內(nèi)部控制是建設(shè)法制型、服務型政府的重要基石

政府部門內(nèi)部控制作為政府部門管理的組成部分，在政府部門管理中發(fā)揮著制約、規(guī)范行政行為的作用，保證政府部門有效履行公共受托責任，并為政府審計機關(guān)實施審計提供前提條件。

（一）保證政府部門有效履行公共受托責任

公共受托責任是政府部門及其全體人員在公共資金的使用、維護公眾利益及政務處理方面對社會公眾所負的責任。有效的內(nèi)部控制通過建立合理的組織機構(gòu)、界定責任范圍、明確部門職能、建立個人崗位責任制、實行不相容職務相分離、建立和執(zhí)行責任追究制度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正責任履行過程中存在的問題，保證政府部門有效履行公共受托責任，防止發(fā)生資金使用不當、責任不明、相互推諉、損害公共利益等情況。

（二）保證政府部門行政決策的科學性

行政決策是政府部門為履行行政職能，針對所要解決的問題進行的行為設(shè)計和抉擇，行政決策正確與否直接關(guān)系著行政管理目標的實現(xiàn)。有效的內(nèi)部控制通過設(shè)置并執(zhí)行行政決策的風險評估、可行性論證、信息反饋等措施及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，防止行政決策失誤。

（三）保證財政財務收支的真實、合法和效益

有效的內(nèi)部控制通過審核和檢查預算的編制和執(zhí)行情況、監(jiān)督資產(chǎn)管理、督促收支效率、評價收支效果發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中存在的問題，如違法、違規(guī)、失真、低效等，防止財政財務收支違法、不當和浪費。

（四）保證資產(chǎn)安全

有效的內(nèi)部控制通過建立資產(chǎn)的入庫、保管、使用、處置等程序限制未經(jīng)授權(quán)人員接近和使用資產(chǎn)，及時發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理過程中存在的問題，防止資產(chǎn)被盜、毀損、流失等，保護政府部門資產(chǎn)的安全、完整，提高資產(chǎn)的使用效能和效益。

（五）保證政府部門貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)

有效的內(nèi)部控制通過對設(shè)置并執(zhí)行的行政依據(jù)、程序和措施的定期檢查等發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)行過程中存在的違法行為，防止行政人員濫用職權(quán)、失職、瀆職、以權(quán)謀私等，確保政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務型政府。

三、商洛市政府部門內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）商洛市政府部門內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

政府部門內(nèi)部控制是否健全、是否有效發(fā)揮作用，可通過政府審計結(jié)果來衡量。在每一年的財政預算執(zhí)行情況審計報告中均會有關(guān)于資產(chǎn)管理的問題、預算管理的問題等，說明政府部門內(nèi)部控制作用并沒有得到有效發(fā)揮，仍存在不完善的地方。筆者對商洛市三個政府部門的內(nèi)部控制情況進行了走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各部門存在相似的問題，比如，在控制環(huán)境方面，各部門雖有明確的組織機構(gòu)、人員安排、權(quán)責分工，也建立了授權(quán)審批制度，但是大小事宜仍要通過黨組會議決定，黨組會議權(quán)利過大。在風險評估方面，未設(shè)立專門的風險管理機構(gòu)，風險評估流于形式。在控制活動方面，貨幣資金控制情況良好，但在固定資產(chǎn)管理方面存在著固定資產(chǎn)保管責任認定不清、工程項目審批不嚴等問題。在信息與溝通方面，采集信息直接由下級填列，未進行檢查驗證，導致信息可靠性存在異議。在內(nèi)部監(jiān)督方面，有內(nèi)審部門或者無內(nèi)審部門，內(nèi)審職責由財務部門兼任，缺乏獨立性。內(nèi)審人員專業(yè)勝任能力不強，缺乏內(nèi)部監(jiān)督規(guī)章，權(quán)責不明，不能有效發(fā)揮監(jiān)督評價的作用。因此，商洛市政府部門內(nèi)部控制仍存在一些問題，需要進一步完善。

（二）商洛市政府部門內(nèi)部控制存在的主要問題

1.內(nèi)部控制業(yè)務活動有待加強。2014年，商洛市財政局將上年結(jié)轉(zhuǎn)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租處置收入22 527 091元、當年出租處置收入9 442 738元在財政專戶核算，未作為預算收入繳入國庫。2013年，行政事業(yè)性收費收入2 658.85萬元、國有資產(chǎn)處置收入4 092.12萬元未繳入國庫納入預算管理。2012年延壓一般預算收入2 075萬元。市財政局繼續(xù)將以前年度延壓的一般預算收入2 075萬元掛暫存款，截至年底未恢復。這都反映出在政府部門內(nèi)部控制活動中，預算控制不嚴，會計系統(tǒng)控制存在問題，應細化預算并規(guī)范會計系統(tǒng)處理程序。在審計中還發(fā)現(xiàn)有專項資金未及時撥付，存在擠占、挪用專項資金等問題，說明在內(nèi)部控制業(yè)務活動中，授權(quán)審批及預算控制均有待加強。

2.風險評估體系缺乏。風險評估體系的缺乏，導致不能及時有效地防范風險。比如，市地稅局直屬分局2013年通過開具手工完稅證、在稅款入庫中改變稅種名稱和金額將應屬中央級、省級、市級的收入1 083萬元繳入?yún)^(qū)級金庫。其中，中央級收入618萬元，省級352萬元，市級113萬元。2012年，商洛市地稅局直屬分局通過開具手工完稅證，歸集稅收金額合計5 474.41萬元。在稅款入庫中改變稅種名稱和金額，將應屬中央級、省級、市級的收入合計1 021.02萬元繳入?yún)^(qū)級金庫。其中，中央級收入502.13萬元，省級390.89萬元，市級128萬元。這屬于政府部門微觀層次上的風險，是業(yè)務人員職業(yè)道德缺失、相關(guān)機構(gòu)或人員串通舞弊導致的風險。所以，應盡快建立風險評估機制，做到持續(xù)有效地進行風險識別、評估、應對。

3.內(nèi)外監(jiān)督力度有待加大。內(nèi)部審計是對政府部門內(nèi)部控制有效性、合理性、健全性進行監(jiān)督檢查以及評估的有效途徑。由于內(nèi)部控制機構(gòu)不健全，政府部門未單獨設(shè)置內(nèi)部審計部門，即使單獨設(shè)置也未發(fā)揮效用，因此造成內(nèi)部監(jiān)督乏力。政府審計作為政府部門經(jīng)濟管理執(zhí)行情況的“守衛(wèi)兵”也未能發(fā)揮其效力，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題只是形成報告，而缺乏責成改進的力度，起不到應有的警戒作用。因此，作為政府部門管理當局，一方面應確保內(nèi)部審計作用的發(fā)揮，另一方面應與政府審計人員積極溝通，確保發(fā)現(xiàn)的問題能夠及時糾正。

4.信息溝通機制有待健全。良好的信息溝通機制能夠保證內(nèi)部控制的有效運行。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些部門并未制定信息溝通規(guī)章，不利于對信息的加工、整理、篩選和反饋，不能保證信息的及時傳遞、報告及解決。如有些部門的網(wǎng)站信息更新緩慢，部分內(nèi)容甚至一年都未更新。另外，政府部門采集信息時，直接由下級單位填列給定的表格，并未對信息進行驗證檢查，其可靠性存在異議。政府部門應盡快建立和改造信息溝通機制，保證信息的暢通傳遞。

四、完善商洛市政府部門內(nèi)部控制的措施

（一）強化內(nèi)部控制業(yè)務活動

將不相容崗位分離，合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)和崗位，科學劃分職責權(quán)限，使不相容崗位和職務之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機制。完善授權(quán)審批制度，對于重大業(yè)務和事項應實行集體決策審批，任何人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策。細化預算編制，實現(xiàn)預算編制的精細化、完整性、準確性。強化預算約束，對于非稅收入，應當嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的管理規(guī)定，及時上繳收入不得以任何形式截留、挪用。

（二）建立有效的風險評估體系

商洛市政府部門應根據(jù)自身的風險情況，建立風險評估體系。為了提高風險評估的科學性，也可聘請專業(yè)機構(gòu)進行評估。建立風險評估體系時，應重點關(guān)注：業(yè)務人員的職業(yè)道德、勝任能力不足及相關(guān)機構(gòu)或人員串通舞弊導致的風險；不相容崗位未能實施有效分離導致的風險；預算執(zhí)行的重大偏差導致的風險；資金、資產(chǎn)管理混亂，存在貪污、挪用的風險等。通過建立風險評估體系，能有效地降低機構(gòu)或人員串通舞弊導致的風險。

（三）完善政府部門的內(nèi)部審計

首先，在政府部門內(nèi)部設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門，并根據(jù)實際情況選擇合適的內(nèi)審部門組織模式，保證內(nèi)部審計的獨立性。并且配備專門的且具有專業(yè)勝任能力的內(nèi)審人員。其次，建立內(nèi)部審計制度，對內(nèi)部控制實行持續(xù)有效的再監(jiān)督。再次，建立內(nèi)部控制評價制度。內(nèi)部審計是政府部門內(nèi)部控制自我獨立評價的一種活動，通過評價內(nèi)部控制的有效性為內(nèi)部控制的完善提供建設(shè)性意見；如果沒有內(nèi)部審計的評價、監(jiān)督，就不能形成有效的政府部門內(nèi)部控制。

（四）加強外部審計監(jiān)督

政府審計作為外部監(jiān)督控制的一個重要組成部分，代表的是公眾利益，審計的目的是監(jiān)督、評價和促進。政府部門應積極配合政府審計，對于審計報告中披露的預算執(zhí)行過程中存在的問題各部門應當按照審計建議積極整改。通過對問題的整改，評價并改進內(nèi)部控制的流程、制度等，使內(nèi)部控制逐步優(yōu)化，發(fā)揮政府審計在政府部門內(nèi)部控制建設(shè)中的推動作用。

（五）健全信息溝通機制

建立信息溝通制度，明確信息溝通的關(guān)鍵崗位責任人的職責以及獎懲措施，明確信息溝通采取的形式，明確信息溝通的范圍。通過建立舉報投訴制度，明確舉報投訴處理程序、辦理時限和辦結(jié)要求，確保舉報投訴成為各部門有效掌握信息的途徑。利用電子信息平臺及時更新政府部門的信息，讓社會公眾充分了解政府的運作情況，達到社會公眾監(jiān)督的目的。完善信息采集機制，確保采集信息的可靠性，并要建立隨機復核制度。

結(jié)語

商洛市政府部門內(nèi)部控制必須在業(yè)務活動、風險評估、內(nèi)外部監(jiān)督及信息溝通上進行完善，這是政府部門完善政府治理過程中的必經(jīng)之路。隨著2017年1月份財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的執(zhí)行，政府部門內(nèi)部控制將會逐步完善、有效。