PPP 項目合同管理若干問題的辨析與探討

林向前

我國經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，經(jīng)濟發(fā)展模式也朝著多元化的趨勢發(fā)展，而PPP項目是經(jīng)濟多元化發(fā)展的重點代表。PPP項目指政府與社會企業(yè)合作，既提升了資金流動率，也能確保企業(yè)經(jīng)濟效益的提升和政府的穩(wěn)定發(fā)展，對政府和企業(yè)有互惠互利的效果。近年來，我國城市化建設(shè)的步伐逐漸加快，建筑工程的建設(shè)得到了重視，并且其規(guī)模持續(xù)擴大、數(shù)量不斷增多，雖然促進了城市建設(shè)與城市經(jīng)濟發(fā)展，但也為政府帶來了財政壓力。為了確保城市建設(shè)步伐不受影響，確保城市基建工程的高效率實施，引入了PPP 項目模式，通過政府和社會企業(yè)的合作，確保資金充足，滿足基建工程建設(shè)需要[1]。對企業(yè)而言，參與PPP 項目能夠有效提升企業(yè)核心競爭力，使企業(yè)更好地立足于市場，有助于樹立良好的企業(yè)口碑，從而實現(xiàn)雙贏局面。但是，我國的PPP 項目模式仍處于起步階段，正面臨著諸多問題，現(xiàn)階段的PPP 項目較為注重財務(wù)風險規(guī)避、收益分析等方面，PPP 項目的合同管理與經(jīng)營重視程度不足，嚴重影響了PPP 項目的實際運轉(zhuǎn)，應(yīng)引起雙方的高度重視，確保合同的有力落實，切實提高管理效率。

1.PPP 項目模式的概述

建筑工程的PPP 項目指的是政府部門和社會建筑企業(yè)的合作，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式，政府能夠在這一模式下獲得更多的資金支持，開展高效率、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而企業(yè)也能通過和政府的合作進一步提升競爭力，樹立良好的口碑，并且有效降低了投資風險，是現(xiàn)下社會較為常見的經(jīng)濟合作模式[2]。我國的PPP 模式仍處于探索初期，還需要針對各個環(huán)節(jié)進行完善。PPP 項目的合同管理是項目進行和企業(yè)、政府利益保障的有效路徑，需切實提高合同管理效率，通過明確雙方責任、義務(wù)與權(quán)利，才能夠更好地履行合同，推動項目開展，有助于我國PPP 項目規(guī)范化、標準化，從而帶動我國經(jīng)濟的多元化發(fā)展。

2.PPP 項目合同管理的若干問題

2.1 項目風險分配不合理

PPP 項目合同風險集中于一方的現(xiàn)象屢見不鮮。項目合同中通常都明確指出了風險承擔方和具體的風險內(nèi)容，在建設(shè)工程全生命周期內(nèi)，承擔方都需要負責對應(yīng)的風險控制和承擔相應(yīng)的損失。從理論層面來講，合同簽訂時應(yīng)以公平、公正、公開的原則，科學(xué)分配風險，但實際中的合同風險分配卻往往集中于一方。

（1）合同內(nèi)承諾、保證條款較多，使項目的政府財政風險進一步加大。政府為了吸引眾多社會資本方積極參與PPP項目的競爭，政府需要承擔審核付費標準、付費方式、提供政府支持等責任，需要為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、商業(yè)物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，過多的承諾條件為政府增加了一定的財政風險、履約風險和失信風險。社會資本相對于政府無疑是弱勢方，也就容易導(dǎo)致投資方風險的增大[3]。

（2）政府存在盲目跟風現(xiàn)象。各級政府為了推動城市化建設(shè)和積極響應(yīng)中央號召，發(fā)布了一系列稅收政策，而PPP項目合同簽訂時增設(shè)了相關(guān)的稅收減免條款，導(dǎo)致地方財政負擔加重，地方政府財力有所降低。與此同時，社會投資方對建筑工程項目缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)研，導(dǎo)致投資方資金斷裂的現(xiàn)象十分常見，既影響了項目的順利開展，也給投資方帶來了較為嚴重的經(jīng)濟損失。

2.2 PPP 項目合同缺乏動態(tài)性

對建筑工程的PPP 項目而言，通常有投資周期長、影響因素多的特性。PPP項目合同的動態(tài)調(diào)整機制針對項目在實施過程中政策、環(huán)境、條件等因素的變化，在雙方協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，對合同條款進行調(diào)整和變更，從而更好地滿足雙方利益，加強PPP 項目合同的合理性。就建筑工程而言，建筑市場環(huán)境變化、施工材料價格變化都是十分常見的，這給當前的整體發(fā)展帶來了一定影響[4]。目前，PPP 項目合同管理缺乏糾正扭曲的再談判機制或?qū)?yīng)的調(diào)整措施還存在不足，應(yīng)該針對一些內(nèi)容進行明確規(guī)定，同時還要對價格進行適當調(diào)整。建筑PPP 項目中存在的不穩(wěn)定因素較多，這些因素都會給整體建設(shè)帶來影響，而且很容易造成不必要的麻煩，應(yīng)該針對企業(yè)方做好各項規(guī)劃，從而減少其他問題的形成。利益分配不均，就會引發(fā)一系列矛盾，導(dǎo)致項目開發(fā)、建設(shè)、使用出現(xiàn)諸多問題。

2.3 合同制定缺乏規(guī)范性

在PPP項目合同簽訂和執(zhí)行過程中，合同制定缺乏規(guī)范性、全面性，容易產(chǎn)生爭議、糾紛的事宜不夠明確，部分合同條款表述不清晰、不合理，也就提升了項目的財政風險。同時，PPP 項目合同中缺乏完善的爭議解決機制，項目爭議不能很好解決，就會嚴重影響項目的開展，最終引發(fā)合同終止、項目破產(chǎn)等現(xiàn)象，而政府被迫進行回購也加重了地方政府的財政負擔。例如，2003 年杭州灣大橋PPP 項目，在進行合同制定時沒有約定項目唯一性及合約爭議解決機制，在項目建設(shè)完成后周邊的嘉紹跨海大橋、杭甬客運專線、錢江通道先后投入使用，導(dǎo)致項目投資人在杭州灣大橋項目投入使用后，原定收益的部分投資回報率大幅降低，項目投資人紛紛退出項目，地方政府為保證項目推進，借助國企回購了80%的項目股份，影響了PPP 項目價值的發(fā)揮。合同內(nèi)部相關(guān)爭議沒有妥善處理，就可能導(dǎo)致建筑工程的停工或資金運轉(zhuǎn)受阻，給建設(shè)方帶來較大困擾。

3.PPP 項目合同管理中若干問題的解決策略

3.1 通過法律法規(guī)保障社會資本利益

建筑項目中，公共產(chǎn)品、服務(wù)項目十分常見，而這類項目的特點是前期投資高、回報周期長、影響因素多、收益穩(wěn)定性差，社會資本在參與這類項目時需全面考慮進入后的風險。如果缺乏相關(guān)法律、法規(guī)對社會資本的保護，就難以將PPP 項目模式推廣。通過明確相關(guān)法律法規(guī)，對社會資本的利益明確劃分，才能夠讓更多的社會資本參與其中。同時，針對符合國家規(guī)定的PPP 項目公司，可以通過基金、私募等方式籌集資本金，并且也允許項目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債等非融資性融資產(chǎn)品。

3.2 協(xié)調(diào)合同參與方利益

在PPP 項目中，政府所發(fā)揮的作用是監(jiān)管、授權(quán)，并對社會資源的經(jīng)營、利潤進行合理調(diào)節(jié)，確保社會資本方收獲合理的收益。因此，在簽訂合同時，就應(yīng)制定好收益分配原則，確保風險與收益相匹配，風險承擔方應(yīng)存在一定的經(jīng)濟利益補償，針對PPP 投資項目來說，政府和私人企業(yè)所承擔的責任與義務(wù)均不相同，所以就風險與利益相匹配來講，應(yīng)采取對等性原則進行合理分配。

3.3 完善風險分擔機制

風險分擔不能降低必然事件的發(fā)生概率，但卻能夠最大限度地降低風險所造成的損失，從而實現(xiàn)有效的風險控制。建筑工程PPP 項目同樣需要科學(xué)地分擔風險，才能確保項目參與者嚴格地履行合同，調(diào)動參與的積極性。從風險承擔的角度來看，政府部門的經(jīng)濟發(fā)展政策風險控制力度遠遠超過私人企業(yè)，所以這類風險應(yīng)由政府部門有力承擔，而私人企業(yè)則承擔合理的風險損失，并且在政策環(huán)境調(diào)好的基礎(chǔ)上可以申請適當?shù)难a償。就市場風險來說，私人企業(yè)的掌控力更強。因此，應(yīng)構(gòu)建完善的風險分擔機制，有效分析主體優(yōu)勢，加強風險分擔的合理性。

3.4 社會資本應(yīng)加強事先籌劃

在PPP 項目模式下，我國的建筑市場發(fā)生了翻天覆地的變化，相較于其他建筑工程項目來說，PPP 項目對私人企業(yè)的要求更為嚴格，企業(yè)需要不斷提高自身的競爭力，并加強融資、成本、信息的管控能力。私人企業(yè)作為PPP項目的主體之一，應(yīng)詳細了解政府的相關(guān)政策，并結(jié)合市場需求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實提高自身實力，才能更加深入地了解合同，明確項目風險，確定PPP 項目招標、合同談判策略，共同謀劃合同風險控制措施。

3.5 科學(xué)分擔風險

風險分擔能夠減少風險后的一些損失，從而對風險成本進行有效管理。PPP投資項目同樣也需要科學(xué)分擔風險，這樣能夠確保參與者認真履行合同上的內(nèi)容，以此提高參與的積極性。從大風險分擔的層面來看，在具體的開展過程中，私人企業(yè)能力比較有限，需要依靠政府的力量，應(yīng)該給予一定擔保，同時還要根據(jù)當前實際情況做好各項工作，結(jié)合實際情況做好補償工作，這樣有利于更好地分析，明確當前的實際情況，并針對不同的風險類型進行承擔。

4.結(jié)束語

綜上所述，明確的法律約束、完善的風險分擔機制、科學(xué)的事先規(guī)劃、透明的規(guī)范操作和有效的管理方法都是PPP項目成功實施的前提條件。PPP 項目是政府和社會資本互惠互利的重要經(jīng)濟模式，關(guān)系著社會經(jīng)濟的發(fā)展，對PPP 項目合同管理必須秉持公平、公正、公開的原則，積極解決PPP 項目合同管理中的若干問題，提升PPP 項目合同管理效率，為PPP項目建設(shè)提供有力支持，從而促進PPP項目的良性循環(huán)發(fā)展。