我國農(nóng)用地污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度問題及其完善

王彬輝，葉萍

我國農(nóng)用地污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度問題及其完善

王彬輝，葉萍

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

《中華人民共和國土壤污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)初步建立了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度，但這些制度在法律概念、風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)決策、管控溝通以及法律責(zé)任競(jìng)合等方面存在諸多不足。在制度完善過程中，建議進(jìn)一步明確農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控法律概念，設(shè)定土壤生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和人體健康風(fēng)險(xiǎn)兩類風(fēng)險(xiǎn)管制標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)參數(shù)本地化，完善農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控決策和溝通交流制度，進(jìn)一步明確法律責(zé)任。

農(nóng)用地；土壤污染；風(fēng)險(xiǎn)管控制度

《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！鞭r(nóng)用地土壤質(zhì)量直接關(guān)系到食品安全與人類健康。農(nóng)用地土壤污染往往具有隱蔽性、穩(wěn)定性、被動(dòng)承受性、不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，容易引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)[1]。農(nóng)用地土壤污染一方面會(huì)造成土壤肥力降低、土壤退化，甚至導(dǎo)致地下水污染，威脅生態(tài)環(huán)境安全，另一方面土壤中的污染物質(zhì)通過食物進(jìn)入人體，對(duì)人體健康構(gòu)成極大危害。近年來，我國農(nóng)用地土壤污染問題日益嚴(yán)峻，農(nóng)用地土壤污染致害事件頻發(fā)，造成的損害已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。建立農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度，規(guī)范農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控行為，降低或消除因土壤被污染而產(chǎn)生的人體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境安全等潛在危害，已是迫在眉睫。黨中央、國務(wù)院高度重視土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控工作，2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”），明確了“風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防治理念，要求“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”，體現(xiàn)了分類管控要求，強(qiáng)調(diào)“突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，實(shí)施分類別、分用途、分階段治理”。之后，針對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。但是，從具體制度設(shè)計(jì)來看，已有制度大多是關(guān)注工礦污染源監(jiān)管和治理、重金屬污染防治、持久性有機(jī)污染物污染控制等方面。農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與工礦區(qū)污染源風(fēng)險(xiǎn)管控不同，強(qiáng)調(diào)實(shí)施農(nóng)用地分類管理，要求加大保護(hù)力度，推進(jìn)安全利用，全面落實(shí)嚴(yán)格管控，加強(qiáng)林地草地園地土壤環(huán)境管理等，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。

農(nóng)用地土壤污染對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展形成了嚴(yán)重阻礙，農(nóng)用地土壤污染治理非常迫切，學(xué)界對(duì)此開展了廣泛研究。蔡美芳等[2]指出應(yīng)將污染農(nóng)用地的修復(fù)與土地用途管制制度結(jié)合起來，以食品安全效益作為綜合治理的首要目標(biāo)。王偉等[3]認(rèn)為我國農(nóng)用地土壤污染嚴(yán)重，專門立法應(yīng)堅(jiān)持用地與養(yǎng)地相結(jié)合，遵循污染防治規(guī)律，設(shè)計(jì)具體法律制度以實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地可持續(xù)利用與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙重目標(biāo)。胡靜[4]分析了農(nóng)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任，提出責(zé)任主體種類及對(duì)個(gè)人責(zé)任方面修改完善的建議。上述研究主要圍繞農(nóng)用地土壤污染來源調(diào)查與累積、土壤重金屬污染與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、農(nóng)用地土壤污染修復(fù)與安全利用，對(duì)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度性研究較少。農(nóng)用地土壤污染的嚴(yán)重性以及土壤修復(fù)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性導(dǎo)致土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控十分緊迫，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的概念界定、風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管控決策溝通機(jī)制及相關(guān)法律責(zé)任追究等問題需要進(jìn)一步研究。鑒此，本文擬在對(duì)我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出存在的主要問題，并提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，以期為農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度的進(jìn)一步完善和實(shí)施提供理論支撐。

一、我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系?！?020年編制的生態(tài)環(huán)保“十四五”規(guī)劃的一個(gè)重要思路就是“防風(fēng)險(xiǎn)”。對(duì)農(nóng)用地土壤污染進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，將其納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置的全過程、多層級(jí)的農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防范體系是新時(shí)代我國農(nóng)用地土壤污染防治，打好“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”的必然要求。經(jīng)過幾年的發(fā)展，以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的理念已逐漸顯現(xiàn)于我國農(nóng)用地土壤污染防治的制度構(gòu)建過程中，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度已初具規(guī)模。

1．國家層面的農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度

“土十條”明確了“風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防治理念，其后，國家制定了一系列政策法律法規(guī)，逐步建成了具有中國特色的農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度。2017年11月的《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》將管控農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為立法目的之一，并根據(jù)分類管理原則規(guī)定了農(nóng)用地分類管控要求；2018年8月出臺(tái)的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》），首次在法律上明確“公眾健康風(fēng)險(xiǎn)”“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”的概念，第四章專章還規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”，對(duì)農(nóng)用地分類管理、農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全利用方案、風(fēng)險(xiǎn)管控措施等進(jìn)行了具體規(guī)定，填補(bǔ)了土壤污染防治領(lǐng)域的法律空白?！锻寥牢廴痉乐畏ā穼L(fēng)險(xiǎn)管控作為基本原則之一，標(biāo)志著我國土壤污染防治從“質(zhì)量管理”進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)管控”階段，表明土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度已成為土壤污染防治工作的核心制度[5]。

《土壤污染防治法》明確授權(quán)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，并將其定性為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。2018年8月生態(tài)環(huán)境部頒布實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 15618-2018）（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》）屬于技術(shù)性法律規(guī)范，規(guī)定了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)具體內(nèi)容，為開展農(nóng)用地分類管理提供了技術(shù)支撐[6]。該標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全之間的關(guān)系，劃定農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別，創(chuàng)造性地提出了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值和農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管制值，并根據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類進(jìn)行分類管理。

除上述法律法規(guī)外，國家層面還頒布了基于風(fēng)險(xiǎn)的污染場(chǎng)地管理規(guī)范體系，如《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》等政策性文件，一定程度上豐富了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度。

2．地方層面的農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度

我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控工作啟動(dòng)較早的省、市，根據(jù)國家層面農(nóng)用地土壤污染治理及管控制度規(guī)范和本地實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的地方政策和技術(shù)規(guī)范。上海市2016年制定的《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)源頭管控，防止對(duì)土壤環(huán)境的污染和危害，要求對(duì)農(nóng)用地土壤污染情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，并建立土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度。北京市2018年推出的《北京市土壤污染治理修復(fù)規(guī)劃》分析了北京市土壤環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問題，并結(jié)合土壤詳查結(jié)果，按用地類型、污染程度等提出了分類分級(jí)管控措施，對(duì)重點(diǎn)的污染物超標(biāo)地區(qū)開展控制與防范，探索建立污染地塊土壤治理修復(fù)全過程風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，為確保京津冀協(xié)同發(fā)展所需的土壤環(huán)境安全提供了科學(xué)指導(dǎo)。江西省2021年頒布的《江西省土壤污染防治條例》重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個(gè)領(lǐng)域，明確提出加強(qiáng)污染源頭控制，防止新增土壤污染；對(duì)于已受污染土壤，突出加強(qiáng)土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。迄今為止，除上述省（市）外，浙江、重慶、廣東、福建等省（市）均對(duì)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控做了制度安排。但是，這些地方性政策偏宏觀層面管理，沒有專門針對(duì)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的特點(diǎn)進(jìn)行具體、詳細(xì)規(guī)定，操作性不強(qiáng)，管控效果不佳。

3．我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度的特點(diǎn)

一是以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境安全為目標(biāo)導(dǎo)向。相較于建設(shè)用地等其他地塊，農(nóng)用地與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是一體的，農(nóng)用地土壤中的污染物通過食物進(jìn)入人體，對(duì)人體健康直接構(gòu)成危害。因此，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度指導(dǎo)思想和目標(biāo)是“雙目標(biāo)”導(dǎo)向，即保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境安全。以《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》為例，它是我國農(nóng)用地土壤環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)與核心，其制定是以保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目標(biāo)，兼顧保護(hù)農(nóng)作物生長(zhǎng)和土壤生態(tài)的需要[7]。從保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全角度看，《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》制定了鎘、汞、砷、鉛、鉻等五種重金屬的風(fēng)險(xiǎn)管制值；從保護(hù)農(nóng)作物生長(zhǎng)和土壤生態(tài)的角度看，除了制定上述五種重金屬的風(fēng)險(xiǎn)管制值和風(fēng)險(xiǎn)篩選值外，還規(guī)定了銅、鋅和鎳等三種重金屬的風(fēng)險(xiǎn)篩選值。

二是以風(fēng)險(xiǎn)源、暴露途徑、風(fēng)險(xiǎn)受體為制度建設(shè)的主要著力點(diǎn)。農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)由風(fēng)險(xiǎn)源、暴露途徑和風(fēng)險(xiǎn)受體三要素構(gòu)成，缺一不可。風(fēng)險(xiǎn)源是威脅農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量、引發(fā)危害發(fā)生的致險(xiǎn)因子，包括污染物排放、固體廢棄物尤其是有毒有害物質(zhì)隨意丟棄等。暴露途徑是污染物通過水、空氣等介質(zhì)遷移到達(dá)人體的方式，一般包括飲食、呼吸吸入等。風(fēng)險(xiǎn)受體是指被污染土壤及其周邊環(huán)境中可能受到污染物影響的人群或其他生物、地表水、地下水等。我國一般圍繞這三個(gè)方面進(jìn)行農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的制度設(shè)計(jì)。

三是實(shí)行全過程風(fēng)險(xiǎn)管控。農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控包括土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定、分類管控措施、成效評(píng)估等環(huán)節(jié)。全過程風(fēng)險(xiǎn)管控的特點(diǎn)貫穿于我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度中。以《土壤污染防治法》為例，第二章第12條明確要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國家土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)防止土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控行為的任意性，第四章對(duì)土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤污染責(zé)任人實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)、農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)管控措施進(jìn)行了規(guī)定，第六章對(duì)未履行農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控相關(guān)義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，體現(xiàn)了“事前嚴(yán)防—事中嚴(yán)管—事后處置”的全過程管控特點(diǎn)。

二、我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度的問題

我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度已初步建成，主要內(nèi)容集中體現(xiàn)在《土壤污染防治法》和《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》中。在這兩部法律法規(guī)中，仍存在著法律概念界定不明確、風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)不完善、風(fēng)險(xiǎn)決策與管控溝通機(jī)制不健全以及法律責(zé)任競(jìng)合等諸多不足。

1．農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的法律概念不明確

《土壤污染防治法》對(duì)土壤污染定義為“因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象”，基于該定義去延伸理解農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)存在一定局限，因?yàn)椋@部法律僅僅強(qiáng)調(diào)了農(nóng)用地土壤污染的人為因素，相對(duì)忽視了土壤污染中的自然因素。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為由“環(huán)境”與“風(fēng)險(xiǎn)”組成的復(fù)合概念，強(qiáng)調(diào)在一定區(qū)域或環(huán)境單元內(nèi)，由人為或自然等原因引起的具有潛在損害可能性的情形[8]。引起這種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因既有人為因素，也有自然因素，特別是我國部分土壤中重金屬的天然本底值高的省份，如湖南、江西、云南等，即使沒有人為活動(dòng)，土壤中的重金屬超標(biāo)也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境或者人體健康帶來危害。但從《土壤污染防治法》對(duì)土壤污染的界定看，顯然是將這類土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)、公眾健康風(fēng)險(xiǎn)防控排除在法律適用范圍之外，這將會(huì)直接影響農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度實(shí)施的社會(huì)效果?！掇r(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》中雖然明確提出了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的概念，認(rèn)為土壤污染風(fēng)險(xiǎn)是指因土壤污染導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長(zhǎng)或土壤生態(tài)環(huán)境受到不利影響，但概念中的“不利影響”是一個(gè)模糊概念，且并沒有體現(xiàn)出“風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)有之義。

2．農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)不完善

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“是指為了防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各種技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求，按照法定程序制定的各種標(biāo)準(zhǔn)的總稱”[9]。農(nóng)用地土壤污染防控系列標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)污染物以各種形態(tài)進(jìn)入或有可能進(jìn)入土壤的行為和方式進(jìn)行管理、控制和預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)及其他相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)，如，農(nóng)用地土壤環(huán)境背景值、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值、農(nóng)用地土壤生產(chǎn)力和土壤修復(fù)值標(biāo)準(zhǔn)、土壤基礎(chǔ)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)系列等[10]?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618—1995)廢止后，新頒布的《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》成為我國農(nóng)用地土壤環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)與核心。根據(jù)《土壤污染防治法》規(guī)定，《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。但是，結(jié)合理論與實(shí)際來看，《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》存在以下幾個(gè)問題：

一是基本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管制值不全[7]。該標(biāo)準(zhǔn)中的風(fēng)險(xiǎn)篩選值共涉及11個(gè)污染物項(xiàng)目，卻只制定了鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬的風(fēng)險(xiǎn)管制值。實(shí)踐中進(jìn)行農(nóng)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及土壤環(huán)境質(zhì)量分類時(shí)，如果有銅、鎳和六六六、滴滴涕以及苯并【a】芘等含量特別高的特殊情況，則無標(biāo)可依。二是風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)種類單一。《土壤污染防治法》將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和人體健康風(fēng)險(xiǎn)兩大類，兩類風(fēng)險(xiǎn)無論是污染物種類、項(xiàng)目還是敏感受體、毒性參數(shù)來源等均具有明顯區(qū)別。有國家針對(duì)兩類風(fēng)險(xiǎn)分別設(shè)定了兩套標(biāo)準(zhǔn)，如，美國環(huán)保署發(fā)布了旨在保護(hù)人體健康的《土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選值》和旨在保護(hù)生態(tài)安全的《土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則》[11]。我國《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》主要從人體健康角度考慮，規(guī)定了農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，并沒有區(qū)分生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)。三是風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)中列出的有機(jī)污染物種類少。隨著農(nóng)藥、化肥的大量施用，有機(jī)物污染已成為目前農(nóng)用土壤中的重要污染源，但《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》中僅將六六六和DDT、苯并【a】芘3項(xiàng)的指標(biāo)列入污染篩選值，這顯然是不夠的。四是一些重要參數(shù)未能實(shí)現(xiàn)本土化。因缺乏污染物理化性質(zhì)參數(shù)、不同途徑的污染物毒性參數(shù)、農(nóng)用地土壤參數(shù)、地下水參數(shù)等基本參數(shù)，制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考國外權(quán)威數(shù)據(jù)庫的參數(shù)。在進(jìn)行人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)不能參考域外參數(shù)，需國內(nèi)的人體暴露參數(shù)數(shù)據(jù)，但我國目前僅體重、皮膚表面積、呼吸速率等參數(shù)有全國或典型區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)[12]。

3．農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)決策與管控溝通機(jī)制不健全

我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控中風(fēng)險(xiǎn)決策與管控溝通機(jī)制存在明顯缺陷：

首先，決策參與、溝通主體單一。對(duì)于技術(shù)性強(qiáng)的規(guī)范，制定者更傾向于倚重“技術(shù)理性”，傾聽專家、學(xué)者的意見，形成了“專家理性模式”。而“專家理性模式”卻存在著諸如信息不足、獨(dú)立性不強(qiáng)、規(guī)制俘獲等問題[13]，如，根據(jù)《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》來判斷某塊農(nóng)用地是優(yōu)先保護(hù)、安全利用還是嚴(yán)格管控，將直接約束該農(nóng)用地使用人（不管是土地直接承包人還是土地流轉(zhuǎn)使用人）的使用權(quán)限，也會(huì)因農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)影響到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等不特定多數(shù)人的利益。

其次，風(fēng)險(xiǎn)決策、管控過程中，利益相關(guān)者參與溝通、監(jiān)督的權(quán)利缺失。《土壤污染防治法》將農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控的義務(wù)分配給了行政機(jī)關(guān)和土壤污染責(zé)任人，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控過程中，并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)和土壤污染責(zé)任人與利益相關(guān)者的溝通、交流義務(wù)，也沒有賦予利益相關(guān)者全過程參與和監(jiān)督的權(quán)利。如，該法第54條規(guī)定了地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門對(duì)嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施的責(zé)任；第55條規(guī)定了安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定污染防控方案，并采取相應(yīng)的措施；第56條規(guī)定安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊的土壤污染責(zé)任人有采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施的義務(wù)。上述規(guī)定均未明確其他利益相關(guān)主體正當(dāng)?shù)睦嬖V求機(jī)會(huì)，不利于風(fēng)險(xiǎn)管控措施的具體實(shí)施。

4．農(nóng)用地土壤污染管控存在法律責(zé)任競(jìng)合

“現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特征與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊屬性決定了現(xiàn)代環(huán)境法的主要基調(diào)：不是要根除產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為或被動(dòng)防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而是要調(diào)適可能引起不合理、不可欲危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)行為，并盡量公正地分配環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。”[14]法律責(zé)任的明確是分配環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度的重要保障，《土壤污染防治法》第六章列舉了行為人違反本法所應(yīng)承擔(dān)的各種責(zé)任情形。但是，相關(guān)條文對(duì)農(nóng)用地土壤污染責(zé)任界定依然不夠清晰具體，且沒有與其他環(huán)境單行法律法規(guī)充分銜接，從而導(dǎo)致了以下兩種法律責(zé)任競(jìng)合問題：

一種情形是因同一行為產(chǎn)生多重危害結(jié)果而導(dǎo)致的法律責(zé)任競(jìng)合。如，土壤污染責(zé)任人在土壤風(fēng)險(xiǎn)管控過程中產(chǎn)生二次污染行為的法律責(zé)任競(jìng)合。《土壤污染防治法》第40條規(guī)定，土壤污染責(zé)任人進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行處置。也就是說，在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物應(yīng)分別適用《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，《土壤污染防治法》第91條規(guī)定了造成二次污染的法律責(zé)任。實(shí)踐中，如果土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物造成了周邊環(huán)境的二次污染，應(yīng)依據(jù)何規(guī)定進(jìn)行處罰？于是就產(chǎn)生了法律責(zé)任競(jìng)合問題。

另一種情形是同一行為觸犯多個(gè)法律造成的法律責(zé)任競(jìng)合。如，向農(nóng)用地排放含量超標(biāo)的污水、污泥，以及清淤底泥、尾礦、礦渣行為的法律責(zé)任競(jìng)合問題?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?7條明確任何單位和個(gè)人禁止向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水，重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污泥，可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。違法排放上述物質(zhì)，不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的還需承擔(dān)刑事責(zé)任。但是，在《土壤污染防治法》出臺(tái)之前，針對(duì)向農(nóng)用地排放上述三類物質(zhì)的違法行為，《水污染防治法》第83條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第68條、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第53條均有明確規(guī)定，應(yīng)該依據(jù)哪種法律法規(guī)進(jìn)行處罰？同樣出現(xiàn)了法律責(zé)任競(jìng)合問題。

三、我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度完善

針對(duì)我國農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控制度存在的上述問題，提出以下建議：

1．明確農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控法律概念

法律概念是法律規(guī)范的基礎(chǔ)，也是進(jìn)行法律思維和推理的根本環(huán)節(jié)[15]。明確農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的法律概念，是完善農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控法律制度的前提，界定農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控，需先對(duì)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定。“風(fēng)險(xiǎn)”是“某種危害發(fā)生的可能性或概率以及發(fā)生這種風(fēng)險(xiǎn)所造成后果的影響程度”[16]，這種風(fēng)險(xiǎn)將有可能導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生，可視為存在“潛在的損害威脅”。鑒此，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)可以界定為因土壤污染導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長(zhǎng)或土壤生態(tài)環(huán)境受到潛在的損害威脅，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p害可納入法律規(guī)制的范疇。

農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的法律概念應(yīng)該明確三個(gè)方面的特征：首先，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的目的是降低或消除因農(nóng)用地土壤污染而產(chǎn)生的人體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境安全等潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效保障人體健康和生態(tài)安全。其次，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任主體是土壤污染責(zé)任人，土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控。當(dāng)土壤污染責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議時(shí)，由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定。在兩種法定例外情形下，政府是土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任人。第三，將農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控納入常態(tài)化、全過程管理，系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置的全過程、多層級(jí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控體系，包括農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控信息公開和溝通交流、風(fēng)險(xiǎn)管控具體措施的實(shí)施等。

2．健全農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)屬于技術(shù)性法律規(guī)范，是科學(xué)技術(shù)知識(shí)和價(jià)值判斷的交織[17]。與傳統(tǒng)的限值型環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)直接設(shè)定最高允許濃度指標(biāo)值比較，風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)能夠針對(duì)具體地塊的背景值、周圍環(huán)境參數(shù)、暴露途徑等因素計(jì)算土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)概率，規(guī)定篩選值與管控值，在其與具體的環(huán)境危害之間設(shè)置“安全距離”。針對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，可以從以下幾個(gè)方面予以完善：

一是應(yīng)分別從農(nóng)用地生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品對(duì)人體健康影響的角度考慮，設(shè)定兩類農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管制標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)用地土壤生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值、農(nóng)用地土壤人體健康風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值。

二是增加風(fēng)險(xiǎn)管制項(xiàng)目種類。建議在《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》中增加基本項(xiàng)目銅、鋅或鎳的風(fēng)險(xiǎn)管制值；化學(xué)農(nóng)藥中有機(jī)磷、有機(jī)氯對(duì)人體和動(dòng)植物影響較大，風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)中可加入此類有機(jī)污染源的風(fēng)險(xiǎn)管控值。同時(shí)，兼顧污水灌溉等的影響，增加土壤中硫化物、石油類等指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管控值。

三是盡快實(shí)現(xiàn)參數(shù)本地化。加強(qiáng)本土化的劑量效應(yīng)研究與暴露研究，制訂我國人體暴露參數(shù)手冊(cè)及環(huán)境背景暴露的參考值。地方政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國家土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)中未做規(guī)定的項(xiàng)目的探討研究，制定地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)[18]。

3．完善農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)決策、管控溝通制度

農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控涉及多個(gè)部門的權(quán)力、責(zé)任，同時(shí)也關(guān)系到不同主體之間的利益，因此，建立利益相關(guān)者參與的風(fēng)險(xiǎn)溝通制度，可以保障風(fēng)險(xiǎn)決策管控過程的公正性、程序的合法性以及結(jié)果的科學(xué)性。

首先，建立公平公正的農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控決策框架。當(dāng)前，基于合作國家的行政法治理念，在國家任務(wù)變遷的背景下，公私協(xié)力的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式與決策框架正受到越來越多的關(guān)注[19]。構(gòu)建農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控決策框架，一方面，要建立透明公開、來源廣泛、具有較強(qiáng)獨(dú)立性的風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)構(gòu)，保證利益相關(guān)者均等的表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)；另一方面，必須規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)決策程序，以程序的法定、公開增強(qiáng)公信力，以此確保規(guī)制活動(dòng)開放有序，能充分接納各類信息，又審慎小心地對(duì)已有信息仔細(xì)權(quán)衡、慎重作出政策選擇[20]。

其次，要加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)信息公開。農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理的前提是解決利益主體掌握信息不對(duì)稱的問題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)在于發(fā)生損失與危害的不確定性，這種不確定性主要是由于信息的缺乏造成的。當(dāng)不同主體所掌握的信息與知識(shí)高度不對(duì)稱時(shí)，極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大，如廈門PX事件出現(xiàn)的“漣漪效應(yīng)”[21]。所以，加強(qiáng)信息公開是有效治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本要求。農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)該由地方政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門依標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合發(fā)布。除了傳統(tǒng)的聽證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、信訪等發(fā)布渠道外，政府還應(yīng)該充分利用主流媒體、政府門戶網(wǎng)站、官方微博等現(xiàn)代信息技術(shù)和媒介，減少與非政府組織、普通大眾的信息隔閡。

第三，要確立利益相關(guān)者之間的風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)商對(duì)話制度，調(diào)和“技術(shù)理性”和“社會(huì)理性”的關(guān)系。農(nóng)用地所有權(quán)人、農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)人以及土地污染風(fēng)險(xiǎn)管控第三方治理方等各方主體通過協(xié)商，將各自的利益、立場(chǎng)表達(dá)出來，使風(fēng)險(xiǎn)管控決策中設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)水平在各自的可接受范圍。

4．進(jìn)一步明確農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控法律責(zé)任

為保障農(nóng)用地土壤污染管控制度的順利實(shí)施，有必要加強(qiáng)《土壤污染防治法》與相關(guān)法律的銜接，進(jìn)一步明確法律責(zé)任，包括在責(zé)任原則上，針對(duì)“嚴(yán)格、連帶、溯及既往”的嚴(yán)格規(guī)定設(shè)置合理的緩沖機(jī)制，責(zé)任時(shí)間界限、責(zé)任比例界限[22]等應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下農(nóng)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)管控法律責(zé)任設(shè)置的特殊要求。

具體而言，針對(duì)同一違法行為多重危害結(jié)果導(dǎo)致的責(zé)任競(jìng)合，建議根據(jù)《立法法》“新法優(yōu)于舊法”的適用原則、《行政處罰法》中行政處罰“一事不再罰”原則，以及原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于同一環(huán)境違法行為同時(shí)違反不同環(huán)保法規(guī)實(shí)施行政處罰的復(fù)函》中規(guī)定的“擇一重處罰”原則進(jìn)行處罰。如土壤污染責(zé)任人在土壤風(fēng)險(xiǎn)管控過程中產(chǎn)生二次污染行為，造成周邊除土壤污染外的其他環(huán)境要素污染時(shí)，依據(jù)處罰較重的規(guī)定進(jìn)行處罰。

針對(duì)同一違法行為觸犯多個(gè)法律造成的責(zé)任競(jìng)合，建議優(yōu)先適用《土壤污染防治法》。如，向農(nóng)用地排放含量超標(biāo)的污水、污泥，以及清淤底泥、尾礦、礦渣行為的法律責(zé)任競(jìng)合問題，建議優(yōu)先適用《土壤污染防治法》。相對(duì)于《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》而言，《土壤污染防治法》是新法，相對(duì)于《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)而言，《土壤污染防治法》法律效力的層級(jí)更高。因此，向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的行為，應(yīng)優(yōu)先適用《土壤污染防治法》第87條追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

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Problems and improvement of soil pollution risk management and control system of agricultural land in China

WANG Binhui, YE Ping

(Law School, Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

on the Prevention and Control of Soil Pollution have initially established soil pollution risk management and control systems for agricultural land, but these systems have many deficiencies in legal concepts, risk management and control standards, risk decision-making, management and control communication and competition and cooperation of legal responsibilities. In the process of system improvement, it is suggested to further clarify the legal concept of soil pollution risk control of agricultural land, set two risk control standards of soil ecological risk and human health risk, realize parameter localization, improve the decision-making and communication system of soil pollution risk control of agricultural land, and further clarify legal responsibilities.

agricultural land; soil pollution; risk management and control systems

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2021.06.011

D922.68；X321

A

1009–2013(2021)06–0090–07

2021－07－02

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（16BFX145）

王彬輝（1974—），女，湖南雙峰人，博士，教授，博士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯：黃燕妮