國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法優(yōu)化

彭科

國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法優(yōu)化

彭科1,2

（1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.湖南中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410208）

國(guó)家保護(hù)義務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法規(guī)范的基礎(chǔ)，是保護(hù)入住老人權(quán)利免受第三方侵害的積極義務(wù)。實(shí)踐調(diào)研與理論研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法粗疏：一般狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員日常行為、入住老人健康服務(wù)、新型養(yǎng)老模式應(yīng)用的法律規(guī)則模糊與滯后，入住老人權(quán)利易受“隱性”侵害；特殊狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、涉及資金風(fēng)險(xiǎn)防控措施、運(yùn)營(yíng)過程中退出機(jī)制的法律規(guī)則缺失與錯(cuò)位，入住老人權(quán)利易受“顯性”侵害。應(yīng)促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法精準(zhǔn)客觀，強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法配套銜接，切實(shí)保障入住老人權(quán)利。

國(guó)家保護(hù)義務(wù)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；治理；精細(xì)化；立法優(yōu)化

近年來，我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)需求日益增多，具有專業(yè)化服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因備受青睞而蓬勃發(fā)展。截至2020年底，全國(guó)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.8萬個(gè)，較2015年底增長(zhǎng)37.2%，2021年最新公布的前兩個(gè)季度養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量仍呈遞增趨勢(shì)①。在此過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能也因勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從起初主要替政府承擔(dān)安置孤寡老人的社會(huì)救濟(jì)職能，逐步擴(kuò)展為滿足社會(huì)老年群體多元化養(yǎng)老需求的綜合服務(wù)職能，其服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)管理、升級(jí)模式等得以廣泛延伸。與此同時(shí)，不同狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人權(quán)利保障面臨巨大挑戰(zhàn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人越多、規(guī)模越大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的概率也就越大[1]，其運(yùn)行稍有不善，入住老人權(quán)利就會(huì)極易遭受侵害，甚至給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象造成較大負(fù)面影響，養(yǎng)老院成“養(yǎng)老怨”。以安全為底線的服務(wù)質(zhì)量建設(shè)，是近年來國(guó)家對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的根本要求②。特別是《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》（2019）、《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2021）對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理提出了更高要求。因應(yīng)當(dāng)代人權(quán)理念的變革，唯有以法治主導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理，方能更有力保障入住老人權(quán)利。完善相關(guān)立法是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的法律供給和法治化的具體形式，高質(zhì)量的立法能為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理改革提供指導(dǎo)性方向與強(qiáng)有力支撐。

學(xué)界就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理問題進(jìn)行了諸多探索，主要研究集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“服務(wù)規(guī)范”與“運(yùn)營(yíng)管理”方面。在服務(wù)規(guī)范方面，王熔、張豐健等通過對(duì)老年人人文關(guān)懷的感知調(diào)查研究，提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員需要提高人文關(guān)懷意識(shí)與能力[2]；杜芳、黃敏文等對(duì)不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人健康狀況進(jìn)行調(diào)研，建議養(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對(duì)入住老人身心健康差異情況制定不同照護(hù)方案[3]；吳雪對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行研究，提出加強(qiáng)智慧養(yǎng)老發(fā)展規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)[4]；朱昱璇研究了我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合典型案例，提出需要改善政府治理結(jié)構(gòu)以創(chuàng)新我國(guó)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老實(shí)踐[5]。在運(yùn)營(yíng)管理方面，張鄖以各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理有效經(jīng)驗(yàn)為研究基礎(chǔ)，以PPRR理論為視角提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理機(jī)制中各階段實(shí)踐路徑[6]；郭倩等通過對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的供給研究，提出政府應(yīng)選擇恰當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政壓力[7]；武萍等基于家人、國(guó)家和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等不同主體在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任分擔(dān)問題，提出應(yīng)界定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職責(zé)，避免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出后老年人的接收主體混亂問題[8]；呂姝潔通過對(duì)大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)侵權(quán)案件的研究，概括了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)侵權(quán)注意義務(wù)及賠償責(zé)任的類型與特征[9]；朱敏麗對(duì)不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的流行病、火災(zāi)、人身權(quán)益侵犯等安全事故的演化機(jī)理進(jìn)行研究，從法治視角對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全風(fēng)險(xiǎn)管控路徑提出建議[10]。

綜上，既有研究從管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、醫(yī)學(xué)等視角為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理提供了諸多有益的參考，但對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法進(jìn)行專門化、系統(tǒng)化、可操作性研究成果較少，鮮有從國(guó)家保護(hù)義務(wù)視角對(duì)入住老人權(quán)利保障展開研究。基于此，本研究在證成國(guó)家保護(hù)義務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研訪談③，以國(guó)家保護(hù)義務(wù)包含的預(yù)防層次、排除層次、救濟(jì)層次掃描養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法現(xiàn)狀，透視其立法缺陷，進(jìn)而提出完善之策，以期為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法提供參考。

一、內(nèi)在邏輯：國(guó)家保護(hù)義務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法規(guī)范的基礎(chǔ)

1.國(guó)家保護(hù)義務(wù)的內(nèi)涵

“國(guó)家與公民關(guān)系的歷史發(fā)展及趨勢(shì)表明，國(guó)家義務(wù)與公民權(quán)利已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家與公民關(guān)系的主軸，國(guó)家義務(wù)的目的就是對(duì)公民權(quán)利的根本保障。”[11]《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！痹摋l款中的“保障”蘊(yùn)含并確立了對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的國(guó)家積極作為義務(wù)。國(guó)家保護(hù)義務(wù)是指國(guó)家保護(hù)公民的基本權(quán)利免于第三方④侵害的積極義務(wù)[12]。國(guó)家保護(hù)義務(wù)涉及受害者、侵害者和國(guó)家三者之間的關(guān)系，其履行方式必須從第三方侵害的特點(diǎn)出發(fā)對(duì)公權(quán)力提出要求，給基本權(quán)利營(yíng)造一張保護(hù)網(wǎng)，同時(shí)基于侵害的事前、事中與事后性，可以將國(guó)家保護(hù)義務(wù)對(duì)應(yīng)分為預(yù)防層次、排除層次和救濟(jì)層次[13]。

國(guó)家保護(hù)義務(wù)對(duì)應(yīng)的三個(gè)層次依次具體為：國(guó)家有義務(wù)采取保護(hù)措施防止公民權(quán)利遭受第三方可能產(chǎn)生侵害的發(fā)生；當(dāng)公民權(quán)利正處于被第三方侵害時(shí)，國(guó)家負(fù)有排除第三方侵?jǐn)_的保護(hù)義務(wù)；當(dāng)公民權(quán)利遭受第三方侵害后，國(guó)家對(duì)侵害者具有追究責(zé)任以補(bǔ)償受害者的保護(hù)義務(wù)。國(guó)家保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)主要是根據(jù)公民基本權(quán)利遭受侵害的類型、程度，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家義務(wù)以廣泛形成權(quán)的形式選擇不同措施對(duì)其加以保護(hù)。

2.國(guó)家保護(hù)義務(wù)嵌入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法具有可行性與必要性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法的根本目的是更有力地保障入住老年人的權(quán)利免受侵害?！稇椃ā返?5條第1款，第49條第4款規(guī)定了對(duì)老年人提供幫助和禁止虐待，是國(guó)家保護(hù)義務(wù)的原則性條款體現(xiàn)，依憲履行國(guó)家保護(hù)義務(wù)，可以最高層次、最大限度地保障入住老人權(quán)利。由此可見，國(guó)家保護(hù)義務(wù)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法的根本目的一致，且高度契合，其嵌入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法具有可行性。

就目前而言，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的法律主要散見于《老年人權(quán)益保障法》《侵權(quán)責(zé)任法》等非專門性法律，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門規(guī)范的卻是效力較低的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，其次主要為國(guó)務(wù)院、民政部等部門規(guī)章與地方政府出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章，以及《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的相關(guān)法律位階較低、立法呈碎片化，法律規(guī)范之間無法協(xié)調(diào)一致，出現(xiàn)有法難依、甚至無法可依的情況。在此種情形下，發(fā)揮國(guó)家保護(hù)義務(wù)的最高層次、最大限度的立法保護(hù)功能，以預(yù)防層次、排除層次、救濟(jì)層次保護(hù)網(wǎng)的形式介入，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法具有系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化的引領(lǐng)效能，可以有效促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法優(yōu)化?；诖耍瑖?guó)家保護(hù)義務(wù)嵌入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法具有必要性。

3.國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法基準(zhǔn)及重點(diǎn)面向

為避免養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法出現(xiàn)實(shí)踐中難以適用問題，國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法優(yōu)化基準(zhǔn)應(yīng)符合我國(guó)《立法法》第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”有學(xué)者將其歸納為立法符合實(shí)際與合理公正[14]，基于此，國(guó)家可遵照該基準(zhǔn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行檢視，以便能切實(shí)履行對(duì)入住老人的權(quán)利保護(hù)義務(wù)。

當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理是由政府相關(guān)部門規(guī)制主導(dǎo)實(shí)施，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以監(jiān)管的方式從“管理”逐步走向“治理”。2018年新修正的《老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政許可，提出要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中、事后監(jiān)管原則，但并未就相應(yīng)具體范圍及監(jiān)管力量進(jìn)行合理補(bǔ)充，造成實(shí)踐中監(jiān)管乏力。在此種情形下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理只能依賴大量行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件的出臺(tái)進(jìn)行推進(jìn)，譬如：2020年11月民政部新修訂的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》以及國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的重要指導(dǎo)文件，后者對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管涉及五個(gè)重點(diǎn)方面：從業(yè)人員監(jiān)管、質(zhì)量安全監(jiān)管、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、涉及資金監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)秩序監(jiān)管。此外，近年來興起的新型養(yǎng)老模式關(guān)聯(lián)入住老人權(quán)利保障也是當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。上述六個(gè)方面與本研究實(shí)踐調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的核心問題基本一致，也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理中亟待法律規(guī)范強(qiáng)化的面向，國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法重點(diǎn)應(yīng)聚焦這六個(gè)方面展開研究。

二、現(xiàn)狀透視：國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法粗疏

實(shí)踐中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀態(tài)可分為一般狀態(tài)與特殊狀態(tài)兩類：前者是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行處于安穩(wěn)正常情形，后者是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行處于緊急、危險(xiǎn)、破產(chǎn)、倒閉、退出等非正常情形。本研究分別就上述兩種狀態(tài)下出現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行類型化分析，以便直觀地呈現(xiàn)問題的本質(zhì)。

1.一般狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的法律規(guī)則模糊與滯后

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員日常行為規(guī)則立法籠統(tǒng)。近年來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員出現(xiàn)的侵權(quán)行為主要可分為兩類：第一類為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)主要管理層人員對(duì)入住老人實(shí)施的侵權(quán)行為，如，山東一養(yǎng)老院院長(zhǎng)恐嚇老人要給打啞巴針事件⑤；第二類為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)護(hù)工對(duì)入住老人實(shí)施的侵權(quán)行為，如，廣東惠州某敬老院老人遭護(hù)工虐待⑥。在調(diào)研訪談中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)老人遭遇侵權(quán)行為時(shí)，他們通常會(huì)因畏懼被“報(bào)復(fù)”而選擇沉默忍讓。進(jìn)言之，該類涉老侵權(quán)事件絕大多數(shù)需通過舉報(bào)或曝光后才能被發(fā)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上具有“隱性”侵權(quán)特征。盡管《老年人權(quán)益保障法》第48條、79條、80條規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不得侵犯老年人權(quán)利，但這些條款內(nèi)容的法律適用欠精準(zhǔn)，客觀上給從業(yè)人員留有違法犯罪空間?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第4條、32 條、46條、47條對(duì)從業(yè)人員行為規(guī)定也過于籠統(tǒng)，且法律位階較低，從業(yè)人員日常行為受此規(guī)范約束的針對(duì)性與效力相對(duì)較弱。從國(guó)家保護(hù)義務(wù)的預(yù)防層次來看，遭受從業(yè)人員侵權(quán)的認(rèn)定法律標(biāo)準(zhǔn)不明晰，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)從業(yè)人員法治意識(shí)淡薄，缺乏針對(duì)性、常規(guī)化的普法教育，相關(guān)職能部門的職責(zé)亟待強(qiáng)化。從排除層次來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老人遭受從業(yè)人員侵權(quán)的調(diào)查、報(bào)告、處置的責(zé)任與義務(wù)尚待完善，相關(guān)行政監(jiān)管部門對(duì)侵權(quán)者采取直接、迅速的控制措施的權(quán)限尚待立法完善，獨(dú)立于民政主管部門以外的第三方監(jiān)管制度構(gòu)建暫屬空白⑦。從救濟(jì)層次來看，現(xiàn)有法律對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員涉老侵權(quán)行為的懲治力度偏輕，司法機(jī)關(guān)介入該類案件救濟(jì)效率低、救濟(jì)范圍法律依據(jù)不足。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人健康服務(wù)規(guī)則立法含糊。已有實(shí)證調(diào)查研究表明，“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人營(yíng)養(yǎng)不良風(fēng)險(xiǎn)比例高”[15]，盡管《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第18條第3款提出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)為老人提供營(yíng)養(yǎng)安全的飲食的原則性要求，但缺乏相應(yīng)的法律后果規(guī)定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為節(jié)約成本，未給入住老人提供營(yíng)養(yǎng)均衡、易于進(jìn)食的膳食，這不僅會(huì)加速老年人身體功能衰退，而且容易導(dǎo)致失能失智老人身體健康“沉默式”下滑。大多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏安撫老年人精神的環(huán)境和措施[16]，入住老人易罹患精神疾病[17]，由此而出現(xiàn)謾罵打架事件，甚至出現(xiàn)自殘、自殺行為，該類情形已成為多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全隱患?！叭狈?duì)老年人的特定措施和服務(wù)也是老年人權(quán)利受到侵害的特殊表現(xiàn)之一?！盵18]《老年人權(quán)益保障法》第48條第2款以及《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第21條對(duì)老年人精神健康權(quán)的保障規(guī)定過于寬泛，既沒有界定老年人健康權(quán)類型，又沒有規(guī)定侵權(quán)的法律后果。從國(guó)家保護(hù)義務(wù)預(yù)防層次來看，盡管《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第13條第1款要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立入院評(píng)估制度，民政部也出臺(tái)了《老年人能力評(píng)估》規(guī)定，但是各地?fù)?jù)此制定的評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估人員的資質(zhì)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)審時(shí)間等規(guī)定參差不齊[19]。此外，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)入住老人進(jìn)行身心健康體檢等事項(xiàng)也缺乏法律義務(wù)性規(guī)定。從排除層次來看，衛(wèi)生健康部門并未被納入入住老人健康權(quán)的監(jiān)管體系中，遑論對(duì)入住老人身心健康危機(jī)排除的職責(zé)要求。從救濟(jì)層次來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常以“老人自然衰老”為借口，遮蓋其未盡入住老人健康權(quán)保護(hù)義務(wù)的事實(shí)?，F(xiàn)有法律對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人身心健康的損害賠償界定不明確，致使入住老人及監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)健康損害賠償缺乏救濟(jì)依據(jù)。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新型養(yǎng)老模式應(yīng)用規(guī)則立法滯后。人工智能應(yīng)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)上形成新的養(yǎng)老模式被業(yè)界稱為機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老[20]，基于人工智能在立法中的應(yīng)用可能存在合法性、公眾參與、科學(xué)性等問題[21]，現(xiàn)有法律對(duì)機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老侵權(quán)規(guī)制亦處于滯后狀況。Cybernews 團(tuán)隊(duì)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)智慧養(yǎng)老平臺(tái)存在大量隱私數(shù)據(jù)遭外部訪問的問題⑧?！爸悄莛B(yǎng)老機(jī)器法律地位不明、侵權(quán)法律關(guān)系主體難以認(rèn)定、侵權(quán)客體多樣、侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)原則適用困難。”[22]如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人因使用智能防摔倒拐杖在摔倒受傷后的法律責(zé)任認(rèn)定存在爭(zhēng)議。當(dāng)前涉及機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定在《老年人權(quán)益保障法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中尚屬空白，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)智慧養(yǎng)老侵權(quán)事件的處置、救濟(jì)方面的適用標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)有政策法律鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式[23]，但醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的運(yùn)行缺乏立法規(guī)制?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第19條第2款規(guī)定“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者采取與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作的方式，為老年人提供醫(yī)療服務(wù)，”但并未專門針對(duì)有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式概念、類型提出相應(yīng)的法律規(guī)定，且兼有醫(yī)、養(yǎng)服務(wù)功能的法人機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)界定模糊[24]，導(dǎo)致實(shí)踐中“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合管理存在部門權(quán)責(zé)界定不明晰，職能交叉，條塊分割嚴(yán)重，出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)和推諉扯皮等現(xiàn)象?！盵25]

2.特殊狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的法律規(guī)則存在缺失與錯(cuò)位

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏配套法律。通常，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生突發(fā)事件⑨等方面的處理需要多部門依法介入，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制一直處于不健全狀態(tài)，大多在應(yīng)對(duì)檢查時(shí)才進(jìn)行臨時(shí)組建。在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)入住老人突發(fā)疾病需要急診轉(zhuǎn)院時(shí)，在病人信息交接、機(jī)構(gòu)內(nèi)外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面操作很不規(guī)范，導(dǎo)致老人錯(cuò)失最佳救治時(shí)機(jī)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制散見于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》之中，而位階較高的《老年人權(quán)益保障法》中關(guān)聯(lián)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容暫無。從國(guó)家保護(hù)義務(wù)的預(yù)防層次來看，一方面國(guó)家對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管辦法缺乏專門法律，另一方面對(duì)介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門的職責(zé)缺乏具體的法律規(guī)定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)際上是根據(jù)民政部出臺(tái)的系列部門規(guī)章實(shí)施的，難免造成入住老人權(quán)利保障的法律效力不強(qiáng)。從排除層次看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制法律指引，內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)，而相關(guān)職能部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件的處理又比較滯后。從救助層次看，現(xiàn)有法律對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件的責(zé)任界定缺乏具體細(xì)則，相關(guān)主管部門難以對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)追責(zé)，權(quán)利受損害的老人也未能獲得相應(yīng)補(bǔ)償，“突發(fā)事件”導(dǎo)致入住老人權(quán)利遭受侵害已成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)借以免責(zé)的理由。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金風(fēng)險(xiǎn)防控措施缺乏法律保障。實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均存在資金風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金問題主要有兩種情形：

一是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因客觀原因而瀕臨倒閉。涉及該類風(fēng)險(xiǎn)的主要是以民辦非企業(yè)類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，因其土地屬于政府劃撥的公用性質(zhì)而無法抵押貸款，又無法獲得政府的政策支持，只能以資金困難、政府救助無望為由降低入住老人的服務(wù)質(zhì)量，致使入住老人權(quán)利遭受侵害。二是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為牟取非法利益，非法籌集入住老年人存款并承諾投資回報(bào)，最終以投資失敗為由宣告破產(chǎn)，或者直接卷款潛逃⑩?。涉及該類風(fēng)險(xiǎn)的大多為民辦企業(yè)類型、公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，我國(guó)暫無相應(yīng)的法律介入該類機(jī)構(gòu)的資金風(fēng)險(xiǎn)防控。從國(guó)家保護(hù)義務(wù)來看，首先，在“防”的方面（預(yù)防層次），法律對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過程中的財(cái)務(wù)資金、重大決策等監(jiān)管規(guī)定較少甚至空白，客觀上為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在非法集資、非法投資、變相收費(fèi)等方面留有犯罪空間。其次，在“控”的方面（排除層次、救濟(jì)層次），上述兩類資金風(fēng)險(xiǎn)涉及面廣、老年群體多，社會(huì)影響極為惡劣，無論是通過訴訟渠道還是上訪途徑，對(duì)老年人、司法審判機(jī)關(guān)、政府都是有壓力，甚至?xí)斐缮鐣?huì)不穩(wěn)定。2021年5月實(shí)施的《防范和處置非法集資條例》（國(guó)務(wù)院令第737號(hào)）是打擊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法集資行為的重要依據(jù)，但是基于維權(quán)主體大多為弱勢(shì)的老人，加之涉案養(yǎng)老合同大多是被誘導(dǎo)簽訂的，被侵權(quán)的老人在申請(qǐng)國(guó)家排除侵害與救濟(jì)的事實(shí)認(rèn)定方面均有困難。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的退出機(jī)制缺乏法律依據(jù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)合理正當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制有序退出市場(chǎng)。實(shí)踐中，問題養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選擇退出時(shí)，對(duì)入住老人的安置不妥引發(fā)了諸多糾紛?。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是自然退出還是被迫退出，入住老年人應(yīng)被安置在生活條件等同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，否則老人正當(dāng)權(quán)利就是被侵犯?；诖?，首先需要制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估程序，評(píng)估老人先前入住的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各方面條件，便于給被安置后的機(jī)構(gòu)做參照。其次，需要制定對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理清算的程序，清算養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，最終確定老年人應(yīng)得補(bǔ)償。先評(píng)估后清算是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠合理正當(dāng)退出的最基本的程序要求，也是解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人如何安置、民政部門應(yīng)當(dāng)如何為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)妥善安置提供幫助的前置條件。然而，現(xiàn)有相關(guān)法律中有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出的程序較為粗略，散見于《老年人權(quán)益保障法》第46條、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第16條第1款、7款以及第35條第1款、第2款，其中也沒有對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估、清算進(jìn)行具體規(guī)定。從國(guó)家保護(hù)義務(wù)的預(yù)防層次來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出后安置的具體要求并未在合同中進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，相關(guān)行政職能部門在備案審批階段，缺乏法定程序?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的綜合條件進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。從排除層次來看，相關(guān)職能部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出時(shí)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管力度和方式缺乏法律支持，影響清算真實(shí)性。從救濟(jì)層次來看，沒有法律規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出前未履行安置義務(wù)的法律后果，導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)處置該類糾紛時(shí)法律依據(jù)不足。

綜上，國(guó)家保護(hù)義務(wù)視域下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的法律規(guī)范模糊與滯后、缺失與錯(cuò)位，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法的針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，造成一般狀態(tài)下入住老人權(quán)利易受“隱性”侵害，特殊狀態(tài)下入住老年人權(quán)利易受“顯性”侵害。這與《立法法》第6條規(guī)定的立法應(yīng)符合實(shí)際與公正合理的基準(zhǔn)具有一定差距。傳統(tǒng)“宜粗不宜細(xì)”立法理念是我國(guó)立法難見完整性法律規(guī)范之所在[26]，也是造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法粗疏的根本原因。如何從根本上化解該問題，亟待針對(duì)性探索。

三、進(jìn)路選擇：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理立法精細(xì)化完善

基于前述入住老人權(quán)利受侵害的復(fù)雜性、綜合性，如何就現(xiàn)存粗疏的立法進(jìn)行有針對(duì)性完善，成為國(guó)家保護(hù)義務(wù)履行的關(guān)鍵，而選擇精細(xì)化立法?可更有效地為養(yǎng)老機(jī)制治理供給所需高質(zhì)量法律。

1.促使一般狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法精準(zhǔn)客觀

（1）設(shè)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員侵權(quán)行為的法律制約措施。首先，在《老年人權(quán)益保障法》中將可能存在的“隱性”侵權(quán)行為類型化，明晰相應(yīng)侵權(quán)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、界限、法律后果，確立以司法部門為主、民政部門為輔、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為本的共同普法義務(wù)，明確普法主體對(duì)從業(yè)人員定期普法，以及普法考核的規(guī)定。其次，可參照國(guó)外立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人遭受侵權(quán)的調(diào)查、報(bào)告、處置的責(zé)任與義務(wù)的排除規(guī)則，重點(diǎn)構(gòu)建相關(guān)行政部門的投訴舉報(bào)渠道，制定防止從業(yè)人員報(bào)復(fù)入住老人的預(yù)警措施。通過立法加大政府財(cái)政投入，以強(qiáng)化對(duì)虐待老人行為的打擊力度[27]，可制定政府購買第三方監(jiān)管制度，監(jiān)管主體應(yīng)廣泛吸納其他社會(huì)組織、監(jiān)護(hù)人、司法部門、律師等成員。最后，建立對(duì)從業(yè)人員侵害入住老人權(quán)利的懲治制度，重點(diǎn)規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)有侵權(quán)行為的從業(yè)人員采取糾正服務(wù)態(tài)度、換崗、辭職等多種方式法定管理職責(zé)，構(gòu)建對(duì)入住老人受侵害后續(xù)安全與服務(wù)質(zhì)量保障的制度。在相關(guān)法律制度中明確司法機(jī)構(gòu)介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉老案件救濟(jì)的具體時(shí)限，合理擴(kuò)充救濟(jì)范圍，切實(shí)保障入住老人權(quán)利。

（2）明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康服務(wù)相關(guān)責(zé)任主體的法律規(guī)則。首先，在位階較高的《老年人權(quán)益保障法》中增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須履行對(duì)入住老人入院評(píng)估與定期體檢的義務(wù)與責(zé)任條款，同時(shí)規(guī)定當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相應(yīng)補(bǔ)貼，增設(shè)衛(wèi)生健康部門履行對(duì)入住老人健康狀況的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第18條第3款內(nèi)容對(duì)應(yīng)的法律后果。其次，民政部制定老年人入院評(píng)估與定期體檢的具體細(xì)則，重點(diǎn)突出民政主管部門對(duì)身心健康權(quán)受到損害的老人進(jìn)行監(jiān)測(cè)、排除妨害等職責(zé)，有針對(duì)性地細(xì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)盡義務(wù)，在《老年人權(quán)益保障法》增補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康服務(wù)規(guī)范條款，主要確立以衛(wèi)生健康部門為主導(dǎo)，整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周圍的醫(yī)療資源，定期指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為入住老人提供日常健康服務(wù)的規(guī)范。最后，在《老年人權(quán)益保障法》中增加對(duì)入住老人健康損害的過錯(cuò)責(zé)任追究原則，確立以衛(wèi)生健康部門為主導(dǎo)的第三方健康損害鑒定機(jī)構(gòu)，通過《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》細(xì)化過錯(cuò)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與第三方鑒定制度實(shí)施的具體適用規(guī)定，并且明確健康損害賠償內(nèi)容、范圍。

（3）確立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新型養(yǎng)老模式應(yīng)用的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。第一，確立涉及機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老方面的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。首先，明確機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老智能產(chǎn)品的供應(yīng)商對(duì)入住老年人消費(fèi)偏好、健康、活動(dòng)軌跡等隱私數(shù)據(jù)保密的責(zé)任與義務(wù)。由于機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老處于發(fā)展階段，智能養(yǎng)老機(jī)器仍需要在人的控制下運(yùn)行和提供服務(wù)，故而可以確定機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老中服務(wù)機(jī)器為法律客體地位。對(duì)機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老侵權(quán)主體進(jìn)行類型化規(guī)定，確立以智能養(yǎng)老機(jī)器制造商、供應(yīng)商、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其工作人員等為可能侵權(quán)主體，明確這些主體法定職責(zé)范圍。賦予老人新型數(shù)據(jù)權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)老人新型數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)，明確智能養(yǎng)老機(jī)器產(chǎn)品缺陷分類及歸責(zé)原則，引入智能養(yǎng)老機(jī)器的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等。其次，在《老年人權(quán)益保障法》中增補(bǔ)針對(duì)機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老的監(jiān)管規(guī)定，構(gòu)建以智能養(yǎng)老機(jī)器制造商、供應(yīng)商、政府等為主體的監(jiān)管框架[28]，明確機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式監(jiān)管主體的責(zé)任與義務(wù)，在《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》進(jìn)一步增補(bǔ)具體細(xì)則。最后，鑒于當(dāng)前責(zé)任主體模糊，為提升機(jī)構(gòu)智慧養(yǎng)老侵權(quán)后對(duì)入住老人的救濟(jì)效率，可以做如下設(shè)計(jì)：由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老人負(fù)全部的法律責(zé)任，事后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)再追究智慧養(yǎng)老機(jī)器產(chǎn)品的制造商、供應(yīng)商可能過錯(cuò)責(zé)任。第二，確立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。首先，加快對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的專項(xiàng)立法進(jìn)程。目前國(guó)家出臺(tái)了《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南（試行）》，各省也相繼出臺(tái)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合地方性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)踐中的有效措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的行政決策法定程序[29]。進(jìn)一步明晰主管醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的部門權(quán)責(zé)，明確醫(yī)養(yǎng)結(jié)合獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，以及發(fā)生侵權(quán)事故責(zé)任追究的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過立法強(qiáng)化衛(wèi)生健康部門與民政部門聯(lián)合執(zhí)法的職責(zé)規(guī)定，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的執(zhí)法力度，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療部門的合作協(xié)調(diào)的法定職責(zé)。最后，應(yīng)細(xì)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式中各權(quán)利主體之間的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式意外保險(xiǎn)制度。第三，確立在康養(yǎng)方面的侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。一是在立法層面應(yīng)區(qū)別康養(yǎng)與醫(yī)養(yǎng)，明確康養(yǎng)的定義、范圍、監(jiān)管部門職責(zé)，對(duì)康養(yǎng)結(jié)合過程中可能出現(xiàn)的侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行事先預(yù)測(cè)性規(guī)定。二是可暫時(shí)參照醫(yī)養(yǎng)結(jié)合治理模式，逐漸建立并完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)康養(yǎng)結(jié)合的法律治理體系，專設(shè)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)康養(yǎng)結(jié)合運(yùn)行與發(fā)展過程中侵權(quán)行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與隱患排除機(jī)制。三是確立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)康養(yǎng)結(jié)合模式中出現(xiàn)的侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)姆芍贫?，明確其賠償認(rèn)定的主體、范圍等，為司法救濟(jì)提供有效法律依據(jù)。

2．強(qiáng)化特殊狀態(tài)下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理的立法配套銜接

（1）增補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制配套法律。首先，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》相關(guān)要求，結(jié)合實(shí)踐中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件的特征，應(yīng)在《老年人權(quán)益保障法》中增補(bǔ)關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定，特別要確立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制關(guān)聯(lián)部門的職權(quán)范圍，制定在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上的安全操作標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管辦法。其次，確立以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急防控的法律責(zé)任追究制度，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其管理人為主要法律責(zé)任追究對(duì)象，同時(shí)將與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)接的行政監(jiān)管部門具體監(jiān)管人納入法律責(zé)任追究對(duì)象中，確立各主體在突發(fā)事件應(yīng)急方面的責(zé)任與義務(wù)，建立監(jiān)管部門與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共治的法律監(jiān)管制度。最后，在《老年人權(quán)益保障法》及《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中增設(shè)關(guān)于對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突發(fā)事件“溯源追責(zé)”的法律制度，確立應(yīng)急管理部門為第三方事后鑒定機(jī)構(gòu)，明確涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過錯(cuò)責(zé)任導(dǎo)致的侵權(quán)應(yīng)受法律懲治及履行相應(yīng)補(bǔ)償義務(wù)的具體規(guī)定。

（2）擴(kuò)充養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及資金風(fēng)險(xiǎn)防控措施相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定。在“防”的方面，一是可以出臺(tái)專門的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的辦法，具體可參照民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的做法，借鑒其轉(zhuǎn)設(shè)原則，在專門的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的辦法試行后，將較為有效的做法逐步在《老年人權(quán)益保障法》與《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中進(jìn)行相應(yīng)具體規(guī)則的完善，進(jìn)一步提升民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法性與正當(dāng)性。二是強(qiáng)化對(duì)民辦企業(yè)類、公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金監(jiān)管法律力度，規(guī)定該類機(jī)構(gòu)應(yīng)在運(yùn)營(yíng)過程中設(shè)立專門賬戶，對(duì)于大額經(jīng)費(fèi)的用途要納入政府相關(guān)部門監(jiān)管范圍，設(shè)立維持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)資金保底原則，同時(shí)規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須購買強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)的義務(wù)，及時(shí)將在實(shí)踐過程中有效預(yù)防政策進(jìn)行法律化。在“控”的方面，以2021年新出臺(tái)的《防范和處置非法集資條例》（國(guó)務(wù)院令第737號(hào)）為依據(jù)，結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法經(jīng)營(yíng)犯罪特征，在《老年人權(quán)益保障法》中增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法經(jīng)營(yíng)的法律后果，并建立日常監(jiān)管制度，以加強(qiáng)對(duì)該類犯罪的打擊力度。完善入住老人要求解除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同而免責(zé)的司法規(guī)制，建立及時(shí)凍結(jié)涉老資金犯罪嫌疑人資產(chǎn)的法律制度，以及確立優(yōu)先處置涉老資金案件的司法救濟(jì)原則。

（3）厘定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過程中退出機(jī)制法律保障的具體細(xì)則。首先，在《老年人權(quán)益保障法》中設(shè)立關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制專項(xiàng)具體條款，明晰退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需對(duì)入住老人應(yīng)盡安置義務(wù)的具體規(guī)定，并且將該項(xiàng)規(guī)定納入養(yǎng)老合同格式條款范疇，明確為妥善安置入住老年人提供幫助的具體政府部門及其職責(zé)，明晰政府相關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在備案審批階段資產(chǎn)評(píng)估的程序、內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》相關(guān)內(nèi)容。其次，在《老年人權(quán)益保障法》中設(shè)置對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算的條款，將清算作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)退出的前置條件，設(shè)置清算以先前評(píng)估記錄的財(cái)產(chǎn)情況作為事實(shí)依據(jù)，同時(shí)建立在清算期間防止轉(zhuǎn)移養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)行為的法律約束機(jī)制。最后，在《老年人權(quán)益保障法》中增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因退出而未履行對(duì)入住老人安置義務(wù)的懲戒制度，具體包括對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行巨額罰款的法律后果設(shè)定，進(jìn)行行業(yè)誠(chéng)信記錄的規(guī)則設(shè)定，對(duì)違反規(guī)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人實(shí)行黑名單制度。同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范和完善關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因退出而產(chǎn)生與入住老人糾紛處置的司法解釋，為司法機(jī)關(guān)救助入住老人而提供具體、可適用的法律依據(jù)。

① 中華人民共和國(guó)民政部統(tǒng)計(jì)季表[EB/OL]．(2021-08-03) [2021-08-06]http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/．

② 自2017年開始，國(guó)家多部門連續(xù)四年聯(lián)合部署了以安全為底線的服務(wù)治理建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)排查與整改。

③ 2019年1月至2021年9月，筆者先后在湖南、廣東、貴州、河南、北京、上海、重慶等地進(jìn)行調(diào)研，走訪近80家不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、護(hù)工、入住老人及其監(jiān)護(hù)人近600人，且調(diào)查后期跟相關(guān)采訪對(duì)象保持聯(lián)系。

④ 本文中的“第三方”屬于廣義范疇，是指除受侵權(quán)主體以外的第三方，有別于民事訴訟法里面規(guī)定的“第三人”。

⑤ 山東一養(yǎng)老院院長(zhǎng)恐嚇給老人打啞巴針 官方：負(fù)責(zé)人已道歉[EB/OL].(2021-06-02)[2021-08-15]http://k.sina.com.cn/article_5145725878_m132b58bb603301meeh.html．

⑥ 廣東惠州某敬老院老人遭護(hù)工虐待 有必要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管[EB/OL]．(2019-08-31)[2021-09-03]．https://k.sina.com.cn/article_1655331281_62aa59d100100iba3.html．

⑦ 當(dāng)前部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于民政部門興辦，該類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則屬于自監(jiān)自管，其監(jiān)管公正性存疑。

⑧ 國(guó)內(nèi)兩公司近500萬敏感信息泄露，含幾十萬老人及其家屬數(shù)據(jù)[EB/OL].(2021-06-02)[2021-09-23]https: //www.sohu.com/a/407139834_355140．

⑨ 2020年2月25日上午，封面新聞?dòng)浾咴诮瓭h區(qū)探訪時(shí)，張智勇副區(qū)長(zhǎng)介紹，江漢區(qū)有14所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中4所出現(xiàn)感染新冠肺炎疫情，確診和疑似病例155例，其中老人89人，工作人員66人，張智勇直言：“最初消息稱病毒不會(huì)人傳人，所以在防控上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確實(shí)有所疏忽?！?/p>

⑩ 長(zhǎng)沙愛之心養(yǎng)老公寓“爆雷”案開審：83名業(yè)務(wù)員被列為被告[EB/OL].(2021-09-23)[2021-10-01]https: //baijiahao.baidu.com/s?id=1711661468436371841&wfr=spider&for=pc

?非法集資典型案例之劉某某集資詐騙案-貪圖高利誘惑，養(yǎng)老錢血本無歸[EB/OL].(2021-06-07)[2021-10-01] https://www.ganzhou.gov.cn/yianshuf/202106/c0c3123fd0cc488e8b58acd0cec9215d.shtml?ivk_sa=1023197a

?住著500多名老人的老年公寓將被關(guān)閉[EB/OL].(2019-01-02)[2021-10-02]http://society.yunnan.cn/system/2019/01/02/030168690.shtml．

?2014年2月1日，《中國(guó)人大》發(fā)表卷首文章“中國(guó)立法步入‘精細(xì)化’時(shí)代”，提出為了使法律具有針對(duì)性與可操作性，立法者應(yīng)認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)條款，做到精準(zhǔn)、細(xì)致。同年3月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任闞珂在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議答記者會(huì)上提出，要提高立法治理，繼續(xù)朝著精細(xì)化立法的方向努力。

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Legislative optimization of the governance of elderly institutions in the perspective of state protection obligations

PENG Ke1,2

(1.Law School, Hunan Normal University, Changsha 410081, China; 2.School of Marxism, Hunan University of Chinese Medicine, Changsha 410208, China)

The national protection obligation is the foundation of the legislation and regulations on the governance of elderly care institutions and is a positive obligation to protect the rights of the elderly residents from third parties.Practical research and theoretical research found that the legislation of pension institution governance from the perspective of national protection obligation is careless: In general condition, there are ambiguities and lags in the legal rules of the daily behavior of the employees of the institutions, the health services of the elderly residents, and the application of new elderly care models.The rights of the elderly are vulnerable to “implicit” infringement; the legal rules of the emergency prevention and control coordination mechanism, the prevention and control measures related to financial risks, and the withdrawal mechanism in the operation process of elderly institutions in special conditions are missing and misplaced.The rights of the elderly are vulnerable to “explicit” infringement, and the rights of the elderly are vulnerable to “explicit” violations.We should promote accurate and objective legislation of pension institution governance, strengthen supporting legislation of pension institution governance, and effectively protect the rights of the elderly.

state duty to protect; elderly care institutions; governance; refinement; legislative optimization

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2021.06.010

D669.6

A

1009–2013(2021)06–0082–08

2021－10－04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助重大項(xiàng)目（17ZDA134）

彭科（1989—），男，湖南祁東人，博士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、老年法。

責(zé)任編輯：黃燕妮