后現(xiàn)代公共行政話語理論對我國公共政策的影響

羅亞玲

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610000)

隨著我國邁入全球第二大經(jīng)濟(jì)體及后工業(yè)文明時(shí)期的到來，后現(xiàn)代公共行政話語理論對我國的公共政策造成了很大的影響。本文重點(diǎn)分析公共政策制定中的后現(xiàn)代公共行政話語理論，探索后現(xiàn)代公共行政話語理論對我國公共政策的影響，以及在提高我國公共政策質(zhì)量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我國公共政策的制定，增強(qiáng)公共決策的民主性、科學(xué)性、實(shí)用性。

一、后現(xiàn)代公共行政話語理論及公共政策的制定

后現(xiàn)代公共行政理論強(qiáng)調(diào)“想象”“解構(gòu)”“非領(lǐng)地化”“變樣”，強(qiáng)調(diào)對官僚體制的根本性變革，強(qiáng)調(diào)公共政策制定應(yīng)建立在“真誠、切合情境的意向性、參與意愿以及實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)”基礎(chǔ)之上，為公共政策制定提供了一種有助益的語言和參照體系，有助于構(gòu)建全新的公共行政范式[1]。

(一)后現(xiàn)代公共行政話語理論概述

后現(xiàn)代公共行政話語理論在后現(xiàn)代的現(xiàn)象學(xué)、構(gòu)成主義以及能量場等概念的基礎(chǔ)上得以構(gòu)建[2]。公共行政活動(dòng)中，制定和修訂公共政策的場所就是一個(gè)公共能量場，能量場描述一個(gè)由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場或目前。所謂現(xiàn)象學(xué)的在場或目前并非鐘表或日歷上的某個(gè)特殊時(shí)刻或時(shí)段，目前作為一種擴(kuò)展的在場是在此情景中謀劃未來的積淀性行為的集合。能量場由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時(shí)的意圖、情感、目的和動(dòng)機(jī)構(gòu)成。社會(huì)對話和公共政策的形成就是在這個(gè)能量場中進(jìn)行，參與社會(huì)對話的每一個(gè)個(gè)體都成為這個(gè)能量場中的一個(gè)矢量，公共政策在不同目標(biāo)、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成。在這個(gè)政策形成過程中，沒有任何一種目標(biāo)或意圖具有絕對的權(quán)威和優(yōu)勢。為確保形成正當(dāng)?shù)墓舱?，必須保證話語正當(dāng)性，而話語正當(dāng)性要遵守以下規(guī)則[3]：

一是真誠。參與者應(yīng)真誠、真實(shí)、面對面地對話。因?yàn)?，一旦參與者的信任遭到背叛，公民對公共事務(wù)的參與度就會(huì)下降，特別是會(huì)影響到公共政策的執(zhí)行效果。沒有真誠的公共話語，就不會(huì)有公共利益的真正實(shí)現(xiàn)。

二是切合情境的意向性。切合情境的意向性要求真實(shí)話語必須與某一對象或某一情境高度相關(guān)。切合情境的言說者會(huì)充分考慮問題發(fā)生的語境、受到語境影響的人們的生活以及公眾的利益等方面。

三是自主參與。自主參與意味著人們自愿去關(guān)注那些影響特定政策討論的事件，在學(xué)會(huì)聽并充分尊重他人合理觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)去爭辯、論證或反駁。

四是具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。一個(gè)人接近情境，提供獨(dú)特的觀點(diǎn)、特殊的專業(yè)知識(shí)、普遍知識(shí)、相關(guān)生活經(jīng)歷，或者表達(dá)某人所代表的公民群體或階層的興趣所在，或者能夠簡明扼要地為一個(gè)新加入?yún)⑴c者概括爭論的發(fā)展進(jìn)程或勾勒爭論下一步的發(fā)展趨勢等，都是具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。

(二)后現(xiàn)代公共行政話語理論的特征

1.關(guān)注公共利益切合情景的意向性

政策制定活動(dòng)涉及到參與對話者的利益訴求，對話者的利益立場影響著公共政策制定與執(zhí)行，因此，關(guān)注公共利益切合情境的意向性要求保證對話參與者的公共利益立場，而不能只代表極少一部分人的利益立場。從應(yīng)然價(jià)值取向來看，制定公共政策并實(shí)施執(zhí)行的目的就在于能夠維護(hù)實(shí)現(xiàn)公共利益的訴求[4]。但現(xiàn)實(shí)對話場景中經(jīng)常表現(xiàn)出形式民主傾向，公共政策制定過程中聽取采納的民眾利益訴求所占比例較小，即使聽取了部分的民眾意見，也難全面反映公共利益的訴求。

2.公共政策制定過程中的自主參與

公共政策制定過程中的自主參與要求參與者要有積極、熱情、主動(dòng)的參與精神，既要密切關(guān)注影響特定政策討論的事件，也要在尊重他人的合理觀點(diǎn)基礎(chǔ)上努力跟上整個(gè)討論的進(jìn)展。公共政策制定過程中的自主參與也要避免盲目熱情，特別要避免自私自利、自高自大、不合時(shí)宜的言論，表達(dá)觀點(diǎn)與意見需經(jīng)過深思熟慮，這是公共政策制定過程中自主參與的基本基調(diào)。

3.公共政策制定過程中具有實(shí)質(zhì)性意義的參與

后現(xiàn)代公共行政話語理論強(qiáng)調(diào)民眾具有實(shí)質(zhì)性意義的參與是一種民主化范式，讓對話場景中的對話可信、真實(shí)，并使無阻礙的對話形成常態(tài)機(jī)制。后現(xiàn)代公共行政話語理論反對參與對話者具備相關(guān)權(quán)力公共行政者的法定正式身份，而認(rèn)為參與者只要能夠遵守話語規(guī)則，任何身份的人都可以參與到民主話語中。對話者多重身份特征，在公共政策的方案選擇和執(zhí)行階段，亦會(huì)產(chǎn)生作用影響，使得公共政策整個(gè)過程都將呈現(xiàn)出更加民主化的趨勢。多元政策主體參與到公共政策過程中，彼此互動(dòng)，互相影響，可以增加民眾對政策的認(rèn)知度和理解度，有利于政策的有效執(zhí)行[5]。

二、后現(xiàn)代公共行政話語理論對我國公共政策制定過程的影響

公民在公共政策制定過程中的話語越多，制定出來的公共政策就越好。隨著公民國家意識(shí)的不斷提升，進(jìn)一步加深了對于話語理論的依賴，從而提高了公共政策制定的質(zhì)量，最大限度地維護(hù)了公眾對公共利益的訴求，同時(shí)也極大地推進(jìn)了民主化水平的提升。

(一)進(jìn)一步提升公共政策制定過程中的民主化水平和質(zhì)量

話語理論有利于進(jìn)一步提升我國公共政策制定過程中的民主化水平和質(zhì)量[6]。中國公共行政目前正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的過渡階段，同時(shí)面臨著工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和信息化飛速發(fā)展的影響和挑戰(zhàn)。中國現(xiàn)代化建設(shè)不是僅僅要跨越農(nóng)業(yè)社會(huì)的低水平階段，更要應(yīng)對工業(yè)社會(huì)、信息化社會(huì)等多元復(fù)雜的管理環(huán)境與任務(wù)。在這種多元化、網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)雜環(huán)境下，如何使中國公共行政在理論和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡與發(fā)展、達(dá)到進(jìn)一步提升公共政策的民主化水平和質(zhì)量的目標(biāo)，構(gòu)建話語體系和理論至關(guān)重要。應(yīng)用后現(xiàn)代行政話語理論于我國公共政策制定的過程中，能夠拓展我國公共政策制定與實(shí)施的思路，不斷完善民主參與和政策形成的機(jī)制，提高我國政策制定及執(zhí)行效率，凸顯公民的平等自主權(quán)，促進(jìn)中國公共行政的進(jìn)一步發(fā)展。

(二)為我國公共政策的制定提供新的思維方式

后現(xiàn)代公共行政的“話語理論”對于在當(dāng)前利益多元化、矛盾多元化時(shí)期構(gòu)建和諧社會(huì)的中國來說，提供了一條新的思維方式?，F(xiàn)代公共行政實(shí)質(zhì)上是以元話語的敘事框架這一基礎(chǔ)主義為前提，體現(xiàn)的是二元對立的思維方式。所謂的市場與官僚、效率與公平、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、決策與執(zhí)行等的對立，在某種程度上都是這一思維在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)。后現(xiàn)代公共行政試圖打破這種二元對立的思維，它訴諸于生動(dòng)的社會(huì)對話。在后現(xiàn)代公共行政看來，“一些人的對話”正反映出一種開放性的思維方式，這種“對話”既沒有自由主義的公共行政模式所導(dǎo)致的決策者的自言自語，又祛除了社群主義的公共行政模式所引發(fā)決策上不負(fù)責(zé)任的語言，它是一個(gè)無限展開的過程。對話的本質(zhì)并非是用一種觀點(diǎn)反對另一種觀點(diǎn)，也不是將一種觀點(diǎn)強(qiáng)加于另一種觀點(diǎn)之上，而是改變雙方的觀點(diǎn)，從而達(dá)到一種新的視界。在這里，正如著名學(xué)者吉登斯所言，民主不是定義為是否所有的人都參與它，而是定義為對政策問題的公共商議[7]。這就是說，在“對話民主”的架構(gòu)之中，公共權(quán)力的合法性不是像古希臘城邦制度那樣，人人參與政治，而是每一項(xiàng)公共政策的決定，都來自于充分的自由討論和公共協(xié)商?！皩υ捗裰髦傅氖沁@樣一種情況：那里有發(fā)達(dá)的交往自主權(quán)，這種交往構(gòu)成對話，并通過對話形成政策和行為?！盵8]因此，真正的“對話”總是蘊(yùn)涵著一種伙伴關(guān)系或合作關(guān)系。為了使真正的對話得以進(jìn)行，后現(xiàn)代公共行政主張開放，主張傾聽一切人的聲音，哪怕是反對者的抗議性的意見，以使社會(huì)公眾的意見都能夠得到有效表達(dá)和闡釋。

三、我國公共政策制定過程中面臨的話語困境

(一)公共政策制定過程中公眾參與不足，話語權(quán)微弱

雖然我國公共政策制定進(jìn)程日益加快，但公共政策制定過程中對公眾階層的吸納還非常有限，公眾的話語權(quán)微弱，公眾客觀上制度化參與不足，尚未成為公共政策制定過程中具有重要影響力的社會(huì)行動(dòng)群體。公眾參與政策制定的內(nèi)在需求與參與渠道有限之間的張力和矛盾，容易引發(fā)公眾的非理性參與行動(dòng)，對社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。公共政策作為公共物品其有供給不足的性質(zhì)，公眾是自身利益的最佳判斷者，盡管公眾體制外參與在一定程度上實(shí)現(xiàn)公眾的利益表達(dá)與利益維護(hù)，形成增加公共政策供給的社會(huì)壓力，推動(dòng)政府的管理從行政走向治理，但從根本上講，這并不是解決社會(huì)公共問題的最佳途徑。社會(huì)公共問題解決的出路是促使公眾公民權(quán)回歸，強(qiáng)化公眾話語權(quán)，完善公眾參與的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)公眾的理性利益表達(dá)和制度化利益維護(hù)。

(二)公共政策制定過程中公眾利益表達(dá)缺乏，渠道不通暢

公共管理者對社會(huì)公共問題的失察凸顯出社會(huì)對公眾階層的制度化利益表達(dá)渠道的缺乏或不通暢；公共管理者對社會(huì)公共問題的忽視凸顯出公眾參與公共事務(wù)管理的弱勢地位和微弱話語權(quán)。從總體上看，目前我國公眾未能成為重要的公共政策社會(huì)行動(dòng)者，與公眾利益相關(guān)的許多問題也就未能成為政策問題而及時(shí)進(jìn)入政府的政策議程。對社會(huì)公共問題確認(rèn)的不及時(shí)必然導(dǎo)致公共政策制定進(jìn)程的滯后。改革開放后，我國公共政策雖然進(jìn)步巨大，但諸如醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、勞動(dòng)政策等公共政策還需不斷完善，政府往往要到矛盾凸顯，甚至集中爆發(fā)、威脅到社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，才意識(shí)到應(yīng)該通過立法加以規(guī)范和調(diào)整，以維持社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

(三)公共政策制定過程中參與者彼此間的信任不足

在很多涉及到的公共利益上，政府辦事互相推諉，辦事效率低下，特別是在我國人情社會(huì)長期影響下，回應(yīng)公眾問題弱化，造成了政府和公眾信任度缺失的窘境[9]。造成這一現(xiàn)象的原因與我國政府行政管理體制相關(guān)聯(lián)，因?yàn)槲覈男姓芾砣藛T大多都是行政任命，即使是考試錄用的行政人員對上級負(fù)責(zé)和對政府負(fù)責(zé)也是他們的重要職責(zé)，而對于公眾的意愿、公眾的問題往往有所忽略。后現(xiàn)代公共行政話語理論就這一問題指出公共話語的競技場充斥著不真誠、不信任，將使我們無法真正認(rèn)識(shí)世界。

四、后現(xiàn)代公共行政話語理論對我國公共政策制定的啟示

躍入歷史深處并透視后現(xiàn)代公共行政話語理論的實(shí)質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，后現(xiàn)代公共行政話語理論可以為中國的公共政策建構(gòu)提供智慧資源和操作技術(shù)。

(一)兼顧公共政策制定中的程序性與話語規(guī)范性

中國進(jìn)入了特色社會(huì)主義的新發(fā)展時(shí)期，富強(qiáng)、民主、公正是中國特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀，國家政府機(jī)構(gòu)民主機(jī)制完善，公共政策制定過程的程序清晰，制定過程基礎(chǔ)設(shè)備比較完備[10]。然而就是這些看似比較完備的程序，導(dǎo)致公民的參與機(jī)會(huì)在一定程度上受到了限制。比如某一項(xiàng)公共政策的制定討論在程序規(guī)則上規(guī)定是經(jīng)理級管理人員享有參與對話的權(quán)利，但是，某些情況下經(jīng)理工作任務(wù)多走不開，或者公事緊迫要因公出差，只有讓下屬人員代表參加，而下屬在獲取這一表達(dá)自己意見的渠道后發(fā)表了自己的看法，與原有經(jīng)理參加人意見和看法相矛盾，使得政策制定對話過程受到一定程度的影響。中國目前出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象比較多，公共政策制定對話中想?yún)⒓拥娜藷o法參加，有機(jī)會(huì)參加的人由于種種原因想放棄參加的機(jī)會(huì)。在建設(shè)法治中國的今天，要繼續(xù)完善公共政策制定的對話程序，保證對話程序的公正性和公平性，同時(shí)要注重公共政策制定活動(dòng)的辯論交流討論中的話語規(guī)范性。

(二)對話中避免部門利益對公共政策制定的驅(qū)使

公共政策制定對話過程中，有些時(shí)候政策的討論看似公開并且公正，其實(shí)不然，這只是表面現(xiàn)象。公開的公共政策制定對話很容易受到個(gè)人利益和部門利益的驅(qū)使，因此，要避免公共政策制定對話中個(gè)人利益和部門利益對公共政策制定的驅(qū)使。合作主義網(wǎng)絡(luò)具有排他性，因?yàn)樗⒅毓袒幕?dòng)模式，這種排他性大大降低了競爭性的訴求可以發(fā)表的機(jī)會(huì)，不能由此要求封閉網(wǎng)絡(luò)的參與者以話語的形式修正受到挑戰(zhàn)的訴求，即使話語的正當(dāng)性得到了廣泛的傳播。在程序表象下面更多地隱藏著更為實(shí)際的問題，因?yàn)樵陉P(guān)鍵的問題那里，我們通常說的是利潤受到了利益的驅(qū)動(dòng)，而且公開的話語表達(dá)是要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)的。因此，應(yīng)該注重避免個(gè)人利益和部門利益對公共政策制定的操作和驅(qū)使。

(三)建立正常有序的官民對話機(jī)制

眾多研究后現(xiàn)代公共行政話語理論的學(xué)者指出了對話理論存在的一些不足和漏洞，這是研究過程中無法逃避的問題。該理論盡管存在某些不足，我們也不能因?yàn)閷υ捓碚摯嬖谌毕荻鲆暬蚍穸ㄋ５菍υ捓碚搶τ谥袊舱咝纬蓹C(jī)制創(chuàng)新，以及在分析和重構(gòu)現(xiàn)代公共政策方面所起作用應(yīng)給與充分的重視，因?yàn)閷υ捓碚搶τ谀壳拔覈残姓w制改革轉(zhuǎn)型具有一定的借鑒價(jià)值。后現(xiàn)代公共行政話語理論蔑視權(quán)威的挑戰(zhàn)、等級結(jié)構(gòu)的解構(gòu)、對元話語的消除，為我們在理論上擺脫了傳統(tǒng)正典的束縛，關(guān)注民生，了解不同階層的呼聲并及時(shí)的反饋，建立新型的網(wǎng)絡(luò)治理、多元共治的主體，使政府自上而下命令—接受的線性結(jié)構(gòu)被自下而上的多元合作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)所替代，從而建立正常有序的官民對話機(jī)制，使對話變成常態(tài)等。而且，“話語”的盛行也并不意味著人們喪失了對理想政治生活的追求，它是一種以更加強(qiáng)調(diào)個(gè)體性和顛覆性的方式去構(gòu)建自由平等的生存秩序，不再把理想寄托在崇高的道德神境和一元化的權(quán)威之中，而是通過在世俗社會(huì)中的細(xì)微實(shí)踐來尋找共識(shí)達(dá)成目標(biāo)，為公共行政管理進(jìn)一步研究提供了新的視角和范式。當(dāng)代美國的批判的公共意識(shí)、自省的學(xué)術(shù)立場、真誠的理論態(tài)度等公共行政精神值得中國公共政策和行政管理借鑒和思考[11]。站在后現(xiàn)代主義立場上，建立一個(gè)后現(xiàn)代公共行政的話語范式，用后現(xiàn)代理論來解構(gòu)和重構(gòu)傳統(tǒng)公共行政，使理論家和實(shí)踐者就用不同的語言和方式談?wù)摬煌膯栴}，帶領(lǐng)現(xiàn)代公共行政走出理論困頓，重新指導(dǎo)實(shí)踐。

(四)讓公共政策更好地體現(xiàn)社會(huì)公意

后現(xiàn)代公共行政的“公共能量場”的提出，為建構(gòu)中國特色的公共話語空間提供了有益的借鑒。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為，后現(xiàn)代語境下的公共行政面臨著復(fù)雜性和不確定的因素，對此，現(xiàn)代公共行政的線性進(jìn)步觀將不再有效，必須通過對政府的“元話語”的解構(gòu)，讓社會(huì)的各種積極力量都釋放出來。作為后現(xiàn)代公共行政理論的核心概念，“公共能量場”是現(xiàn)代物理學(xué)和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果?！皥觥笔亲饔糜谇榫暗牧Φ膹?fù)合，而“能量”意味著場中有足夠的目標(biāo)和意圖，在這個(gè)能量場中，有著各種能量和力的作用?！肮材芰繄觥笔枪舱叩靡灾贫ê托薷牡谋硌萆鐣?huì)話語的場所。眾所周知，正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國面對的是一個(gè)更加多元的社會(huì)，在這種多元的社會(huì)中，不同的部分幾乎是處于完全不同的時(shí)代，它們之間無法形成一個(gè)整體的社會(huì)[12]。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型期中的利益表達(dá)和需求也是多元的。借鑒后現(xiàn)代公共行政中的“公共能量場”的概念，可以有效整合社會(huì)中的不同力量，從而形成公共行政的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，讓公共政策更好地體現(xiàn)社會(huì)公意，這無疑也是中國特色的公共話語空間建構(gòu)的有效途徑。

五、結(jié)語

后現(xiàn)代行政話語理論構(gòu)建了一個(gè)全新的公共領(lǐng)域話語場所，其提倡在公共政策對話的過程中，參與對話者要真實(shí)與真誠、坦誠與熱誠，這種場域的構(gòu)建不僅有利于為原有傳統(tǒng)公共領(lǐng)域發(fā)展轉(zhuǎn)型提供新途徑，同時(shí)也有利于通過真實(shí)的對話以探尋出一條實(shí)質(zhì)民生之路。中國建設(shè)特色社會(huì)主義在逐步探索具有中國特色的公共行政管理的體制與模式，在這個(gè)過程中建立真實(shí)與真誠、坦誠與熱誠的公共政策對話機(jī)制，能夠極大地激發(fā)我國公民的參與熱情，進(jìn)一步建立和完善我國的民主機(jī)制和法治體系。后現(xiàn)代行政話語理論及應(yīng)用，對我國公共政策實(shí)踐、提升公共政策制定的效率與質(zhì)量、推進(jìn)我國公共行政的創(chuàng)新發(fā)展意義重大。