以推動(dòng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)為抓手積極探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離

摘要：中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出，支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，建立互利共贏的稅收分享機(jī)制?推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局和長遠(yuǎn)發(fā)展作出的戰(zhàn)略部署。[1]推行經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離有利于打破行政壁壘，加快形成統(tǒng)一開放市場。當(dāng)前行政區(qū)之間為了自身利益，往往在爭奪項(xiàng)目、資金、政策等方面各自為政，在統(tǒng)一市場、要素整合上難以形成合力，制約產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目合理布局。[2]促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離，是在城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益深入的條件下，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和行政管理矛盾的重要手段。[3]為了推動(dòng)這項(xiàng)工作的開展，建議川渝地區(qū)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過程中，必須協(xié)調(diào)好雙方利益，建立財(cái)稅分享機(jī)制?轉(zhuǎn)變政府職能?完善相關(guān)法律法規(guī)和出臺支持政策?及時(shí)總結(jié)并借鑒相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)以及構(gòu)建合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系?

關(guān)鍵詞：成渝、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)、適度分離

一、傳統(tǒng)的關(guān)系模式暴露的主要問題

（1）利益不一致

經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)是兩類不同性質(zhì)但又存在密切關(guān)聯(lián)的空間概念。經(jīng)濟(jì)區(qū)是指按經(jīng)濟(jì)聯(lián)系而自發(fā)形成的地域單元，行政區(qū)則是按國家分級管理需要人為劃分的地域單元。[4]經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離試點(diǎn)工作推進(jìn)的前提條件就是經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間存在利益沖突?隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)工作的推進(jìn)，成渝地區(qū)設(shè)立了大量的產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，首批公布的名單就有20個(gè)?對于新設(shè)立的產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，依照以往經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題來看，主要矛盾在于所在行政區(qū)已經(jīng)形成完整管理體系，在這一體系中建立新的經(jīng)濟(jì)區(qū)，設(shè)置獨(dú)立于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)管理的職權(quán)職責(zé)，必然與已有的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)存在一定沖突，具體表現(xiàn)在新設(shè)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)，只負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，不負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)，使所在地政府在承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理并且在為經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供服務(wù)的同時(shí)，不能同等分享經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)的利益，因而形成了兩者之間的矛盾?與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展要求基礎(chǔ)設(shè)施跨地區(qū)建設(shè)，同時(shí)會(huì)要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，而行政區(qū)為了自身利益，往往在爭奪項(xiàng)目?資金?政策等方面各自為政，兩者之間的矛盾十分突出?

（2）缺乏正確的治理理念

大力推動(dòng)成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離試點(diǎn)工作的進(jìn)行，另外一個(gè)重要原因就是傳統(tǒng)的政府治理理念已經(jīng)越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?以前在我國市場體制不完善的情況下，政府在資源配置的過程中發(fā)揮著重要的作用，某一地區(qū)在現(xiàn)有行政序列中的等級，決定了其獲得資源的份額，重慶?四川的地方政府在等級上嚴(yán)重不對等，重慶一個(gè)縣都是廳級，這就將導(dǎo)致成渝兩地在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作過程中的地位不對等，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展?同時(shí)在我國現(xiàn)有的政治?經(jīng)濟(jì)體制下，在中央政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心考核指標(biāo)的引導(dǎo)下，各級地方政府官員在政治晉升博弈中，晉升往往是以降低其他官員的晉升機(jī)會(huì)為代價(jià)的?在現(xiàn)行考核制度的驅(qū)使下，官員的競爭日趨激烈，官員的競爭自然延伸為行政區(qū)之間的競爭，也自然導(dǎo)致地方保護(hù)主義的泛濫﹐從而嚴(yán)重破壞了行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)，阻礙了整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展進(jìn)程?

（3）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的法律法規(guī)

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的工作方面，一般都是通過設(shè)立專門的經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)來負(fù)責(zé)，不同于一般的政府派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)區(qū)的管委會(huì)不僅行政級別較高，管理權(quán)限較大，還不乏“先行先試”的資格?經(jīng)濟(jì)區(qū)覆蓋的區(qū)域常與行政區(qū)劃的領(lǐng)域重疊，且大都跨越多個(gè)行政區(qū)域，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)劃的法律沖突已經(jīng)成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至改革開放的桎梏?我國法律只明確了各級政府對其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理及上級機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，而沒有涉及跨區(qū)域?地方政府間合作的問題，缺乏保障經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治機(jī)制?

（4）跨省級經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)缺乏

以往在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的過程中，很多方面都是摸著石頭過河，為推動(dòng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作的推進(jìn)，成渝兩地設(shè)立了一大批產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，川渝高竹新區(qū)更是川渝兩省市共同批準(zhǔn)設(shè)立的唯一一個(gè)跨省域省級新區(qū)，在現(xiàn)有的國家級的高新區(qū)中，單個(gè)市轄區(qū)或縣與縣之間的合作更為常見，跨省級的經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)過程中重點(diǎn)在哪?怎么建?建成后怎么管理都需要思考?如果一個(gè)管經(jīng)濟(jì)?一個(gè)管社會(huì)事務(wù)，聽起來分工明確，實(shí)際上互相掣肘，重大事項(xiàng)還是要雙方同意，共同說了算常常就導(dǎo)致共同說了不算?

（5）產(chǎn)業(yè)布局不合理

另外一個(gè)常見問題便是傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)布局不合理?在傳統(tǒng)體制下，中央政府除強(qiáng)調(diào)在全國建立獨(dú)立的工業(yè)體系外，還強(qiáng)調(diào)在大區(qū)?某些省份建立自己獨(dú)立的工業(yè)體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業(yè)布局?各地區(qū)競相發(fā)展利潤大的產(chǎn)業(yè)，各地區(qū)各城市之間的生產(chǎn)布局重復(fù)?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化?職能同化?特點(diǎn)同化的現(xiàn)象突出，行政區(qū)之間的惡性競爭加劇，這成為經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的一大阻力?成渝地區(qū)由于在自然條件和要素稟賦方面相似性極高，導(dǎo)致成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象更為明顯。例如處于渝西川東地區(qū)的重慶榮昌，四川內(nèi)江和瀘州，在生物醫(yī)藥和裝備制造等支柱產(chǎn)業(yè)的打造中，還存在著比較明顯的同質(zhì)化競爭動(dòng)向?這樣將會(huì)導(dǎo)致大家合作建立起來的經(jīng)濟(jì)區(qū)就像幾個(gè)土豆放在一個(gè)籃子里面，彼此之間毫無聯(lián)系?

二、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離改革試點(diǎn)的幾點(diǎn)建議

（1）建立財(cái)稅分享機(jī)制

對于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)利益不一致的問題，在推動(dòng)兩者適度分離改革試點(diǎn)的過程中，可以先在一些重點(diǎn)要素領(lǐng)域進(jìn)行改革，以整體思維規(guī)劃成渝人力資本的引進(jìn)?流動(dòng)和配置?在經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展過程中，要在上級政府的統(tǒng)籌下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)將土地出讓金和稅收?GDP?就業(yè)等利益，與所在行政區(qū)建立共享關(guān)系，讓行政區(qū)能夠主動(dòng)圍繞經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)需要提供服務(wù)?以川渝高竹新區(qū)的建設(shè)所采取的措施為例，在建設(shè)過程中創(chuàng)新跨區(qū)域規(guī)劃管理、項(xiàng)目審批、市場監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分算等經(jīng)濟(jì)管理方式，建立互利共贏的利益分享機(jī)制，按照存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成的原則，制定新區(qū)利益分配方案。這樣就將會(huì)極大的破除新區(qū)建設(shè)過程中可能遇到的障礙。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能

新區(qū)建設(shè)應(yīng)該避免“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”這個(gè)長期以來延續(xù)的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)在相當(dāng)程度上與行政區(qū)分離?要轉(zhuǎn)變地方政府的治理理念，要切實(shí)將管理權(quán)交還給經(jīng)濟(jì)新區(qū)，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力政府到服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變?針對傳統(tǒng)官員考核制度的不合理，要建立科學(xué)的政績考評與評估體系，要把政府官員的政績與推動(dòng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展掛鉤，通過其正確的方向引導(dǎo)，規(guī)范官員們的行為取向和行為模式，實(shí)現(xiàn)地方政府行為的正?；瑥亩_(dá)到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域政府間合作的目的?以推動(dòng)遂潼一體化發(fā)展先行區(qū)的建設(shè)為例，潼南區(qū)與遂寧市共同成立了遂潼一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及8個(gè)專項(xiàng)工作組。”2020年3月10日、10月16日兩地召開兩次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，簽訂遂潼一體化發(fā)展“1+N”合作框架協(xié)議，將遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)平臺建設(shè)作為遂潼兩地“頭等大事”合力推進(jìn)。此外，兩地還共同編制了《遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)總體方案》，初步編制形成了《遂潼一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，這種區(qū)域政府合作的工作效率十分明顯。通過這些措施，其最終目的也是將經(jīng)濟(jì)區(qū)的決策權(quán)交還給市場，市場才是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的生力軍，經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的力量，凡是市場機(jī)制自身能夠作出的判斷和解決的事項(xiàng)，行政權(quán)力和行政手段就盡可能不要插手?

（3）完善相關(guān)法律法規(guī)和出臺支持政策

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，要配套出臺相關(guān)的法律法規(guī)和支持政策?要總結(jié)以往法律法規(guī)的缺失的教訓(xùn)，構(gòu)筑良好的法制環(huán)境?市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，基于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的區(qū)域政府合作機(jī)制離不開法律制度的規(guī)制?在推動(dòng)川渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革工作過程中，需要由國家層面牽頭制定重大改革方案和相關(guān)法律法規(guī)，要構(gòu)造有力的約束機(jī)制同時(shí)出臺相關(guān)的支持政策，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各級政府在法律的范圍內(nèi)簽署合作框架協(xié)議，對成本共擔(dān)?利益共享?爭端解決等核心內(nèi)容予以明確?確定各自行為的紅線與底線?切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)以及維護(hù)地方核心利益，保證經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離工作的推進(jìn)?

（4）借鑒與總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離改革試點(diǎn)工作進(jìn)行的過程中，要靠科學(xué)的試點(diǎn)機(jī)制來推進(jìn)?把探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離作為一項(xiàng)重大改革試點(diǎn)，在川渝毗鄰地區(qū)和省內(nèi)成熟地區(qū)積極推進(jìn)?建立試點(diǎn)項(xiàng)目責(zé)任制，按照“落實(shí)一個(gè)牽頭部門?組建一個(gè)工作專班?制定一套實(shí)施方案?建立一本試點(diǎn)臺賬”的推進(jìn)機(jī)制，要及時(shí)開展階段性評估，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)改革糾偏?在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要借鑒別人好的經(jīng)驗(yàn)?以高竹新區(qū)的建設(shè)為例，高竹新區(qū)是位于四川省鄰水縣與重慶市渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)兩省交界處建立一個(gè)跨省級行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，高竹新區(qū)對標(biāo)雄安新區(qū)、兩江新區(qū)等國家級高新區(qū)。盡管沒有哪個(gè)地方像高竹新區(qū)一樣，單獨(dú)劃出一塊地來，兩地共建，設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在國內(nèi)以往的經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，粵桂地區(qū)屬于松散型發(fā)展;長三角地區(qū)則是很多城市推動(dòng)一體化;遂寧和潼南一體化，是雙方規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、組團(tuán)式發(fā)展。但是不同不代表無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，與雄安新區(qū)類似，高竹新區(qū)也有承接疏解任務(wù)方面的考慮，因此學(xué)會(huì)從過往經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中借鑒和總結(jié)十分必要;又例如深汕合作區(qū)，對于這種強(qiáng)弱合作的成功案例，川渝類似地區(qū)應(yīng)該借鑒其經(jīng)驗(yàn)，把試點(diǎn)區(qū)域涉及的資源配置?規(guī)劃建設(shè)?管理運(yùn)營等權(quán)限交由相對強(qiáng)勢一方主導(dǎo)，更好發(fā)揮其資源和能力優(yōu)勢?當(dāng)然試點(diǎn)區(qū)域發(fā)展到一定階段?相對弱勢一方干部隊(duì)伍得到成長后，雙方再議后續(xù)合作?對于強(qiáng)強(qiáng)合作，則從容易處入手，先探索合作意愿較強(qiáng)的領(lǐng)域，一個(gè)大致原則是先探索各方都獲益?合作意愿較強(qiáng)的領(lǐng)域?這有利于各方形成共識?取得突破?是從小范圍入手?這不僅是“縮小面積”那么簡單?相對而言復(fù)雜程度更低?波及面更小，因此難度也更小?風(fēng)險(xiǎn)更可控，有利于試點(diǎn)事項(xiàng)“小步快跑”。

（5）構(gòu)建合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試點(diǎn)方面，針對川渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重的問題，這個(gè)問題就需要國家層面牽頭，要協(xié)調(diào)各級地方政府充分發(fā)揮所在轄區(qū)比較優(yōu)勢，錯(cuò)位發(fā)展要體現(xiàn)各自優(yōu)勢特色，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)協(xié)作發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各種資源利用最大化，跨界發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，必要的情況下舍棄一些在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)成本較高的產(chǎn)業(yè);推動(dòng)兩地產(chǎn)業(yè)積聚成群，實(shí)現(xiàn)生態(tài)群落式的互補(bǔ)和融合，形成一種更綜合的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系;共同做大成渝地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，著力于協(xié)同延長產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工，提升區(qū)域內(nèi)部配套水平。提升成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)在全國范圍內(nèi)的競爭力。比如已經(jīng)獲批的兩大毗鄰地區(qū)合作平臺，高竹新區(qū)的建設(shè)過程中需要聯(lián)動(dòng)重慶兩江新區(qū)、四川天府新區(qū)、重慶高新區(qū)、成都高新區(qū)、西部（重慶）科學(xué)城、西部（成都）科學(xué)城等國家級功能平臺，打造國家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套區(qū)。依托華鎣山、銅鑼山、御臨河等自然資源，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、休閑度假、文化旅游等綠色產(chǎn)業(yè);而遂潼一體化先行示范區(qū)的建設(shè)過程中，遂潼兩地則可以依托毗鄰地區(qū)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共同謀劃建設(shè)該產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的“一園多區(qū)”發(fā)展模式，聚力打造高能級創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。在鋰電及新材料、電子信息、油氣鹽化工、智能制造、綠色食飲等5大產(chǎn)業(yè)方面協(xié)同發(fā)展，并形成示范。

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作者簡介

吳昊，男，漢，四川廣元。研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。單位：重慶工商大學(xué)