鄉(xiāng)村善治與村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行研究

摘要 在鄉(xiāng)村振興大背景下，村級(jí)小微權(quán)力是“三農(nóng)”問(wèn)題中尤為關(guān)注的話題，村干部的小微權(quán)力是否規(guī)范運(yùn)行與鄉(xiāng)村發(fā)展的進(jìn)度緊密相連，更是能否實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重中之重。以村級(jí)小微權(quán)力為切入點(diǎn)，針對(duì)鄉(xiāng)村善治過(guò)程中存在的權(quán)責(zé)界定有待明確、監(jiān)督體系有待完善、村干部黨性修養(yǎng)有待強(qiáng)化、小微權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制有待健全等問(wèn)題，借由鄉(xiāng)村善治的理論內(nèi)涵、小微權(quán)力的概念界定、主體分析以及“寧海經(jīng)驗(yàn)”的探索等研究，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的解決措施與對(duì)策：明晰界定村級(jí)權(quán)責(zé)清單化;完善村級(jí)小微權(quán)力監(jiān)督體系;強(qiáng)化基層干部思想政治教育工作;建立健全小微權(quán)力責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞 小微權(quán)力;鄉(xiāng)村善治;規(guī)范運(yùn)行

中圖分類號(hào) D 422.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2021）20-0256-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.20.067

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Research on Good Governance in Villages and Standardized Operation of Village-level Power

NI Ning-jing

（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316022）

Abstract Under the background of rural revitalization， village-level small and micro power is a particularly concerned topic in the problem of “agriculture， rural areas and farmers”. Whether the small and micro power of village cadres is standardized and closely linked to the progress of rural development is the most important part of rural good governance. Taking the village-level small and micro power as the starting point， aiming at the problems such as clear definition of power and responsibility in the process of village good governance， perfect supervision system， strengthening the party spirit of village cadres， and improving the accountability mechanism of small and micro power， this paper puts forward corresponding solutions and countermeasures： clearly defining the list of village-level power and responsibility; perfecting the supervision system of village-level small and micro power; strengthening the ideological and political education work of grass-roots cadres; establishing and perfecting the accountability system of small and micro power.

Key words Small and micro powers;Good rural governance;Standardized operation

作者簡(jiǎn)介 倪寧?kù)o（1996—），女，浙江紹興人，碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村發(fā)展與治理。

收稿日期 2021-02-01

農(nóng)村小微權(quán)力，是村組織和村干部依法享有各大村務(wù)管理和服務(wù)的權(quán)力。雖說(shuō)官小權(quán)微，但是卻與群眾的切身利益有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。近些年來(lái)，中央加強(qiáng)了對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度以及重視程度，對(duì)于基層社會(huì)存在的“蒼蠅式”腐敗、“黑灰”現(xiàn)象、村民自治制度被架空等情況，更是引起高度關(guān)注并采取有效措施來(lái)嚴(yán)格執(zhí)法。

習(xí)近平總書(shū)記曾在體察民情的時(shí)候指出“鄉(xiāng)村是我們黨執(zhí)政大廈的地基，鄉(xiāng)村干部是這個(gè)地基中的鋼筋;社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”，這一方面體現(xiàn)了鄉(xiāng)村干部在村中起到舉足輕重的作用，另一方面則強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理的重要性且力爭(zhēng)通往“善治之路”的目標(biāo)。2019年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出要“加大基層小微權(quán)力腐敗懲治力度”，其中包括“規(guī)范鄉(xiāng)村小微權(quán)力運(yùn)行，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，織密農(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)行‘廉政防護(hù)網(wǎng)”，說(shuō)明了有效管理監(jiān)督以及完善小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的必要性所在[1]。

十八大以來(lái)中央加強(qiáng)了對(duì)各地“蒼蠅式”腐敗的力度，體現(xiàn)了對(duì)小微權(quán)力反腐的決心與態(tài)勢(shì);十九屆五中全會(huì)指出“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升”，更符合當(dāng)下時(shí)代背景并滿足現(xiàn)實(shí)研究需要。吳穎[2]指出小微權(quán)力從本質(zhì)上說(shuō)即基層組織的自治權(quán)，基層干部貪腐的主要原因在于掌控著一定的資源配置。小微權(quán)力是授權(quán)給村兩委（村黨支部和村委會(huì)）掌握行使的權(quán)力，是為全體村民所支配擁有[3]?；鶎狱h組織存在弱化虛化邊緣化的原因在于黨內(nèi)個(gè)人主義、拜金主義等腐朽思想盛行，未能有效發(fā)揮堡壘作用[4]。盧琦[5]則認(rèn)為在中國(guó)農(nóng)村二元體制架構(gòu)下，村級(jí)小微權(quán)力是二元制博弈的產(chǎn)物，具有權(quán)威性與復(fù)雜性。周功滿等[6]從權(quán)力結(jié)構(gòu)即從“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”角度分析各個(gè)權(quán)力主體的關(guān)系，尤其關(guān)注村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中所缺失的監(jiān)督權(quán)。陳建平等[7]進(jìn)而指出農(nóng)村村干部權(quán)力異化、貪腐頻發(fā)的主要原因在于小微權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的不完善。黃大熹等[8]進(jìn)一步闡述了小微權(quán)力清單制度的積極效應(yīng)：由人治向法治、由信息公開(kāi)到權(quán)力公開(kāi)、由單一主體到多元主體、由無(wú)序向有序、由封閉傳統(tǒng)向現(xiàn)代開(kāi)放的發(fā)展，同時(shí)也存在表現(xiàn)不足的4個(gè)方面。

基于對(duì)上述文獻(xiàn)與期刊的仔細(xì)閱讀與分析，筆者發(fā)現(xiàn)目前對(duì)于基層小微權(quán)力的研究主要集中在以下兩大類：一是從依法治村的角度展開(kāi)研究，重點(diǎn)圍繞“法治”;二是從鄉(xiāng)村振興的角度展開(kāi)研究，重點(diǎn)圍繞“人才振興、組織振興”，可見(jiàn)從宏觀的角度研究數(shù)量較多，且研究成效也較顯著，同時(shí)還存在一些細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題有待進(jìn)一步探究。然而從微觀角度的研究，如從廉政建設(shè)視角、小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行建設(shè)等方面的研究數(shù)量相對(duì)較少，亟待提出更多的建設(shè)性意見(jiàn)以及創(chuàng)新的想法。

1 理論邏輯與分析框架

中共中央、國(guó)務(wù)院2019年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的“總體要求”里指出“構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路”。中央農(nóng)村工作會(huì)議指出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。所謂“善治”，即良好的治理，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，謀求善治是治理行為的核心目標(biāo)。鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)即構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

1.1 鄉(xiāng)村善治的理論內(nèi)涵

1.1.1 治理主體多元化。

多元化的主體，意味著不能僅僅靠政府一元主體的上傳下達(dá)模式，而應(yīng)是村兩委、村民、鄉(xiāng)賢、“兩新”組織等主體共同合作參與。規(guī)范運(yùn)行小微權(quán)力，需要以黨委為領(lǐng)導(dǎo)，以政府為主導(dǎo)，輔之以村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)賢、“兩新”組織等協(xié)作配合，通過(guò)廣泛實(shí)踐與調(diào)研，并走訪聽(tīng)取基層群眾的建議與意見(jiàn)，進(jìn)而編制相關(guān)村組織與村干部權(quán)力事項(xiàng)的清單，保障權(quán)力職能所需的專業(yè)人才供給。結(jié)合實(shí)際需要，對(duì)多元主體的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行合理分配并梳理規(guī)范[9]。

1.1.2 權(quán)力配置多元化。

基于鄉(xiāng)村善治的理念，提出權(quán)力的多元化配置，即權(quán)力運(yùn)行是交互型的，正是小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行研究的價(jià)值所在。在鄉(xiāng)村治理中，一定程度上弱化村委會(huì)的權(quán)力，設(shè)置村民監(jiān)督委員會(huì);加強(qiáng)黨建的引領(lǐng)，發(fā)揮其“頭雁效應(yīng)”的作用;賦予村民一定的權(quán)力，充分落實(shí)其參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、話語(yǔ)權(quán)等;鄉(xiāng)賢應(yīng)成為基層政府向村級(jí)延伸的權(quán)力載體;對(duì)社會(huì)組織而言，政府應(yīng)對(duì)其賦予一定的資金與資源，資源的背后即權(quán)力，使該主體具有一定的自主性。

1.1.3 治理過(guò)程自主化。

小微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，若僅由政府制定相關(guān)的規(guī)章制度，可能會(huì)存在越權(quán)、用權(quán)不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身職能，從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，從微觀、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^、間接管理，并加強(qiáng)對(duì)基層主體的多向指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以人為本。鄉(xiāng)村善治要求各主體在宏觀層面上，響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召、落實(shí)國(guó)家的政策;在微觀層面上，實(shí)行自主自治、自我管理、自我監(jiān)督。對(duì)于上述多元主體，結(jié)合政府的積極引導(dǎo)、支持以及自身的主觀能動(dòng)性，協(xié)作共治，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治、互利共贏[10]。

1.1.4 公共利益最大化。

實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，最主要的因素在于多元主體之間如何協(xié)作配合、共同治理。不僅需要明確各主體之間的權(quán)力運(yùn)行，還需要規(guī)范各主體自身的權(quán)力運(yùn)行。針對(duì)小微權(quán)力貪腐現(xiàn)象頻頻發(fā)生的情況，對(duì)村委會(huì)適度限權(quán)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)最大化;對(duì)基層黨組織適度賦權(quán)，實(shí)行基層黨建和行政職務(wù)交叉;充分落實(shí)村民的各種權(quán)力，提升其主人翁意識(shí);強(qiáng)化鄉(xiāng)賢的權(quán)力，擴(kuò)大其鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)影響力，參與小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的行列中;發(fā)揮社會(huì)組織這一重要平臺(tái)，發(fā)揮其作為基層政府與村民之間的橋梁與樞紐作用，實(shí)現(xiàn)自主性最大化。

1.2 小微權(quán)力的概念界定

“小微權(quán)力”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，村干部和村級(jí)組織是為處理村集體事務(wù)、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)民生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平、提升村民的生活幸福指數(shù)等為工作宗旨，從而依法享有的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等村務(wù)管理權(quán)力?！靶∥?quán)力”的授權(quán)主體是村兩委，即村委會(huì)和村黨支部。其主要特征是由村民所支配擁有，在一定程度上形成自我約束、服務(wù)、管理、教育的社會(huì)權(quán)力，而非國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村地區(qū)的延伸，這也充分體現(xiàn)了民主體制在村級(jí)的政治環(huán)境?！靶∥?quán)力”的主旨是實(shí)現(xiàn)村級(jí)的公共利益最大化，是村民實(shí)現(xiàn)集體利益的重要訴求與主要保障，這也正充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村善治的理論內(nèi)涵。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村委會(huì)作為基層群眾自治組織，村主任由村民所選，權(quán)力自然來(lái)源于村民的委托，在鄉(xiāng)村中的認(rèn)可度相對(duì)較高，使得村委會(huì)具有一定的群眾基礎(chǔ)。村委會(huì)作為小微權(quán)力授權(quán)主體之一，可適當(dāng)進(jìn)行限權(quán)，對(duì)其他主體適度進(jìn)行賦權(quán)，同時(shí)設(shè)立“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，從而加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督與考核。

依據(jù)中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，村黨支部不僅作為小微權(quán)力授權(quán)主體之一，同時(shí)也作為鄉(xiāng)村善治中多元主體共治的一條主線，應(yīng)堅(jiān)持和發(fā)揮其強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，力爭(zhēng)解決村黨支部存在的弱化虛化邊緣化的狀況，積極開(kāi)展并落實(shí)黨建工作，強(qiáng)化“頭雁效應(yīng)”。

1.3 小微權(quán)力的主體分析

相關(guān)研究顯示，在村級(jí)組織中，小微權(quán)力的授權(quán)主體為村黨支部和村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“村兩委”）。村黨支部在村民自治中主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對(duì)村委會(huì)、村民代表大會(huì)和村監(jiān)會(huì)可發(fā)揮自身重大的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán);村民委員會(huì)是農(nóng)村的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由村干部實(shí)行各類村務(wù)事項(xiàng)，對(duì)村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督;村民代表大會(huì)是農(nóng)村的重要決策機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是實(shí)施村務(wù)決策事項(xiàng);村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是依法設(shè)立的重大村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在基層起著重要作用，其組成成員一般由村民代表大會(huì)在村民中選舉產(chǎn)生，其負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)情況，并監(jiān)督村兩委日常貫徹執(zhí)行黨的方針政策以及村民代表大會(huì)的決議情況。村監(jiān)會(huì)固然要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，但某種意義上這種領(lǐng)導(dǎo)并不是干涉而是對(duì)村監(jiān)會(huì)工作的支持。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立在一定程度上能彌補(bǔ)村級(jí)小微權(quán)力結(jié)構(gòu)中監(jiān)督權(quán)的缺失，從而使得權(quán)力的運(yùn)行形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的閉合回路[11]“小微權(quán)力”主體運(yùn)行結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

規(guī)范村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行，村監(jiān)會(huì)有著舉足輕重的地位與作用。若要實(shí)現(xiàn)對(duì)村兩委的民主監(jiān)督，村監(jiān)會(huì)需與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委構(gòu)建一種長(zhǎng)效合作機(jī)制：村監(jiān)會(huì)應(yīng)能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委展開(kāi)對(duì)村兩委的民主監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委則在工作事項(xiàng)上給予村監(jiān)會(huì)一定的指導(dǎo)，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上給予一定的支持;村監(jiān)會(huì)主任則應(yīng)認(rèn)真履行自己的職責(zé)，定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委匯報(bào)監(jiān)督工作情況與村務(wù)公開(kāi)等落實(shí)。村監(jiān)會(huì)對(duì)村兩委的監(jiān)督應(yīng)不僅僅是村民賦予的權(quán)力與責(zé)任，也應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委提出的工作要求，是獨(dú)立于村兩委之外的“第三委”。

2 解構(gòu)與剖析：村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀與困境

2.1 村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀

眾所周知，基層干部在農(nóng)村起到主體性關(guān)鍵作用。無(wú)論是在貫徹落實(shí)中央提出的“三農(nóng)”方針和政策，還是在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富方面均有所發(fā)揮。近些年來(lái)，在廣大基層干部隊(duì)伍的建設(shè)中，依然存有小微權(quán)力運(yùn)行失衡的現(xiàn)象，進(jìn)而使得農(nóng)村基層的廉政建設(shè)面臨巨大的挑戰(zhàn)。因此，十八大以來(lái)，黨中央針對(duì)當(dāng)前基層政權(quán)存在的問(wèn)題，分析原因、提出思路、提供對(duì)策。在全國(guó)人民的一致努力下，農(nóng)村基層的“蒼蠅式腐敗”大幅度被消滅。在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出“經(jīng)過(guò)全黨共同努力，腐敗蔓延勢(shì)頭得到有效遏制，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，“不敢腐”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，“不能腐”的制度日益完善，“不想腐”的堤壩正在構(gòu)筑，黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象”。根據(jù)新華網(wǎng)、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站等官網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來(lái)，我國(guó)在反腐斗爭(zhēng)、規(guī)范村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行方面取得了一定的進(jìn)步與成就。

由表1不難發(fā)現(xiàn)，近些年在全國(guó)范圍內(nèi)的村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的程度之深，治理力度之大，以及處分人數(shù)之多。表1數(shù)據(jù)顯示，2016—2018年處分人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，其中處分人員主要集中在縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)干部、一般干部以及其他人員;從趨勢(shì)發(fā)展看，2018年及以后的處分人數(shù)相對(duì)減少?？傮w上來(lái)說(shuō)，2016—2020年9月的基層干處分干部人數(shù)較多，以“萬(wàn)人”為單位的數(shù)字仍然可以說(shuō)明基層干部在用權(quán)上存在一定的違法行為，小微權(quán)力的不規(guī)范運(yùn)行可導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”，從而影響社會(huì)風(fēng)氣并擾亂人心，進(jìn)而影響整個(gè)鄉(xiāng)村善治的進(jìn)程?？梢?jiàn)，當(dāng)前農(nóng)村小微權(quán)力的整治呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢(shì)，一定程度上能折射出農(nóng)村基層社會(huì)小微權(quán)力運(yùn)行方面的問(wèn)題，需要進(jìn)一步展開(kāi)研究。

2.2 村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行困境

為了走鄉(xiāng)村善治之路，農(nóng)村小微權(quán)力的運(yùn)行是突破口與關(guān)鍵點(diǎn)。若沒(méi)有把握好村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行的度，很有可能導(dǎo)致權(quán)力不受控制、監(jiān)管不到位、問(wèn)責(zé)不全面，滋生貪污腐敗并形成惡性循環(huán)，一發(fā)不可收拾。由于農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、制度等多方面的限制條件，使得小微權(quán)力清單制度在運(yùn)行過(guò)程中呈現(xiàn)一些負(fù)面問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)滯緩鄉(xiāng)村善治的速度與進(jìn)程。對(duì)于村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的研究，已有文獻(xiàn)指出“雙重監(jiān)督失靈、薪酬激勵(lì)異化、制度約束乏力、社會(huì)觀念扭曲”以及“農(nóng)村潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)加大”等問(wèn)題，同時(shí)在運(yùn)行過(guò)程中，小微權(quán)力仍然存在運(yùn)行不合理以及不規(guī)范等諸多困境，除此之外，還主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.2.1 村級(jí)權(quán)責(zé)界定有待明確化與精細(xì)化。

隨著城鄉(xiāng)融合的日益推進(jìn)，村級(jí)管理事項(xiàng)也由簡(jiǎn)單變?yōu)閺?fù)雜，農(nóng)村基層事情多且難度大，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的制度章程支撐，由此使得村組織對(duì)自我認(rèn)知和權(quán)力邊界不明確、難以厘清，進(jìn)而在農(nóng)村出現(xiàn)職能交叉、權(quán)力重疊、問(wèn)責(zé)不清等問(wèn)題。由于缺失明確化的制度，對(duì)小微權(quán)力的具體規(guī)范運(yùn)行方面缺乏一定的可操作性，比如小微權(quán)力的性質(zhì)、條件、運(yùn)行流程等。在村務(wù)管理中缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，使得村民增加了“多跑、盲跑”的工作量，耗費(fèi)了不少的時(shí)間和人力資本。同時(shí)基層村干部存在低待遇與高責(zé)任之間的矛盾沖突，一方面，村民對(duì)村干部寄予了較高的責(zé)任期望，希望村干部盡職盡責(zé)，為人民服務(wù)，帶領(lǐng)村民走向善治、走向致富之路;另一方面，基層村干部的收入微薄，大部分僅有基本工資，較少有績(jī)效工資或激勵(lì)獎(jiǎng)金，以及村干部的晉升空間較小，職業(yè)前景較為模糊。從而導(dǎo)致農(nóng)村滋生村干部以權(quán)謀私、瀆職失職的現(xiàn)象，進(jìn)而使得農(nóng)村社會(huì)發(fā)展整體秩序有所紊亂，并影響社會(huì)安定、擾亂人心。

2.2.2

監(jiān)督體系有待完善化與規(guī)整化。

在農(nóng)村地區(qū)，村干部決策的“一言堂”“一刀切”“一陣風(fēng)”等情況依舊盛行。此種現(xiàn)象一定程度上破壞了民主集中制原則，阻礙了民主發(fā)展的進(jìn)度，導(dǎo)致官腐現(xiàn)象屢屢發(fā)生。究其原因，主要在于監(jiān)督體系不夠完善，主體缺乏監(jiān)督意識(shí)?？v觀小微權(quán)力，目前缺乏一套完整且具有信服力的責(zé)任監(jiān)督體系，缺乏從權(quán)力制約到保障的規(guī)范機(jī)制，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性;行政人員缺少因監(jiān)督遭報(bào)復(fù)所需要的保護(hù)措施，使得監(jiān)督流于形式;講究人情、權(quán)力關(guān)系的基層社會(huì)，人情政治、金錢(qián)政治妄為，使得監(jiān)督體系缺乏約束性，小微權(quán)力運(yùn)行失衡。從監(jiān)督主體角度來(lái)看，因村民思想落后以及村監(jiān)會(huì)成員出現(xiàn)一些“制度無(wú)用論”等想法，使得監(jiān)督不力;同時(shí)廣大基層村民因政治素養(yǎng)低且參政意識(shí)落后，從而導(dǎo)致監(jiān)督力度不足，使得被監(jiān)督對(duì)象能夠鉆空子，充分利用玩權(quán)空間，不循章辦事，大肆斂財(cái)，從而侵害基層村民的根本利益[12]。

2.2.3 村干部黨性修養(yǎng)有待強(qiáng)化與可持續(xù)化。

據(jù)悉，受2 000多年的封建制度的文化影響，目前我國(guó)社會(huì)中“官本位”思想依舊根深蒂固且盛行。日前，中央第七巡視組組長(zhǎng)指出，部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在“裙帶關(guān)系”“帶病提拔”等現(xiàn)象，或不作為，或亂作為，基層黨組織較為渙散，“四風(fēng)”問(wèn)題依舊突出，“微腐敗”問(wèn)題需得到廣泛關(guān)注與重視。在十八屆四中全會(huì)期間，習(xí)總書(shū)記針對(duì)黨員干部黨性修養(yǎng)缺失，不講規(guī)矩做實(shí)事的情況，用“七個(gè)有之”指出黨員干部不良作風(fēng)存在的惡性影響。同時(shí)告誡廣大黨員干部需加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，切實(shí)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮村干部的“頭雁效應(yīng)”，帶頭干正事，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”。表1相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016—2020年9月全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所處分縣鄉(xiāng)科級(jí)及其他干部占據(jù)大頭。以上這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明村級(jí)小微權(quán)力在運(yùn)行中存在的貪腐頻發(fā)的特點(diǎn)，村干部有官、有權(quán)、有錢(qián)，坐山為大王，剝削群眾的根本利益，對(duì)基層黨組織造成了一定的威脅。加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上[13]。

2.2.4 小微權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制有待健全與完善。

習(xí)近平總書(shū)記指出“全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以永遠(yuǎn)在路上的執(zhí)著把從嚴(yán)治黨引向深入”。當(dāng)前我國(guó)政治環(huán)境紛繁復(fù)雜，基層政權(quán)存在問(wèn)責(zé)無(wú)力的情況，從而出現(xiàn)村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)壤Ь场?jù)一些村干部反映，由于基層缺乏法律賦予的合法職權(quán)，沒(méi)有真正做到賦權(quán)于基層，缺乏自主權(quán)與執(zhí)行力，使得村干部在執(zhí)行時(shí)受制于權(quán)，在監(jiān)督管理、追責(zé)等方面缺乏底氣，表現(xiàn)出無(wú)力無(wú)為的工作態(tài)度。同時(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善的表現(xiàn)還體現(xiàn)在基層存在“替罪羊”的諸多情況，如上級(jí)犯錯(cuò)由下級(jí)部門(mén)去承擔(dān)罪責(zé);還有一種情況就是上級(jí)部門(mén)發(fā)文提及“屬地管理、失職追責(zé)”等字，其初衷是讓基層政府真正貫徹落實(shí)，但是隨之而來(lái)的卻是“屬地管理”的濫用成為基層治理的荊棘，村干部充當(dāng)?shù)氖菃?wèn)責(zé)“頂罪羊”?？v觀我國(guó)的國(guó)體和政體，充分展現(xiàn)出我國(guó)對(duì)民主權(quán)力的重視，但也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)責(zé)過(guò)度的現(xiàn)象。如上級(jí)還未查明事情真相，卻妄下結(jié)論，責(zé)任追究已落實(shí)。當(dāng)然，小微權(quán)力也需要講究度，問(wèn)責(zé)不當(dāng)或問(wèn)責(zé)過(guò)度均會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響，這會(huì)減緩小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的進(jìn)程與速度，也會(huì)進(jìn)而影響鄉(xiāng)村善治的有效實(shí)施。

3 探索與實(shí)踐：“寧海經(jīng)驗(yàn)”之創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;十九屆五中全會(huì)指出“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升”。由此可知，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，推行小微權(quán)力清單制度，規(guī)范村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行更是鄉(xiāng)村善治過(guò)程中的重大舉措。筆者以寧?？h作為主要案例，做出如下剖析（圖2）。

3.1 多元主體

從制定主體來(lái)看，小微權(quán)力清單制度以政府為主導(dǎo)，以縣紀(jì)委為領(lǐng)導(dǎo)，由縣民政部門(mén)、縣計(jì)劃生育部門(mén)、縣自然資源部等職能部門(mén)，輔之以基層群眾和有關(guān)組織配合工作，通過(guò)廣泛走訪調(diào)研并聽(tīng)取群眾建議，編制了村組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)的《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單36條》。這是一套將村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度改革，在村民和公眾的監(jiān)督下，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，為治理民主和過(guò)程民主提供一定的制度保障。從治理主體來(lái)看，小微權(quán)力清單制度，嵌入多元治理主體，明確治理主體角色分工，將村兩委、村民代表會(huì)議、村監(jiān)會(huì)等內(nèi)部治理主體與縣公共資源交易中心、審計(jì)中介等外部治理主體相結(jié)合，并建立多級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)與村民代表、黨員對(duì)小微權(quán)力行使的評(píng)議制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外多元治理主體的合作治理。

3.2 具體內(nèi)容

從具體內(nèi)容來(lái)看，一是制定小微權(quán)力清單，其中包括村級(jí)重大決策事項(xiàng)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)19條，困難補(bǔ)助申請(qǐng)、村民宅基地審批、土地征用款分配、計(jì)劃生育審核等便民服務(wù)事項(xiàng)17條，共計(jì)36條，加上權(quán)力運(yùn)行流程圖共36張;二是規(guī)范小微權(quán)力運(yùn)行，明確村級(jí)各項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)、實(shí)施責(zé)任主體、權(quán)力來(lái)源依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行流程、運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)、違反規(guī)定追責(zé)等;三是建立多維監(jiān)督保障體系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、村民代表大會(huì)和村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施主體內(nèi)部和監(jiān)督主體之間的權(quán)力制衡，以及三資管理中心等外部權(quán)力監(jiān)督主體多元化。通過(guò)建立黨員和村民代表對(duì)行使小微權(quán)力的評(píng)議制度以及廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，有利于保障小微權(quán)力行使的責(zé)任。

3.3 推行方式

從推行方式來(lái)看，主要以政府由上而下公開(kāi)推行，推行小微權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行，通過(guò)寧海“陽(yáng)光村務(wù)網(wǎng)”、微信平臺(tái)、公告欄、清單手冊(cè)、數(shù)字電視等主要方式，輔之以漫畫(huà)、流程圖等形象生動(dòng)、淺顯易懂方式呈現(xiàn)，將權(quán)力事項(xiàng)36條、運(yùn)行流程與結(jié)果予以公示，讓村民明白事情“怎么辦、找誰(shuí)辦”，讓小微權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明化，從而保障村民的知情權(quán)。從信息公開(kāi)到權(quán)力公開(kāi)，將權(quán)力的具體名稱、依據(jù)、范圍以及運(yùn)行流程、結(jié)果公之于眾，強(qiáng)化事中監(jiān)督、防止暗箱操作。除此之外，小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行做到公開(kāi)工作常規(guī)性、及時(shí)性、制度性，其他村級(jí)事項(xiàng)根據(jù)實(shí)際情況同步公開(kāi)，進(jìn)而推動(dòng)基層政務(wù)公開(kāi)的不斷發(fā)展，防止權(quán)力的惡性變異。

3.4 推行目的

從推行目的來(lái)看，小微權(quán)力清單制度主要在于限制一定的權(quán)力，規(guī)范小微權(quán)力合理運(yùn)行[14-15]。小微權(quán)力清單制度通過(guò)合理限權(quán)、規(guī)范用權(quán)、公開(kāi)曬權(quán)、適當(dāng)清權(quán)等環(huán)節(jié)，保留符合相關(guān)法律的權(quán)力，去除不符合法律、不符合村民自治原則、不符合當(dāng)代鄉(xiāng)村發(fā)展的權(quán)力，在法律的規(guī)范下每項(xiàng)權(quán)力得以規(guī)范運(yùn)行，體現(xiàn)依法治村的根本要求[16]。小微權(quán)力的行使主體應(yīng)對(duì)權(quán)力行使的后果進(jìn)行負(fù)責(zé)，在法律的框架內(nèi)，權(quán)力得以產(chǎn)生、運(yùn)行并得到保障。因此，小微權(quán)力清單制度實(shí)現(xiàn)了由人治向法治治理模式的轉(zhuǎn)變，更有力地規(guī)范小微權(quán)力運(yùn)行。除此之外，小微權(quán)力清單制度不僅實(shí)現(xiàn)了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)，還優(yōu)化了基層公共服務(wù)，同時(shí)滿足了治理主體的利益需求[17]。

4 實(shí)施路徑與研究結(jié)論

4.1 明晰界定村級(jí)權(quán)責(zé)清單化

要做到小微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，對(duì)權(quán)力進(jìn)行明晰界定這是首要條件，認(rèn)清具體責(zé)任人、明確主體責(zé)任、細(xì)化村級(jí)小微權(quán)力、明晰責(zé)任追究措施。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，事事有著落、件件有回音，以防村干部在使用權(quán)力時(shí)越位、錯(cuò)位，制度缺位[18]。

4.1.1 明晰權(quán)責(zé)需合理限權(quán)。

上級(jí)部門(mén)應(yīng)制定一些規(guī)章制度合理適當(dāng)?shù)叵薅ù甯刹康臋?quán)力，讓村委會(huì)與村支部還權(quán)于民?；诜蓷l文、管理權(quán)限等限制一定的小微權(quán)力，厘清小微權(quán)力架構(gòu)，厘清村干部、村民之間的關(guān)系，進(jìn)而公開(kāi)選出村民代表，成立村民議事會(huì)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主化。構(gòu)建以黨組織為核心、以村民代表大會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式，輔之以大多數(shù)村民的意愿為導(dǎo)向，成立各類自治組織，以完善對(duì)村級(jí)小微權(quán)力的限權(quán)。

4.1.2 明晰權(quán)責(zé)需規(guī)范用權(quán)。

建立規(guī)范的小微權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的制度框架，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，明確職責(zé)邊界，自覺(jué)遵守法律法規(guī)，接受人民的監(jiān)督。營(yíng)造濃郁的法律氛圍與公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，有利于約束村干部的權(quán)力，有利于推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，接受來(lái)自外界的監(jiān)督，從而規(guī)范權(quán)力使用，以防暗箱操作事件的發(fā)生。

4.1.3 明晰權(quán)責(zé)需公開(kāi)曬權(quán)。

公權(quán)力的重點(diǎn)在于“公”，不在“權(quán)”。公權(quán)力要求基層干部要端正自己的作風(fēng)態(tài)度與思想政治，嚴(yán)厲打擊徇私枉法、貪污腐敗，擴(kuò)寬小微權(quán)力的曬權(quán)渠道，充分利用村務(wù)公告欄、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化媒體，同時(shí)及時(shí)做到公開(kāi)透明化，做到由點(diǎn)到面的擴(kuò)大公開(kāi)范圍，以保障村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，充分讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

4.2 完善村級(jí)小微權(quán)力監(jiān)督體系

4.2.1 制定相關(guān)曬權(quán)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。曬權(quán)公開(kāi)需要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束規(guī)范，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及因地制宜，對(duì)村級(jí)權(quán)力及標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行全面梳理，編制適應(yīng)地方的《農(nóng)村小微權(quán)力曬權(quán)標(biāo)準(zhǔn)》。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及政府做到及時(shí)公開(kāi)流程與制度，如有關(guān)權(quán)力清單、流程圖、監(jiān)督手段與途徑等。以村民的需要為導(dǎo)向，豐富村民監(jiān)督的形式，如村務(wù)公告欄、網(wǎng)絡(luò)媒介、權(quán)力清單等。

4.2.2 創(chuàng)建多元化的村民監(jiān)督委員會(huì)。

組建村監(jiān)會(huì)，可從監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、形式、要求入手，建立農(nóng)村責(zé)任清單，選擇不同的監(jiān)督方式，搭建監(jiān)督平臺(tái)，以便村民及時(shí)提出異議;組織村監(jiān)會(huì)成員的定期培訓(xùn)，以提升其專業(yè)素質(zhì);創(chuàng)新村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督模式，推行月月抽檢、月月考評(píng)、月月總結(jié)工作，以防村監(jiān)會(huì)出現(xiàn)“假、大、空”現(xiàn)象，督促其改正自己的作為，進(jìn)行自我反省;加強(qiáng)制度保障，定期實(shí)行工作例會(huì)制度，以便及時(shí)跟進(jìn)工作進(jìn)展。

4.2.3 嚴(yán)格量化監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。

村級(jí)基層組織應(yīng)成立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)小組，根據(jù)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、黨建發(fā)展、民主反饋等方面進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，量化細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性監(jiān)督考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委進(jìn)行及時(shí)更近，通過(guò)相對(duì)評(píng)價(jià)法等進(jìn)行一一核實(shí)，并形成總結(jié)報(bào)告。強(qiáng)化考核監(jiān)督的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，將個(gè)人考核與機(jī)構(gòu)考核相結(jié)合，以落實(shí)考評(píng)工作，加強(qiáng)工作的時(shí)效性，提高個(gè)人的集體意識(shí)。

4.3 強(qiáng)化基層干部思想政治教育工作

4.3.1 強(qiáng)化基層干部的黨性修養(yǎng)。

加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的前提是要樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)，了解民意、體察民情，拉近黨員與群眾之間的距離。定期評(píng)選“優(yōu)秀干部”“先進(jìn)黨支部”，積極組織黨員干部開(kāi)展主題活動(dòng)，開(kāi)展黨員干部批評(píng)與自我批評(píng)教育，學(xué)習(xí)廉政教育，學(xué)習(xí)黨性修養(yǎng)相關(guān)課程，播放《感動(dòng)中國(guó)》人物紀(jì)錄片等，從而增進(jìn)基層干部的集體責(zé)任感與共產(chǎn)主義信仰。

4.3.2 強(qiáng)化基層干部的綜合能力。

隨著時(shí)代的變遷，思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變，作為基層干部的綜合能力也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。通過(guò)提升村干部的學(xué)歷、組織干部知識(shí)講座、公費(fèi)組織干部外出學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等方式，進(jìn)而提升基層干部的能力素質(zhì)，以便在工作中提出新要求、新想法。運(yùn)用合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)村干部發(fā)揮個(gè)人的綜合能力，激發(fā)其自主學(xué)習(xí)的積極性，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展作出更多的貢獻(xiàn)。

4.3.3 強(qiáng)化基層干部的服務(wù)意識(shí)。

堅(jiān)持黨的群眾路線，從群眾中來(lái)到群眾中去。著眼于農(nóng)村的實(shí)際情況，村干部扮演著組織者、協(xié)調(diào)者、參與者等多重角色，正因?yàn)楣ぷ髑闆r的特殊，使得大多數(shù)村干部自認(rèn)工作忙碌且辛苦，福利薪酬不高，空有面子。進(jìn)而使得部分村干部服務(wù)意識(shí)欠缺，對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理有待完善。提高基層干部的服務(wù)意識(shí)，應(yīng)讓其認(rèn)識(shí)到村民的真正需求，認(rèn)識(shí)到自己廉潔奉公，始終把人民的利益放在第一位。強(qiáng)化其理想信念教育，讓其深受教育傳播的熏陶與感染。

4.4 建立健全小微權(quán)力責(zé)任追究制度

4.4.1 嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

習(xí)近平總書(shū)記提出當(dāng)前黨和國(guó)家最為關(guān)注的事就是將嚴(yán)格落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，尤其是黨風(fēng)廉政建設(shè)的“責(zé)任追究制度”，嚴(yán)格落實(shí)村干部行為的問(wèn)責(zé)機(jī)制。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)基層干部的違紀(jì)現(xiàn)象，應(yīng)予以及時(shí)追究并厘清權(quán)力責(zé)任歸屬，嚴(yán)防裙帶關(guān)系徇私舞弊、小官巨腐現(xiàn)象。對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的違規(guī)違紀(jì)，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)追究應(yīng)有的主要責(zé)任，對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)追究其一定的責(zé)任，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任[19]。

4.4.2 完善獎(jiǎng)懲容錯(cuò)機(jī)制。

堅(jiān)持獎(jiǎng)懲與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合，在工作過(guò)程中，對(duì)村干部的個(gè)人考核進(jìn)行公正評(píng)價(jià)，對(duì)其服務(wù)村民的具體事項(xiàng)與成效進(jìn)行量化，根據(jù)成果績(jī)效予以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)與榮譽(yù);對(duì)村干部在推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中存在的不足之處與不良行為予以警示，根據(jù)其結(jié)果情形予以免責(zé)或減輕，以容錯(cuò)機(jī)制為一定的保障，允許村干部試錯(cuò)，積極鼓勵(lì)其創(chuàng)新作為。

4.4.3 倒逼責(zé)任意識(shí)擔(dān)當(dāng)。

倒逼村干部的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任追究制度與警示追責(zé)，一定程度上倒逼村級(jí)干部強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)，真正擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的職責(zé)與義務(wù)。通過(guò)責(zé)任追究制度對(duì)村干部起到警醒作用，使其將主體與監(jiān)督責(zé)任意識(shí)牢記于心，推動(dòng)其行動(dòng)力與執(zhí)行力，有利于體現(xiàn)村干部的帶頭模范作用，真正做實(shí)事，為群眾擔(dān)憂，為群眾服務(wù)。

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