深圳市建設(shè)工程施工許可審批流程分析及優(yōu)化建議

丁星池

（深圳市寶安區(qū)住房和建設(shè)事務(wù)中心 深圳 518101）

0 引言

當(dāng)前全球新冠肺炎疫情肆虐、中美關(guān)系不確定性加大、全球風(fēng)險因素增多，我國處于百年未有之大變局的加速演變期和中華民族崛起的關(guān)鍵期，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是“十四五”規(guī)劃的核心。國內(nèi)大循環(huán)為主體，要求進(jìn)一步深化“放管服”改革，打通堵點、放出活力、管出公平公正、服出效率。近年來，深圳市委、市政府高度重視，將建設(shè)項目審批制度改革作為優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革的一項重要舉措，全力推動實施。2020年7月1日起正式實施的《深圳市政府投資建設(shè)項目施工許可管理規(guī)定》（深圳市人民政府令第328號）［1］和《深圳市社會投資建設(shè)項目報建登記實施辦法》（深圳市人民政府令第329號）［2］（以下簡稱“兩個規(guī)章”），標(biāo)志著建設(shè)項目審批制度改革取得了重要成果。

1 審批時限大幅縮短，審批效率大幅提高

“兩個規(guī)章”在《深圳市政府投資建設(shè)項目施工許可管理規(guī)定》（深圳市人民政府令第310號）［3］和《深圳市社會投資建設(shè)項目報建登記實施辦法》（深圳市人民政府令第311號）［4］（以下簡稱“深圳90”）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革，社會和政府投資房屋建筑項目從立項到完成施工許可的審批時限、從立項到完成不動產(chǎn)登記的審批時限都大幅縮短，如表1和表2所示。

表1 社會投資房屋建筑項目審批總時限（工作日）Tab.1 Total Time Limit for Approval of Social Invest?ment Housing Construction Projects

表2 政府投資房屋建筑項目審批總時限（工作日）Tab.2 Total Time Limit for Approval of Government Invested Housing Construction Projects

分解到建設(shè)工程審批流程各個階段，增減的工作日如表3和表4所示。

從表3、表4中可以看出，審批時限的壓縮全部集中在用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可階段，社會和政府投資房屋建筑項目在兩項規(guī)劃許可上面分別壓縮18個工作日和59個工作日。

表3 社會投資房屋建筑項目審批各階段時限（工作日，“+”表示延長，“-”表示縮短）Tab.3 Time Limit for Approval of Various Stages of Social-invested Housing Construction Projects

表4 政府投資房屋建筑項目審批各階段時限（工作日，“+”表示延長，“-”表示縮短）Tab.4 Time Limit for Approval of Various Stages of Government-invested Housing Construction Projects

2 審批時限大幅壓縮的原因分析［1-2］

2.1 規(guī)劃階段優(yōu)化措施

對于社會投資房屋建筑項目而言，“兩個規(guī)章”優(yōu)化內(nèi)部流程，縮短了用地規(guī)劃和工程規(guī)劃的時限。而對政府投資房屋建筑工程，主要得益于以下幾方面：

⑴優(yōu)化用地規(guī)劃許可階段流程。將選址意見書、用地預(yù)審意見合并辦理。建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、可行性研究報告批復(fù)、用地規(guī)劃許可證或規(guī)劃設(shè)計要點并聯(lián)辦理。建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，可作為項目審批的用地證明文件。

⑵建設(shè)單位向規(guī)劃和自然資源部門申請辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的時間節(jié)點，由原來的初步設(shè)計或施工圖設(shè)計階段，提前至取得用地手續(xù)（含設(shè)計要點）的設(shè)計方案階段。

⑶建立健全項目前期策劃生成機(jī)制。根據(jù)“技術(shù)審查和行政審批分離”原則，把技術(shù)審查部分挪到立項階段之前，讓各個審批部門來到前端，通過多規(guī)合一平臺系統(tǒng)和項目審批系統(tǒng)，對項目建設(shè)的條件邊界共同會診，在立項之前完成規(guī)劃、技術(shù)審查，解決了規(guī)劃打架問題，形成了較為成熟的項目方案。進(jìn)入審批階段后，已參與前段審查會診的部門，原則上不再組織類似的技術(shù)評審和審查工作，實現(xiàn)審批時限縮減、審批質(zhì)量不減。

2.2 施工許可階段優(yōu)化措施

⑴增加分類細(xì)化工程項目審批流程圖。按照投資性質(zhì)、工程類別等增加細(xì)化了11類審批流程圖，對不同項目類型和不同項目風(fēng)險實行了精細(xì)化和差異化監(jiān)管，并對各個審批階段時限作了規(guī)定，如表5所示。

表5 11類工程項目各階段審批時限表（工作日）Tab.5 Time Limit for Approval of Various Stages of 11 Types Construction Project

⑵提高辦理施工許可限額。對于工程投資額在100萬元以下或者建筑面積在500 m2以下的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，免于辦理施工許可。

⑶取消施工圖審查。①采用告知承諾制，取消房屋建筑及市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查，建設(shè)單位在施工報建時采用告知承諾的方式，承諾提交全套施工圖設(shè)計文件符合公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并滿足建設(shè)用地規(guī)劃許可（或者規(guī)劃設(shè)計要點）、建設(shè)工程規(guī)劃許可等要求。②以抽查代審查，實行聯(lián)合抽查制度。政府投資項目，由建設(shè)單位、設(shè)計單位依規(guī)定對設(shè)計質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，原則上不另行開展抽查。社會投資項目建立工程勘察設(shè)計“雙隨機(jī)一公開”的抽查機(jī)制，對施工圖設(shè)計文件進(jìn)行聯(lián)合抽查。深圳市率先開展人工智能審圖，AI審查效率相較人工提高近9倍。③落實建筑師負(fù)責(zé)制、終身責(zé)任制。強(qiáng)化工程建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理五方責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人的終身責(zé)任。④推行勘察設(shè)計執(zhí)業(yè)責(zé)任保險制度。建立勘察設(shè)計責(zé)任保險制度，率先在政府投資項目中推行。⑤信用評價。對項目負(fù)責(zé)人、專業(yè)負(fù)責(zé)人和注冊執(zhí)業(yè)人員等從業(yè)人員開展信用評價，將評價結(jié)果納入市建筑市場主體信用管理體系。

⑷取消提交消防證明材料。對于按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計審查的特殊建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)在主體開工前通過消防設(shè)計審查并取得消防設(shè)計審查意見書。建設(shè)單位將滿足施工需要的消防設(shè)計圖紙、技術(shù)資料和承諾書上傳至勘察設(shè)計管理系統(tǒng)后，在申報施工許可時無需提交相關(guān)證明材料。

⑸取消核發(fā)噪聲作業(yè)意見書。

取消核發(fā)建設(shè)工程噪聲作業(yè)施工意見書，改由工程監(jiān)理單位對噪聲作業(yè)及夜間施工工藝、持續(xù)時間合理性進(jìn)行核定出具意見。

⑹優(yōu)先辦理基坑專項施工許可。政府投資房建類項目取得用地預(yù)審與選址意見書或者用地規(guī)劃許可證（或規(guī)劃設(shè)計要點），優(yōu)先辦理辦理基坑支護(hù)或土石方工程或樁基礎(chǔ)工程施工許可（含質(zhì)量安全監(jiān)督登記）。

⑺合并辦理施工許可及質(zhì)量安全監(jiān)督登記手續(xù)。辦理施工許可后，即視為同步辦理質(zhì)量安全監(jiān)督登記手續(xù)。

⑻承諾制代替相關(guān)材料。建設(shè)單位書面承諾后，辦理施工許可無需提供工傷保險參保證明、勞務(wù)工工資分賬協(xié)議，無需驗核安全生產(chǎn)許可證、人員資格證書等原件。

⑼小型低風(fēng)險項目推行一站式辦理。除特殊規(guī)定外，宗地內(nèi)新建規(guī)定建筑面積不大于10 000 m2，建筑高度不大于24 m，功能單一的社會投資新建、改擴(kuò)建項目，為小型低風(fēng)險項目。小型低風(fēng)險社會投資工程在施工許可階段實施一站式辦理施工許可（含工程規(guī)劃許可證、施工許可證及供排水接入申請等審批事項）的辦理。

2.3 竣工驗收階段優(yōu)化措施

推行限時聯(lián)合驗收?！皟蓚€規(guī)章”將“深圳90”規(guī)定的竣工驗收方式由建設(shè)單位可自主選擇聯(lián)合驗收或分項驗收明確為聯(lián)合驗收。聯(lián)合驗收先根據(jù)投資性質(zhì)、工程類別確定牽頭單位，牽頭單位組織相關(guān)主管部門對建設(shè)項目的規(guī)劃、消防、民用建筑節(jié)能等按照“一家牽頭，一窗受理，限時辦結(jié)，集中反饋”的方式進(jìn)行聯(lián)合（現(xiàn)場）驗收，統(tǒng)一驗收竣工圖紙、統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一出具驗收意見。

3 施工許可階段存在的一些問題

“兩個規(guī)章”優(yōu)化了流程、精簡了環(huán)節(jié)，深圳市建設(shè)工程施工許可的審批時限和效率都大幅提升，施工許可承諾審批時限由3個工作日變?yōu)?個工作日。但依然存在部分建設(shè)單位未能完全掌握新規(guī)要求，對新政策的理解不到位，在填報數(shù)據(jù)、報送材料時把握精度不夠。在實際施工許可審批的過程中，發(fā)現(xiàn)還存在著一些共性問題，如免予辦理施工許可限額較低，存在需重復(fù)提交資料情況，材料要求不明晰，一次性通過率不高等。

4 優(yōu)化建議

“兩個規(guī)章”實施一年多來，陸續(xù)暴露出了一些亟需解決的共性問題，審批環(huán)節(jié)和審批時限存在進(jìn)一步精簡的空間，深圳應(yīng)抓住粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)“雙區(qū)”建設(shè)的機(jī)遇與使命，以綜合授權(quán)改革試點為契機(jī)，結(jié)合實際情況對制度設(shè)計進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化完善。

4.1 調(diào)整免于辦理施工許可范圍

⑴提高施工許可限額。2020年8月26日，住建部同意浙江省住建廳將免于辦理施工許可的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程限額調(diào)整為工程投資額在200萬元以下（不含200萬元）或者建筑面積在1 000 m2以下（不含1 000 m2）［5］。深圳應(yīng)積極謀劃提高施工許可限額，將限額提高至工程投資額在200萬元或者建筑面積在1 000 m2甚至更高，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

⑵明確免予辦理施工許可手續(xù)項目類型。此類項目由建設(shè)單位全面負(fù)責(zé)工程項目的質(zhì)量和安全管理工作，住建部門予以指導(dǎo)監(jiān)督。

①“穿衣帶帽”工程。不改變外立面的結(jié)構(gòu)的外墻刷新和修補(bǔ)工程，環(huán)境品質(zhì)提升、功能完善類工程，建（構(gòu)）筑物景觀燈光工程，一河兩岸景觀提升類工程。

②不涉及改變結(jié)構(gòu)、使用功能、立面等的裝飾裝修工程。

③不涉及新增用地或紅線調(diào)整的市政類工程。原村道改、擴(kuò)、建工程、使用集體用地的垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)工程、路面翻新工程、道路綠化改造提升、公園或廣場內(nèi)不涉及新建建筑物的景點維修改造、山體綠化改造、采石場整治復(fù)綠、黃土裸露覆綠工程、路燈照明工程、導(dǎo)向標(biāo)識安裝、易澇點整治等工程、導(dǎo)向標(biāo)識安裝、廣告牌設(shè)置、立體綠化等市政類工程。

④城中村綜合整治工程。內(nèi)澇隱患、地面坍塌、危險邊坡、亮燈工程、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、燃?xì)馊霊?、道路改造、綠化工程、景觀提升工程。

4.2 進(jìn)一步優(yōu)化全流程網(wǎng)上辦理

深圳市已經(jīng)實現(xiàn)施工許可申報審批全流程網(wǎng)上辦理，但在實際操作過程中，申請材料還需要掃描上傳部分紙質(zhì)件至申報系統(tǒng)。對于此類申請材料，建議運用技術(shù)手段進(jìn)行優(yōu)化：

⑴申報系統(tǒng)里電子表單直接抓取其他部門出具的相關(guān)材料，免于重復(fù)填報上傳此類證照，如用地、規(guī)劃許可證，中標(biāo)通知書等。

⑵豐富完善申報系統(tǒng)的電子表單，對于格式相對固定的相關(guān)材料，如建設(shè)資金落實承諾書，進(jìn)場意見書，五方責(zé)任主體的法定代表人授權(quán)書、工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾書，危大工程清單，建設(shè)單位可以直接在申報系統(tǒng)表單上填報各項數(shù)據(jù)并進(jìn)行網(wǎng)上確認(rèn)，無需重復(fù)提交和上傳紙質(zhì)件。

⑶申報系統(tǒng)電子表單嵌入電子簽章。各責(zé)任主體可以通過電子簽章系統(tǒng)，加載電子簽章至電子材料，免于線下蓋章再上傳紙質(zhì)件。

4.3 理順項目施工許可關(guān)鍵流程

⑴公園、綠地項目。深圳市城管部門和規(guī)劃部門重新劃定了部分職責(zé)，以及受限于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的各項規(guī)定和指標(biāo)，目前公園、綠地項目按照“兩個規(guī)章”審批存在困難，也很難依照深城提辦〔2018〕4號文［6］的規(guī)定進(jìn)行申報審批，建設(shè)單位一致反饋實際申報審批操作很困難。建議組織協(xié)調(diào)城管部門和規(guī)劃部門，研究公園綠地項目工作情況，理清施工許可報建和審批流程。

⑵開發(fā)商無償全資出資并負(fù)責(zé)建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸屬政府的工程。建議以出資建設(shè)方名義按社會投資項目流程以及《深圳市社會投資建設(shè)項目報建登記實施辦法》（深圳市政府令329號）相關(guān)規(guī)定進(jìn)行施工許可報建，完成驗收后再移交。

⑶二次裝修工程。對未完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)的二次裝修報建項目，建議以竣工驗收備案回執(zhí)、原建設(shè)工程規(guī)劃許可證及建設(shè)單位關(guān)于產(chǎn)權(quán)未轉(zhuǎn)移的承諾書代替產(chǎn)權(quán)證明，進(jìn)行施工許可申報。

4.4 打破各系統(tǒng)之間壁壘

打通各主管部門之間的審批系統(tǒng)，打破各系統(tǒng)之間壁壘。在施工許可申報階段，建設(shè)單位通過唯一的國家統(tǒng)一編碼，能自動調(diào)用指定工程項目的前期信息并自動采集相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)自動填報，減少申請人填報工作量，進(jìn)一步減低出錯的可能。

4.5 優(yōu)化施工許可辦事指南

針對一次性通過率低的短板，建議組織力量對施工許可申報辦事指南進(jìn)行以下幾個方面的優(yōu)化：

⑴及時更新辦事指南。辦事指南是申請人了解政策的第一窗口，精準(zhǔn)無誤、有指導(dǎo)性的辦事指南會讓申請過程順暢很多。辦事指南要與時俱進(jìn)，時刻保持與“兩個規(guī)章”高度同步。

⑵根據(jù)工程建設(shè)項目類型、投資性質(zhì)、規(guī)模大小等，分類研究制定科學(xué)辦事指南、申請表單和示例樣本。針對11類工程項目，制定針對性的辦事指南和申請表單，對分階段申報施工許可的工程項目，制定專項的辦事指南、申請表單和示例樣本（如基坑土方、樁基、主體），申請人對照示例樣本填報，提高準(zhǔn)確率。

⑶進(jìn)一步精簡申報材料。①系統(tǒng)上的電子表單直接作為施工許可申請表，無需再提交五方蓋章版的紙板申請表。②推行事項要素審批。研究在清理規(guī)范審批事項的基礎(chǔ)上，推行事項要素審批，取消非要素內(nèi)容審查的改革。對各細(xì)類施工許可申請電子表單的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，精簡部分非要素的內(nèi)容。③明確申報條件的填報須知，如裝飾裝修工程的產(chǎn)權(quán)證明文件，對于租賃物業(yè)的，以紅本租賃憑證作為產(chǎn)權(quán)文件依據(jù)辦理施工許可，無需提交房產(chǎn)證；自有產(chǎn)權(quán)的，除不動產(chǎn)證外，建議明確哪些單位出具的證明文件亦可作為產(chǎn)權(quán)證明文件，如歷史遺留的產(chǎn)權(quán)等。

⑷電子申報表單信息自動匹配。通過技術(shù)手段，對申請人所選擇的項目類型和分階段申報情形，系統(tǒng)自動調(diào)出該類情形表單，自動調(diào)取匹配該項目前期已有相關(guān)信息，對于一些無需填寫的數(shù)據(jù)設(shè)置成無法填寫。

4.6 擴(kuò)大承諾告知制的范圍

“兩個規(guī)章”明確了部分承諾制代替相關(guān)材料。探索擴(kuò)大承諾告知制的范圍，如二次裝修工程，部分行政區(qū)還存在需要提交二次裝修證明文件的情況，與全面取消審圖的要求相悖，建議在裝修工程材料清單中刪除二次裝修證明文件，改為在電子表單勾選承諾不改變結(jié)構(gòu)、使用功能等需規(guī)劃部門審批的事項即可。

4.7 探索開工備案制

施工許可申報流程是申請人獲得立項及用地、規(guī)劃手續(xù)，確定施工、監(jiān)理單位（根據(jù)實際需要），具備滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料，有保證工程質(zhì)量安全措施后，在住建部門辦理施工許可及質(zhì)量安全監(jiān)督登記手續(xù)。整個流程中，以申報施工許可為節(jié)點，前期發(fā)改部門和規(guī)劃部門的手續(xù)確定后，后面住建部門對資料進(jìn)行形式審查，主要核實申報資料完整性、合法性、有效性、一致性。探索實行開工備案制，建設(shè)單位在住建部門備案后，由工程監(jiān)督管理部門對是否材料齊全、格式規(guī)范、符合法定形式等進(jìn)行事后監(jiān)管審查，加快建設(shè)工程項目落地。

5 結(jié)語

深圳市一直在不斷探索創(chuàng)新營商環(huán)境改革，在優(yōu)化施工許可審批方面出臺了大量優(yōu)化營商環(huán)境政策，制定了一批先行先試銳意進(jìn)取的改革措施，走在全國前列。梳理審批各環(huán)節(jié)和時限壓縮的原因，發(fā)現(xiàn)施工許可審批仍存在提升空間，基于現(xiàn)行施工許可審批工作中遇到的實際問題，繼續(xù)深化“放管服”改革，以問題為導(dǎo)向，提出了調(diào)整免于辦理施工許可范圍、優(yōu)化全流程網(wǎng)上辦理、理順關(guān)鍵流程、打破各系統(tǒng)之間壁壘、完善辦事指南、擴(kuò)大承諾告知制范圍、探索開工備案制等7項優(yōu)化建議，期望能從施工許可制度設(shè)計上進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化完善，進(jìn)一步完善全流程辦理，提升效率，以更好的營商環(huán)境激發(fā)更有活力的深圳經(jīng)濟(jì)。